重构我国矿产资源法的法律责任体系

张 琳

攀枝花学院人文社科学院，四川 攀枝花 617000

我国现行矿产资源方面的基本法是《中华人民共和国矿产资源法》(下文简称为《矿产资源法》)，该法于第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，后分别在1996年和2009年进行了两次小范围修正。该法对我国矿产资源的勘探，开发，利用，保护等方面做出了较为全面而详细的规定，为我国矿产资源的勘查、开发和保护工作奠定了重要的法律基础。然而这部法律的主要内容完成于1986年，距今已过去了32年，在这三十多年里，我国完成了从计划经济到有中国特色市场经济的体制转变，政府相关部门也完成了从单纯管理者到管理服务功能兼具一体的身份转变，矿产资源市场也完成了政府介入较多到市场主要调控的转变，这一系列的变化并没有在该法的两次修正中完整的反应和体现出来，导致该法在实施过程中暴露出了较多的局限性。这些局限性若一直存留，不加克服和消除，则会对我国的矿业发展形成巨大的阻碍。笔者在本文中将试图重构矿产资源法的基本法律责任体系，期待可以为我国矿产资源法的实施提供有益参考。

法律责任是指由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。在我国法律责任主要有民事责任、行政责任和刑事责任三种责任形式。《矿产资源法》在第六章“法律责任”部分中用十一个条文对擅自开采、超范围采矿、破坏性开采、渎职、阻碍公务等行为的法律责任做出了规定，三种责任形式的身影在规定中均可以看到，但是三种责任形式均存在着一定的不足。首先，民事责任设置偏弱、表现形式单一、存在民事责任行政化的问题。在《矿产资源法》的规定中只有两个条文有民事责任的影子，其中第三十九条第一款提到了“责令停止开采，赔偿损失”，第四十条规定的是“责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失”，而且只有“赔偿损失”这一规定是纯粹的民事责任表现，“责令”二字有将停止开采、退回开采等民事责任行政化的表现；其次，对于矿政管理机关与矿产资源开发各主体在分担行政责任的比例未做好平衡，在责任承担中更多地表现在矿产资源开发各主体上，有些失衡。两类主体之间的权利义务关系，在目前立法中表现为倾斜的态势，倾向于矿政管理机关，对其设置了过多的职权，给予了众多的行政管理手段和多样化的措施，但并没有针对权力设置职责，立法中相关责任条款不多，仅有少量实施效果不明显的原则性责任条款，例如在《矿产资源法》第四十七条中规定给予矿政管理机关的行政处分；最后，刑事责任适用较少，责任设置过轻，在矿产资源损害相关刑事责任有从属于行政责任的表现。《矿产资源法》中有七个条文提到了承担刑事责任，但是其中责任是援引刑法的相关规定，在《中华人民共和国刑法》(下文简称《刑法》)中主要是第三百四十三条①的规定，在这一规定中设置的最高刑罚为“三年到七年有期徒刑，并处罚金”，而此类行为的实际获利往往是非常高的，这样的收益和付出的成本明显不够平衡，会给行为人铤而走险做出破坏活动的成本鼓励。同时在这一条款中将“责令停止开采后拒不停止开采”作为构成非法采矿罪的必要条件，这样的规定事实上就将非法采矿罪置于了从属于行政执法程序的境地。

笔者认为现有的矿产资源法的法律责任体系架构是清晰的，但是在具体责任设计上还存在着上述问题，为了实现对于矿产资源开发利用活动的有效规制，特提出以下方案以期重构我国的矿产资源法的法律责任体系。

第一，独立矿产资源损害民事责任，丰富其责任形式。民事责任主要有违约责任和侵权责任，矿产资源损害行为责任中主要是侵权责任，立法中应将此类型的民事责任独立规定，同时丰富其责任形式。民事责任在《中华人民共和国民法总则》第一百七十九条之中明确了十一种责任形式，具体为：消除危险，停止侵害，恢复原状，排除妨碍，返还财产，修理、重作、更换，继续履行，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉，应考虑在矿产资源损害民事责任中多项采用，而不是仅有赔偿损失一项。

第二，平衡承担行政责任时矿政管理机关与矿产资源开发各主体的责任比例。平衡责任比例应充分考虑矿政管理部门和矿产资源开发各主体法律地位的平等关系，在公平、公开、公正的原则下设定双方的权利义务。行政责任设置中应体现矿政管理机关与矿产资源开发主体之间的平衡，在矿产资源勘查、规划、开采、矿区环境保护、矿区相关地质资料、具体储量管理和监督等环节均应清晰设置具体的行政责任，任何主体在任何环节违反现行立法规定均应严格认真地追究其行政责任，做到真正杜绝过去出现的有违法行为、未能及时有效追究其行政责任的不规范现象。

第三，做好刑事责任与行政责任的合理区分与衔接，加大刑事责任适用比例和责任设置力度。建议在刑事立法中对非法采矿罪的构成要件取消“责令停止开采后拒不停止开采”这一规定，将其作为量刑情节，如有此情节应从重处罚，这样的处理时为了针对非法采矿行为独立追究其行为主体的刑事责任，以此实现有效缓解矿政管理部门在处理该类问题时的压力，实现刑事责任和行政责任的合理区分。现行立法仅设立了非法采矿罪和破坏性采矿罪两项罪名，建议对非法勘察、非法转让探矿权、非法转让采矿权等违法行为，明确情节严重的可以构成犯罪，依法追究刑事责任，同时提高现有罪名的量刑期限，加大罚金惩处力度。

[ 注 释 ]

①《刑法》第三百四十三条：违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；造成矿产资源严重破坏的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金.违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金.