治安管理处罚行政执法主体研究

刘 翼

湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410001

治安管理处罚是行政处罚的一种，是指公安机关依照治安管理法规对扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产，情节轻微尚不够刑事处罚的违法行为所实施的行政处罚。公安机关所有部门机构是否都拥有治安管理处罚行政执法主体身份，所有人是否具备行政执法人员主体资格?不少人还比较困惑，存在模糊认识。

一、治安管理处罚行政执法主体概述

(一)行政执法主体的涵义

按照行政法通说，行政主体是指依法能独立以自已名义对外行使行政职权和承担法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织及其它社会公权力组织。从行政主体的功能来说，行政主体事实上扮演着双重角色：行使职权的行政角色和执行法律的执法角色。通常，我们根据行政机关的性质会将行政机关分为专门执法机关和普通管理机关。对专门行政执法机关主体而言，应依法授予其行政检查权、行政执法权和行政处罚权，而对于普通行政管理机关主体而言，应依法授予其行政管理权包括规划、审批、许可等行政权。前者行政权行使的重点在执法监督，后者行政权行使的重点在管理、服务和引导[1]。

因此，笔者认为，行政执法主体其实就是行政主体，只不过突出强调行政主体的执法属性而已。

(二)行政执法主体的特征

1.行政执法主体必须是组织，包括行政机关、事业单位、社会团体等，而不能是个人。这是行政执法主体成立的先决条件。但不是所有的组织都能成为行政主体，需要拥有一定的行政权力才可以成为行政执法主体。

2.行政执法主体必须有法律上的依据，依法行使国家行政权。这是行政执法主体成立的必备要件。法律依据来源有两种：一种是明文规定某一机关或组织承担某种行政执法权，另一种是通过授权的方式将某种执法权直接赋予某个机关或组织。

3.行政执法主体必须是能以自己的名义独立作出具体行政行为并承担相应的执法责任的组织。这是衡量行政执法主体的首要标准。

(三)行政执法主体与人员的关系

行政执法人员是行政执法主体的构成要素，是主体的实施者和承担者，以主体的名义具体从事行政执法活动。从某种意义上说，主体是法律虚拟的“主体”，其权力的实现和履行最终要通过实际存在的具体人来操作。

二、行政执法主体行使治安管理处罚权的法理依据

(一)行政权理论是治安管理处罚权的来源基础

行政权是国家行政机关或其他特定的社会公共组织对公共事务进行直接管理或主动为社会成员提供公共服务的权力。[2]在早期的行政法理论中，行政权的主体仅为行政机关，而排除了社会或个人享有行政权的情形。然而，随着社会经济的发展和国家政权体制及行政本身内涵的丰富，现代意义上的行政权对政府提出了更高的要求。特别是20世纪中叶以来，世界各国陆续开始了系列变革，政府职能市场化、政府行为法治化、政府决策民主化、政府运行服务化已成为改革基本路径，影响广泛的“三权分立”中的立法权主导地位已经渐渐地被行政权所取代[3]，与之顺应的是政府权力不断扩张。正如托马斯，戴伊所言：“政府除了保障法律和秩序、保护私人自由和私人财产、监督合同、保护本国不受外国侵略以外，没有别的权力——那个时刻早已过去”。[4]而如今“公民‘从摇篮到坟墓’的一切活动都可能会与行政权发生关系”的说法就是现代行政权的典型表现。

(二)职权法定是治安管理处罚行政执法主体的执法依据

行政机关的设立、行政权力的行使均来自于法律规定和授予。柏拉图曾说过：“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，这个国家一定要覆灭”[5]。因此，从这个意义上来讲，法律制度才是控制行政权最有效的手段。这其中就包含有行政主体法定、行政权限法定、行政程序法定、法律适用法定。

三、治安管理处罚行政执法主体和执法人员的类别分析

(一)常见治安管理处罚行政执法主体的类别分析

1.公安业务部门。公安机关内部按业务分工设有办公室、政工、后勤、法制、纪委、禁毒、刑侦、治安管理、人口管理、交通管理、出入境管理、计算机安全等业务部门。这些业务部门因为分工不同，其拥有的行政管理权也不同，自然也不是所有业务部门都拥有治安管理处罚权。如不具有对外行政管理职能的业务部门，如办公室、政工、后勤等，不能成为治安管理处罚行政执法主体。

2.公安派出机构。公安派出机构主要是指公安派出所。公安派出所是县(市、区)公安机关直接领导的派出机构，本身不是独立的行政机关，不具备行政主体的法定条件，不能以自己的名义独立执法。但如果获有法律法规的授权就能以主体身份而独立执法。如根据《治安管理处罚法》，授权公安派出所作出警告、五百元以下的罚款决定。

3.公安专门机构。公安专门机构是相对于地方公安机关而言，就是通常所说的铁路、民航、林业、海关缉私等行业公安。这些公安专门机构直接从属于相应的行业系统，可以看作是行业系统内的一个业务部门(目前，相关体制改革正在推进)。其大部分的执法依据来源于的相应行业专门的法律法规，而且管理体制和执法权限与地方公安机关不同。共同点是铁路、民航、森林公安机关等依法负责其管辖范围内的治安管理工作，故它们都具有行政主体身份，能够以自已名义行使行政管理权(含行政处罚权)。

(二)常见执法人员行使治安管理处罚的执法资格分析

本段重点分析执法人员是否具有执法资格，如具有执法资格，应当然视为可以行使治安管理处罚权。

1.新警是否有执法资格。新警是指公安机关新录用或新调入未满一年试用期的见习民警。依据有关法律规范，笔者认为新警需要满足三个条件才具备执法资格。首先是入警条件。必须按照国家规定通过公开招考等程序才能录用人民警察。其次是任职条件。警察只有在新警培训、试用期考核等合格后，方可按照有关规定上岗、任职、晋升职务或者授予、晋升警衔。最后是执法条件。根据公安部的有关规定，人民警察必须取得执法资格，未取得执法资格的，不得办理案件。

2.协辅警是否有执法资格。协辅警是政府统一招录，由公安机关直接管理使用，协助人民警察工作的编外用工人员。协辅警的定位是“辅助”警力，它没有得到国家法律法规的授权执法，不是一级授权执法组织，不具有行政管理权(治安管理处罚权)。它应属于专业的群防群治队伍，必须在民警的带领下开展各项工作。其依法履行职责的法律后果由公安机关承担。