行政行为概念研究

姚昱辰

南京工业大学，江苏 南京 211816

一、学界主要观点与局限性

本文从行政行为的范围上，列举如下：

(一)行政行为等于行政活动

该观点认为，行政活动的范围是与行政有关的立法、执法和司法。这理论最大化了行政行为的范围。本文认为这种观点不可取，因为行政行为是具备行政权利能力的行政主体作出的受行政法规制的法律行为。显然，行政活动等于行政行为这一观点扩充了其他法律主体。

(二)行政行为包含抽象行政行为和具体行政行为

本文认为这个观点欠妥，因为国务院颁布的行政法规、行政机关制定的规章的行为是抽象行政行为，《立法法》是规范国务院立法行为的，这是立法行为，不应是行政行为。

(三)行政行为就是具体行政行为

如果上，上一观点过于宽泛，那么只限定在具体行政行为是不是过于狭隘呢？有观点认为大陆法系的“行政处分”和行政行为相等。其内涵被界定为“根据法规对具体情况设定权利规定义务及其他法律效果发生的行政权行为”①。由此看来，这一界定有些狭隘，因为抽象行政行为中的行政机关制定规范性文件是行政行为，不是立法行为。

二、提出问题

行政行为是行政法中的基本概念，行政行为这一概念与行政法学都来源于行政学。但是长期以来，行政行为在我国行政法学研究中是一个十分混乱的范畴，也是长期充满争议领域。首先，行政法的目的之一在于限制行政权利，以免权利滥用；其次，行政行为的定义，要满足依法行政的需求。明确行政行为定义目的之二在于将行政权规范化，满足行政诉讼需要。长久以来，对行政行为这一概念的争议不仅长期存在于学术界，也存在于行政诉讼法制定过程和司法解释过程中。但是，从某种角度说，对行政行为的研究情况体现了整个行政法学的成熟度。

三、我国困境

对行政行为的定义我国学者主要借鉴大陆法系国家，但仍面临困境，争议不休，可质疑之处如下：

(一)体系的混乱

行政行为分类问题。行政行为的分类是对行政行为定义外延的把握。但是目前对行政行为的分类与定义存存在冲突。

首先，一些分类超出了内涵外延。目前主流观点认为，行政行为是指有行政权的组织行使权利，会有法律效果的行为。无论怎样定义行政行为，至少是认可行政行为的效果和作用的。如果对照行政行为分类，会发现对行政行为划分超出它应有的范围或外延。当然，如果行政行为的界定并不以法律效果为要件，则另当别论。

其次，有些对它的分类缩小了行政行为的外延。在国外行政法中，存在抽象和具体的行政行为，但在理论上“行政行为”单是我们所称的具体行政行为，因而分类对象也是我们的具体行政行为。所以我们在借鉴的同时会存在缩小其外延的可能性。

(二)概念的空洞

定义是对事物最一般、本质特征的表述。行政行为体系中应含有定义、特征、效力等部分。但是，由于行政活动方式差别大，想从中抽象概括有价值的普遍规则是比较难的，进而学术界对行政行为的研究缺乏普遍性论述。比如，在阐述行政行为的要件时，有的作者会讨论抽象与具体行政行为，有的作者却只是讨论具体行政行为。还有就是通常认为具体行政行为有四种效力，是公定力、确定力、约束力和执行力，但有人也把这四种效力放在抽象行政行为里面，这显然是有待商榷的。

四、可行之策

法律是人们的行为规范，它规制人们的行为，这是法律的首要作用，也是最重要的特征之一。

本文试着对行政行为这一名词重新解读，理由具体如下：

(一)具体与抽象的行政行为划分存在逻辑矛盾

在逻辑上，具体与非具体队形，抽象与非抽象对应。抽象是难以与非具体划上等号的。

任何事物我们都可进行抽象分析。对一个真正存在的行政行为来说，从行为主体、行为结果上看都是具体的。当然，也可以对它抽象分析。因此，行政行为是具体的，也是抽象的。如同其他事物一样，既是抽象的也是具体的。由此看来，具体与抽象的行政行为在外延上是相互兼容。

值得注意的是，具体与抽象的行政行为分类使得司法部门在实际操作中有不良后果：一方面，分类标准不明确，本应是被归为行政法的案件被搁置法院门外，相应主体合法权益得不到应有的保护；另一方面，抽象行政行为在客观上为行政机关滥用行政权利提供了合法理由，使得依法行政的目标难以落实。基于以上理由，应取消具体行政行为定义，停止对行政行为的分类。

(二)行政活动的多样性使得其难以被整合于同一内涵中

纵观行政法的发展历史，行政活动由单一向多元不断进化。随着时代发展不断出现新型的行政活动方式，原本的观念难以合理解释新型行为。

迄今为止，大陆法系国家普遍接受的是对行政活动类型化。将传统与新型行为手段并列是大陆法系行政法基本发展方向。这种思路值得我国学界借鉴。

(三)把行政诉讼作为行政行为的基础

法的意义在于解决纠纷，在这个过程中可以发挥重要作用的就是诉讼。诉讼是救济自我权利的重要途经，也是重要权利内容。大部分大陆法系国家都是以行政诉讼制度作为行政行为定义背景的。行政行为由德国，自奥托·麦耶提出。此后，行政行为始终在行政法中有重要地位，在建设行政法制度中处于核心，并对其他国家和地区有者深刻的影响。

五、结语

因此，本文对行政行为定义的重构是在借鉴与反思的基础上开展来的。以下四个要素组成行政行为：

第一，行政行为是有行政权力能力的组织或个人的行为。行政权能是一种资格能力，可践行法律、行使权利能力，执行行政目的。行政主体是行政权能的充分条件。因此，界定行政行为的首要是看是否存在行政权利能力。同时，这一要素也表明：行政行为是单向法律行为，是由具有行政权利能力的个人或者组织作出的。完全不同于双方意思自治达成的契约。

第二，该行为是由于履行职责而实施的。当然，行政权的组成内容包含职权和职责，但他们不是相等的。

原因在于，前者体现为行为者对一定对象的支配性，而后者则体现为行为者对一定对象所负的责任。只有其行为是真正行使职权或者履行职责，那么这个行为才或许是行政行为。不然，没有行政权利能力的具体行为，是无法与行政行为等同的。

第三，该行为对行政相对人权利、义务有影响的行为。法规命令不同于行政行为的根本差别便在于此。通常来说，一项法规的出台，目的在于为行为主体提供行为合法依据，不会对行政相对人权利、义务产生消极影响，即法规命令对行政相对人影响是潜在的。但是行政行为的作出对相对人的权利义务变动是直接的，或者获得某项权利，或者免除某项义务。

第四，行政行为会对外部法律效果有影响。表现为相对人权利义务的产生、变更或消灭。值得注意的是，作为工作人员不会产生法律效果，只是内部行为。行政行为规范行政主体与国家公民的法律规范，因而只有针对外部行政相对人的行为才是行政行为。

[ 注 释 ]

①新法律学辞典[M].编辑代表(日)我妻荣，译校代表(中)董璠舆.中国政法大学出版社，1991，6：179.