论“区块链”技术应用推动政府治理能力现代化

刘 岩

北京大学政府管理学院，北京 100871

政府治理能力创新是一个永恒的话题。当前，随着互联网应用的迅猛发展，“区块链”技术正在从最初的金融领域逐渐拓展到其他社会领域，其“去中心化”、“分布式账本不可更改”、“开放和共识”等技术特点也为政府治理理念、治理结构、运作方式的改革创新带来了新的机遇和挑战。

一、区块链技术应用提升政府治理水平成为新公共管理领域的关注热点

区块链的本质是一种互联网数据库技术(或称为分布式账本系统)，是由一位名为中本聪(Satoshi Nakamoto)的日本学者在2008年发表的《比特币：一种点对点电子现金系统》一文中提出的理论模型。[1]其技术核心包括点对点传输(P2P)、哈希加密算法、时间戳、共识机制、智能合约等。区块链技术被认为是继蒸汽机、电力、互联网之后的又一颠覆性核心技术，有关专家认为，区块链作为重构信任的重要手段，正在改变人们的传统认知和思维方式，甚至可能彻底改变整个人类社会价值传递方式。

将区块链致力于提升政府治理能力现代化是当前新公共管理领域的一个关注热点。随着区块链技术应用进入“寒武纪大爆发”，各国政府也开始纷纷布局这一新兴技术和产业，2016年1月19日，英国政府发布了一份关于区块链技术的重要报告，这份报告名为《分布式账本技术：超越区块链》的报告中明确指出，要将区块链列为国家战略，推动建设数字政府，数字法庭，以及数字社会。日本产业经济省于2016年3月出台《区块链技术及相关服务的调查报告(2015)》指出，区块链技术极有可能成为未来所有工业领域新一代平台应用技术。美国卫生及公共服务部(HHS)，国防部(DOD)等部门正在稳步推进区块链技术，其应用领域包括公民服务、监管合规性、身份管理和合同管理等。2016年10月，我国工业和信息化部出台《中国区块链技术与应用发展白皮书(2016)》将区块链定位为提升社会治理水平的有效技术手段。国务院印发《“十三五”国家信息化规划》(国发〔2016〕73号)强调，区块链成为国家布局重点。截至2017年12月底，据不完全统计，我国共有浙江、江苏、贵州等9个省份就区块链发布指导意见，其中多个省份将区块链列入本省“十三五”战略发展规划。

二、区块链在政府治理及服务创新方面具有广泛的应用前景和发展空间

区块链应用已经从最初的数字金融领域延伸到物联网、供应链管理等其他社会领域，其去中心化、分布式账本不可更改、开放共识等技术特点，为数字结构的无限复制性、存储空间的无限扩展性、虚拟世界的多维可塑造性提供了技术可能，更为进一步推动政府治理能力现代化提供了强有力的技术支撑。

(一)区块链技术能有效推动政府角色转换和职能转变

推动政府治理能力现代化，对各国政府都具有重大意义。区块链的治理规则将改变传统的政治议程，通过内嵌于代码和技术结构和其P2P的技术特点，政府治理职能将由区块链上各参与主体共同承担。在国家治理体系中应用区块链共识算法，将会重新塑造政府和各权利主体的“服务―治理”关系，政府部门与其他利益相关者的关系趋向相对平等，政府、企业、个人等行为主体享有对区块链数据读取、记账、存储的同等权利，公民可以通过公共链调取、查阅政府发布的相关信息，也可以选择性的与代理机构共享信息或向公共链发送有关意见建议，此时，公民就不再是单纯地被政府服务的对象，而变成了公共事务服务的积极参与者甚至是提供者，这将进一步降低政府决策的非民主化、碎片化等风险，切实提高政府治理能力和科学化水平，使得政府的服务更加公平、公正、公开，有助于形成公民之间、公民与政府之间良好的合作秩序。

(二)区块链技术促进政府组织结构扁平化

区块链“P2P技术和共识机制”构建起一个去中心化的网络组织结构。政府治理及服务中应用区块链技术，以解决上下级政府之间庞大的信息交互处理问题，政府治理实践中的全部决策、执行、反馈等信息能够在保证真实准确的前提下，在较短时间内进行全域传播和认定，这将大幅提升上级政府指令信息的传递、反馈速度，也能快速收集到来自基层政府部门执行指令的反馈信息。此外，区块链“点对点”的信息传递形式，会缩短政府内部管理层级的信息交互距离，对构建扁平化政府内部管理机制起到关键作用。

(三)区块链技术提高政府治理及服务过程透明度

区块链“分布式账本不可更改”的特性使得记录信息一旦经过验证并添加至区块链，便会永久地存储，仅对单个节点上的数据进行修改行为对总数据库无效，其数据稳定性和可靠性极高，真正实现全部存储数据的真实性验证和全流程追溯。借助区块链“不可篡改、不可抵赖”等技术特点，政府公共事务决策、公共财政支出等信息将被永久记录。此外，“开放和共识”技术使得政府信息传播最大化，除了特定信息需要加密以外，区块链的所有数据将对所有人开放。因此，政府治理及服务中应用区块链技术，将使得所有利益相关方都可以监督政府治理及服务的非涉密信息的全部过程，促使政府行为更为紧密地回应社会的需求和满足人民群众对美好生活的向往，促使政府行政行为的依法合规，也会在一定程度上遏制腐败行为，这将会进一步增强政府和社会互信机制，大幅提升政府治理及服务过程透明度。

诚然，区块链技术以其特有的运作模式，[2]推动政府组织结构和工作流程的优化重组，向社会提供全方位、透明规范、优质的管理和服务，为提高政府治理能力现代化水平提供新的思路和方法。但也应该看到，区块链技术毕竟属于新生事物，其政府管理应用不能一蹴而就，要对其可能带来的风险和不利因素进行充分考量和全面评估，并制定专门性法律规范，补充促进区块链技术发展及应用、加强区块链应用监管的内容及条款，使政府真正成为区块链技术的学习者、使用者和引导者，不断提高政府公共服务水平，扎实推进政府治理能力现代化。