从部门空间走向公共场域——档案事业发展“内卷化”现象及破解之道

常大伟/郑州大学信息管理学院

陈 璟/郑州大学文学院

新的时代背景下，档案日益成为国家基础性战略资源，档案工作的领域更加广泛、内容更加丰富、需求更加多样，地位和作用愈发重要。与此同时，档案工作的社会环境、组织环境、技术环境正在发生深刻变化，档案事业发展面临着参与主体多元化、利益格局复杂化、变革需求常态化等问题。在此背景下，如何适应国家治理现代化的发展趋势，改革我国档案事业发展中存在的不合理、不适宜成分，探索我国档案事业发展转型的新路径，成为一个现实而迫切的问题。鉴于此，本文尝试引入“内卷化”的分析框架，对我国档案事业发展存在的“内卷化”现象及原因进行剖析，并在此基础上探讨破解档案事业发展“内卷化”困局的可能路径。

1 档案事业发展“内卷化”现象的内涵与表现

“内卷化”是由戈登威泽提出的、用于描述某种文化现象达到一定程度后不能实现新的突破，只能以内部不断的精细化和复杂化实现继续存在的理论，通常用于描述自我懈怠和自我消耗的现象[1]。“内卷化”实际上是简单地复制旧有机制，致使社会管理停滞不前，且营造出社会管理的“表面稳定”，反过来又进一步加剧了“内卷化”[2]。“内卷化”现象广泛存在于行政管理、公共决策、组织运行和事业单位改革中，其导致的低效率正日益引起学界和业界的关注。我国档案事业发展同样面临着“内卷化”现象的困扰，“内卷化”严重制约了档案事业的深化发展和现代转型。档案事业发展“内卷化”现象指档案事业发展在现有的结构框架内已经达到相当的水平，但由于缺乏深刻的自我变革需求和强有力的外力介入，档案事业发展难以实现实质性突破的现象。档案事业发展“内卷化”现象主要体现在以下方面。

第一，档案运行机制的自我封闭。我国现行“统一领导、分级管理”的档案事业管理体制，客观上造成档案事业管理“条块分割”和“双重管理”的现象。由于集中统一与分级管理两者在协调分工上，潜存着地方档案行政管理部门和系统专业主管部门双重管理和指导的矛盾之处[3]，导致不同专业系统在管理功能整合、档案资源共享、档案资源流动等方面存在严重的体制壁垒，呈现出封闭化运作的特点，制约了档案资源在更大范围和更深层次上的整合，削弱了档案事业参与国家治理、政府决策、公共服务和社会保障的能力。

第二，档案制度变迁的路径依赖。档案制度是在一定历史条件下形成的与档案事务相关的体系安排，以及特定成员在档案相关事务中所共同遵守的行为规则[4]。档案制度变迁的目的是在于通过旧制度的改造和新制度的创立，提高制度运行效率，营造公平合理的档案制度环境。我国在档案制度变迁过程中存在着严重的路径依赖，档案制度变革和档案制度创新的难度大大增加，档案制度与政府信息公开制度、公共文化服务制度、社会治理制度等的有效衔接受到限制，档案制度的法治化、规范化和现代化程度难以满足档案事业发展的要求。

第三，档案业务工作的低水平循环。我国档案业务工作有着悠久的历史和相对完善的制度，在手工作业状态下达到了很高的水平。随着信息化时代的到来，我国档案业务工作开始积极探索如何应用新的技术手段，且在档案管理系统、档案网站、档案数据库等的建设上取得很大进展。但也应该看到，目前我国档案业务工作在应用大数据技术、区块链技术、数据融合技术、数据挖掘技术等新的技术方面，以及在实现大范围的档案数字资源整合、推动档案数据融合、挖掘档案数据深层价值、构建档案数据价值链等方面还存在很大差距，这些因素制约了现代技术环境下档案业务工作的新发展。

第四，档案从业人员的职业倦怠。从社会角度来看，档案工作具有一定的保密性和封闭性，档案从业人员难以获得社会准确的认知和公正的评价，且从事档案工作的报酬和待遇相对较低；从组织角度来看，档案机构在组织内部通常被定位为辅助部门，档案从业人员容易受到轻视和冷落，而开展档案工作难以体现创新性，又加剧了这种情况的发生[5]。社会因素和组织因素两方面共同作用的结果就是，档案从业人员职业认同度不高、职业倦怠现象较为普遍，导致档案工作对专业人才的吸引力不强，制约了档案事业的长远发展。

2 档案事业发展“内卷化”现象的原因剖析

综合分析我国档案事业发展的现实状况，可以发现公共性不足是我国档案事业发展“内卷化”现象存在的根本原因。这是因为行政单位、事业单位、国有企业单位等的档案和档案工作构成了我国档案事业发展的主体，而单位体制下全能主义的单位用“单位空间”取代了“公共空间”，用“单位认同”替代了“社区认同”[6]，致使我国档案事业发展的开放性不够，削弱了档案和档案工作的公共属性，制约了具有广泛社会性的档案事业发展模式的构建。具体原因包括如下方面。

其一，档案治理理念相对滞后。档案治理理念直接关系到档案治理的成效，采用何种档案治理理念，在很大程度上影响了我们对档案机构功能定位、档案制度设计方案、档案工作运行机制等的认知，也影响着档案事业发展能否适应社会变革要求和顺应国家发展战略。目前我国采用的仍然是基于国家管理的档案治理理念，即强调档案事务中国家权力的彰显，突出官方叙述的主导地位，注重档案和档案工作治国理政价值的发挥，相对弱化档案和档案工作的公共服务属性，而基于国家治理的档案治理理念尚未完全树立。

其二，档案公共性建构不足。档案作为人类实践活动的重要记录，具有明显的社会性和公共性。由于档案和档案工作的开放程度尚显不足，档案生成机构以及档案业务部门更多地从档案的工具价值出发，将档案视为社会控制、内部管理和保存备查的工具。这种崇拜档案工具价值的管理理念，制约了档案和档案工作在公共服务、社会治理、国家认同等公共领域价值的发挥，致使档案的社会价值和公共属性也无法得到彰显。

其三，公共档案制度建设不够完善。档案制度一方面通过非常细节的规则设计决定了哪些内容能够以怎样的形式被记录在文件中，而哪些文件将被边缘化排斥在档案之外[7]；另一方面决定了哪些档案治理主体可以以合法化、程序化的方式参与档案事业管理。现有的档案制度从本质上来说仍然是档案管理制度而非公共档案制度，其关注的重点还集中在档案收集、整理、鉴定、保管等具体的档案业务环节，而这些环节与公共服务制度、社会治理制度、社会保障制度等的衔接程度较低。对档案治理主体公平参与档案事业管理的制度建构相对不足，限制了通过公共档案制度建构推动档案事业参与公共活动、促进社会公平的能力。

其四，档案社会参与不够充分。管理理念和技术手段的发展，为参与式档案管理模式的构建提供了基础。但从我国档案工作实践来看，参与式档案管理主要还是由档案机构主导，社会组织、公众等相关利益主体处于从属地位。这体现的是一种国家一元主导的档案参与模式，对社会主体参与档案事业管理的开放程度相对较低。在打造“共建共享共治”社会治理格局的时代背景下，国家一元主导的档案参与模式已经难以满足社会发展的要求，迫切要求重构档案社会参与模式，进而推动档案事业的社会化发展。

3 档案事业发展“内卷化”现象的化解策略

公共性不足导致的档案事业发展“内卷化”现象，从根本上体现的是档案事业发展立足于狭小的部门空间而非广阔的公共场域，致使档案事业发展的驱动力量主要依赖于部门需求，难以有效融入国家治理转型的宏大背景，不能充分借助时代发展赋予的机遇。如何破解档案事业发展“内卷化”的困局，档案学界已经有所探讨，例如从满足社会需求的角度出发，将社会需求推动与档案工作机制创新相结合[8]；推动档案公共服务向社会开放利用服务转型，将社会组织与社会公众纳入档案馆治理体系，破解档案馆治理中存在的冲突[9]；等等。但从整体来看，档案事业发展“内卷化”现象的应对策略不能仅仅局限于档案工作机制创新和档案馆治理体系构建等组织管理层面，还需要从更为宏观的层面入手，推动档案事业发展从部门空间走向公共场域。

第一，重塑多元协同的档案治理理念。“打造共建共治共享的社会治理格局”，既是加强和创新社会治理的目标要求，也是新时代社会治理格局的根本特征，体现了社会治理以人民为中心的思想[10]。这为变革基于国家管理的档案治理理念、打破档案事业发展“内卷化”困境、促进档案事业走向公共场域，提供了重要机遇。在此背景下，结合档案工作的特性，积极借鉴“共建共享共治”的社会治理理念，就成为档案治理理念创新的重要路径。具体来讲，就是通过树立多元协同的档案治理理念，摒弃将社会主体视为单纯的档案服务消费者的传统管理理念，将社会组织和公民个人视为档案治理主体，扩展档案治理主体的范围，形成多元、多层的治理主体体系，从而充分调动社会力量、协同参与档案事务，实现档案部门和社会的合作共治[11]。

第二，重新审视档案和档案机构的功能定位。国家治理现代化背景下，档案作为负责、透明的国家和社会管理行为的治理基础，在强化社会认同、促进公平正义等方面扮演着重要角色，已然开始从管理工具向“国家公器”使命的嬗变[12]。将档案视为“国家公器”的功能定位，不仅是对传统档案工具理念的修正和发展，更表明了新的时代背景下档案参与国家治理、政府治理和社会治理的可能路径，为拓展档案服务领域、深化档案服务内涵提供了新的方向。与此同时，档案机构在发挥历史记忆、资政决策、社会教育、学术研究等功能的基础上，还将更多地参与政府服务转型、社会治理创新、国家和社会认同、公民权利保障之中，实现档案公共服务与社会发展转型的深度融合，拓宽档案机构功能实现的场域，丰富档案价值实现的场景。

第三，加强公共导向的档案制度建设。制度建设作为现代国家治理的核心内容，在利益分配、资源整合、关系协调、社会稳定和国家发展等方面发挥着重要作用[13]。加强公共导向的档案制度建设是档案治理现代化的题中之义，也是促进档案事业发展的重要保障。具体来讲，加强公共导向的档案制度建设，既要通过完善档案制度，不断强化面向社会的档案资源体系建设和档案服务体系建设，为档案工作参与社会治理提供资源基础；也要通过构建档案制度提供社会参与档案事务的渠道，为社会力量参与档案事务提供制度保障；还要通过创新档案制度，加强档案制度与社会保障制度、公共文化服务制度等的衔接，为档案工作在更广阔的范围内参与国家治理提供制度支持。

第四，打造多元参与的档案治理格局。随着公共权力的不断崛起，档案事务领域将呈现出多元主体共同分享档案权利的可能。在此背景下，打造多元参与的档案治理格局，构建共建共享的档案治理新模式，在档案领域实现公共利益的平等，已经引起档案学界的关注。这就要求在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”的社会管理体制下，通过规范并支持社会力量参与档案事务，充分发挥档案学会等社会组织的作用，支持档案中介机构、专业机构参与档案事务，支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金等方式[14]，为档案行政机关、档案机构、社会组织或个人等多元主体参与档案治理提供平台，从而促进档案事业的发展转型。