我国地方工业固废管理的主要措施与经验

文 常纪文 黎金铃 史埼柯

工业固体废物污染威胁生态安全和生活环境，成为制约地方经济社会可持续发展的因素。本文以长沙、上海、苏州、绍兴和包头五个典型城市的工业固废管理为样本，对其在一般工业固废、危险废物、小微企业危废管理等方面的主要措施进行了梳理，对其在产业结构优化、循环经济促进、数字化管理、下放审批权限、建设收集和转运网络、实现市场化竞争和运营等方面的经验予以了总结，以期供其他城市参考和借鉴。

工业固体废弃物是指人类在工业生产活动中产生的固态、半固态废弃物质，分为一般工业固废和工业危险废物。我国经济腾飞的背后是强大的工业发展作支撑，工业生产过程中产生的巨量废物对城市管理是一大考验。随着社会经济与科学技术的发展，我国工业的固体废物产生量也与日俱增，环境隐患逐渐凸显，对国民生活质量与身体健康带来了威胁。党的“十八大”以来，生态文明建设对固废处理提出了新的要求。本文选取浙江省绍兴市、内蒙古包头市、湖南省长沙市、江苏省苏州市和上海市作为研究对象，其中浙江省绍兴市与内蒙古包头市为“无废城市”试点城市。这五个城市的固废管理有特色、有经验，为各方关注。

在这五个城市中，就产废量看，调研城市中包头、苏州的工业产废问题最为突出。据统计，2018年包头全市一般工业固体废物产生量高达4453.25万吨，且历史堆存量多达10亿～20亿吨，给当地固废治理带来严峻挑战；2018年，苏州全市一般工业固废产量为2799.8万吨，其余调研城市产废量相对较少，以百万吨计。调研发现，产业结构是影响区域内工业固废问题的核心因素。固废构成内容上，包头市工业固废主要为金矿、铁矿尾矿，占比高达年产废量的86.33%，而绍兴和长沙等地的工业废物主要由焚烧处置残渣、染料涂料废物、表面处理废物、医疗废物等构成，这是由当地产业结构决定的。因此，针对工业固废的管理，要因地制宜。

一般工业固废管理的典型措施与经验

从处置端看，对于一般工业固废通常采取填埋、焚烧、制备建材和回收综合利用的处置手段。在所调研城市中，浙江绍兴固废处置能力富足、综合利用水平高，固废利用处置率达到99.94%，其中利用率为76.30%；其次是苏州，其固废利用率为93.52%，处置率为6.46%；再者是长沙，其综合利用率为63.2%，处置率29%。而固废量历史积累多的包头市，综合利用率仅为34.72%，固体废物多为因技术原因分离不完全的尾矿，在现阶段难以实现综合利用，又因周边城市产业结构同质化导致的综合利用手段同质化，有限的市场容量进一步增加了固废处置难度，因此包头市凭借地广人稀的优势，采取了以填埋方式为主的处置方式。

从付费制度看，基本按照“谁产生，谁付费”的原则要求产废单位支付一般工业固废处置费用，各地付费标准不同。如上海市一般工业固废的处理价格原则上不得超过生活垃圾处理价格的20%；浙江绍兴一般工业固废焚烧价格为380元/吨。处置费用主要在政府发改部门指导下由市场决定，价格公开透明，接受社会监督。

从管理手段看，调研城市的管理手段存在共性，主要表现为：一是优化园区和产业布局，淘汰重污染产业。如绍兴市自2016年起实行产业升级，关停并转治重污染企业3000余家。上海市自2015年开始化解落后及淘汰落后产能，每年完成产业结构调整项目逾1000项，至2017年已先后关停了年能耗超过5000吨标准煤的84家企业，逐步分类引导低效园区“腾笼换鸟”。二是积极推进循环化改造。如包头市积极建设循环经济产业园区，引进煤矸石、粉煤灰综合利用、汽车拆解、废旧金属回收等项目；绍兴市设立省级以上开发区13个，5家园区开展或完成循环化改造。三是提倡绿色、清洁生产。如包头市强化节能减排，加快国家可再生能源综合应用示范区建设，降低火电比例，减少燃煤使用和固废产生；绍兴市累计对1000余家企业开展了清洁生产审核，削减固体废物产生量2789.25吨。四是推行数字化管理。如包头市建立了固体废物物联网监控平台，通过信息化手段实现一般工业固体废物处置全过程实时监控和管理。五是探索一般工业固废与生活垃圾协同处置。性质稳定、与生活垃圾相近的一般工业固废，完全可以由生活垃圾焚烧厂处置，如上海市对于一般工业固废协同处置，在生活垃圾焚烧厂有盈余焚烧能力的前提下，经环保部门批准后可以混入生活垃圾协同处理。

综上所述，受产业结构的影响，各地的工业固废产量差距较大，以工业为主的包头、苏州等市产废量大；受固废类型及处置能力的约束，处置企业较多、技术水平发达的江浙一带固废综合利用率、处置率高，而以金属矿开采为主的包头则因技术受限而在综合利用上受困，转而寻求源头治理减排。总的来说，近年来在雷厉风行的环保督察之下，各地为了解决工业固废问题，因地制宜从调整产业结构、提倡绿色生产等多方面发力，均取得了良好的效果。其中，构建数字化固废管理平台，对工业废物进行全覆盖、全过程的监管，将会是未来固体废物管理的大势所趋，值得各地参考和借鉴。

工业危废管理的主要措施与经验

危险废物的处置历来受到国家严格的监管，针对各地出现的共性问题，生态环境部于2019年10月出台了《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》，对各省（区、市）危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力提出新要求。其中规定的一些举措，这五个城市都有或多或少的经验。

从顶层设计看，明确管理目标是首要工作。危险废物的管理要根据属地实际情况明确需要达成的任务，确定未来需要实现的目标，以问题为导向寻求解决手段，从而为具体的工作行动提供科学合理的指导。如苏州市通过印发《苏州市“十三五”危险废物污染防治规划》明确了危废管理的五大任务，要求到2020年，全市危废产生源头进一步控制，无害化利用处置能力基本满足实际需求，全面建立布局合理、技术先进、管理规范的利用处置网络和与社会经济发展水平相适应的现代化监管体系。并对照上述重点任务，通过签订目标责任书年度考核等方式，压实属地责任，势必要将危废问题管理好。上海市以国家“末端处理、资源化利用”目标为导向，确立了危险废物管理的三大原则：一是设施共享原则，包括区域设施共建共享与市内功能复合处置设施共享；二是能力匹配原则，如无机和有机固废处置能力分别与产废量匹配，综合利用能力匹配等；三是统筹分工原则，既要由主要领导统筹规划，明确各方责任，又要各部门间协调配合，层层落实。另外还重新确立了危险废物的管理目标，即通过调整产业结构，尽力达成工业危废几乎不增长，生活垃圾、医疗废物原则上不出市；通过各方协作实现2022年原生垃圾零填埋、2025年原生固废零填埋的阶段性目标。

从监管体系看，搭建信息化监管平台，建立覆盖全市的危险废物产生、贮存、转运、处置全过程的监管体系，实现“危险废物不出市”是调研城市的普遍趋势。危险废物跨地转移历来是监管重点，中途非法倾倒、过量转移等问题层出不穷，为此各地纷纷建设信息化管理平台寻求解决途径，如绍兴市在“智慧环保”“数字绍兴”等平台基础上进一步打造全覆盖、全过程的固废闭环管理智慧化平台，对固废全生命周期进行数字化监管，目前已建成270家重点危险废物产生单位和处置单位的物流出入口、贮存场所、产生（处置）设施“三点一线”的视频监控系统。上海市对危险废物实行“一单一批”，危险废物的跨省转移实行电子化监控管理，要求外省接受危废的企业需在上海进行备案。苏州市在2010年开发建成危废协同信息系统，实现了危废申报、电子联单、处置信息在网上统一申报管理，2017年该市危险废物申报统一纳入江苏省危险废物网上全过程动态监管平台，截至目前，苏州市纳入申报平台企业数达到10086家，占全省的35%。在此基础上，苏州市环保部门要求危险废物处置利用企业在厂区内部关键位置安装视频监控设施，并将视频信息保留半年，全面履行企业主体责任，提高企业守法意识。2018年，苏州市又开发建设了工业污泥动态监管平台，将全市工业污泥产生企业全部纳入申报管理，实施工业污泥转运电子联单，实现了工业污泥全过程动态联网监管。包头市建设的固体废物物联网监控平台，计划在2020年底前将危险废物纳入物联网管理体系，实现全覆盖、全过程的监管。

受产业结构的影响，各地的工业固废产量差距较大。

从特色化处置看，废物处置和经济效益共赢是探索方向。如上海宝山区对已经建立的区级中小企业危险废物收集贮存转运平台提供“环保管家”服务，为中小企业提供现场诊断、现场整理、管理咨询等“一站式”危险废物管理延伸服务，规范危险废物全过程管理。绍兴市出台《关于开展环境污染责任保险试点工作的通知》，开展环境污染责任保险试点工作，建成“保险+服务+监管+防范”为一体的绿色金融环境风险防范体系，探索将保险机制纳入环境风险防控与日常监管体系，力求到2020年实现危险废物经营单位环境污染强制责任保险全覆盖，首先在印染、电镀等行业推广实施，并不断增加环境污染强制责任保险覆盖率。2019年初，浙江诸暨人保财险成功为10家企业签发第一批环境污染强制责任险保单，保险金额共计5755万元。

从管理机制看，推进精细化管理，完善生态损害赔偿和生态补偿制度是重要手段。在精细化管理方面，绍兴市发挥当地环保产业已初具规模的优势，依托现有的泰盛、凤登等具有一定规模的环保企业，重点培育一批可解决突出固废处置问题的环保企业集群，打造全省甚至全国固废综合利用和处置产业示范点，形成产、学、研、用一体化的固废经济模式，实现精细化管理，进而助推区域经济社会发展。在生态损害赔偿方面，绍兴市在规定环境违法企业除了依法承担行政和刑事责任外，还要对生态环境损害承担赔偿或者修复的责任，提升了企业的环境违法成本，倒逼企业遵守固废法律法规和标准。在生态补偿方面，各地对于跨区域处置固废规定了补偿范围、评估方法、补偿标准、补偿模式、补偿金的使用等内容，完善生态补偿金制度。上海市、长沙市、苏州市、绍兴市都规定了固废产生地要向处置设施所在地支付处置费用之外的补偿金，专项用于受偿地区生态建设和环境治理；长沙规定了处置设施所在区政府每月给当地居民小额度“失业补偿”。这些补偿金制度都有助于缓解处置设施选址难、落地难的“邻避效应”。

随着社会经济与科学技术的发展，我国工业的固体废物产生量也与日俱增。

小微企业危废管理的主要措施和经验

小微企业因其具有企业数量多、危废产量小、盈利能力弱、企业管理差的特征，相较于大型企业更具有不可控性，在危废管理上通常是难点所在。在已发生的危险废物非法倾倒案例中，涉案绝大部分是小微企业，因此应当将其作为危废管理工作的重点来把控。对于此问题，生态环境部于2019年10月出台的《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》已经有明确的规定，要求针对废矿物油、蓄电池等建立区域性的收集网络。其中规定的一些举措，这五个城市都有或多或少的经验。

小微企业危废管理难点分析

小微企业危废管理难点主要有四：一是“量微言轻”，小微企业危废产量多在2吨/年以下，处置单位从运输成本考虑，不愿意收运小微企业产生的危废，而是青睐于产废量大的企业；二是危险废物处置能力不足，区域内具有危险废物处置资质的单位有待增加。如上海宝山区具有危险废物综合经营资质的单位仅有两家，且只能处置有限种类危险废物，企业无从得知外省（区、市）处置企业信息名录，且跨省（区、市）转运审批又相当困难，使小微企业有心无力；湖南只规定了6种危险废物可以建立区域性收集企业，且每个市只有3家，没有建立区域性的危险废物中转站。对于少量的危废是由危废处置企业按季度派车去收取，如果有较紧急的情况可以电话预约上门收取。三是企业管理能力弱，大部分中小企业对所产生的废弃物是否为危险废物、如何处置管控等规定不甚了解，部分企业生态环境意识与法律意识欠缺，将少量危险废物混入生活垃圾进行处理或出售给不具备资质的单位。四是小微企业危废处置成本高昂，部分地区处置能力不足导致危险废物处置价格居高不下，现行《固体废物污染环境防治法》规定危险废物贮存时间不得超过一年，小微企业只能以高昂成本处置危险废物，加剧了企业为寻求盈利而非法倾倒危险废物的风险。

建立区域小微企业危废收集储存转运平台是趋势

为解决小微企业危废处置困境，各地纷纷探索区域小微企业危废收集储存转运平台，并取得了阶段性成果。上海市试点探索小微企业危险废物园区平台，鼓励工业园区为主体建立信息平台，以主管部门批复的形式准许其接收10吨以下的危险废物。在宝山区，上海市生态环境局批准以宝武环科危险废物收集贮存转运设施为基础，建设“区级中小企业危险废物收集贮存转运平台”，服务全区危险废物产生量小于10吨/年的中小企业，成为上海市首个区级平台，年周转量1.2万吨，可以收集18个种类的危险废物，实现了“就近收集、集中贮存，批量委外、降低成本”的目标。目前，已有400多家中小企业与转运平台签约，很多中小企业表示，终于解决了危险废物处置难、成本高的问题，企业有了实实在在的获得感。苏州市2019年1月经江苏省生态环境厅同意后，率先颁发了工业园区小微企业危废收集项目经营许可证，并建立了江苏省内首家、也是唯一一家小微企业危废集中收集企业，在园区内先行先试，苏州高新区、昆山高新区已陆续开展集中收集贮存试点前期工作，其中苏州高新区小微企业集中收集项目年内可建成投运。绍兴市计划在2019年底前，由市政府统筹，与第三方有资质企业在嵊州市和新昌县率先建立一个小微企业危险废物统一收集服务试点，并逐步尝试在全市范围内推广。

受限于以前的国家规定，目前这些平台大部分都未取得省级环保厅批准的危废经营许可证，市级环保部门以批复、发文形式准许企业进行区域收集与处置。江苏省首先进行了大刀阔斧的改革，将审批权限下放到市级，并且还在争取将发证权利下放到各区、县。小微企业的危废处置仍需持续探索建立平台管理规范制度和长效良性运行机制，如苏州市同时要求小微企业危废集中收集的主体需有国资背景、仅能收集产废量10吨以下危废、不得接收易燃易爆品等准入限制。2019年，《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》吸收了这些地方的合理经验，予以了改进。

结语

危险废物的管理工作任重道远，由于其对环境和人体的危害性，使得对危废的收集、贮存、转运、处置全过程的监督管理要求更高，涉及的利益方更广，管理难度也就更大。缓解危废管理处置的压力，要从顶层设计着手，明确任务与目标，坚持以问题为导向，构建科学合理的体制与机制；要通过产业结构优化升级促进危废源头减量，建设危废处置设施、引进先进处置技术，提升危废收运、处置与利用能力；要借助信息化手段构建数字管理平台，建立事前、事中、事后全阶段的实时监控与风险防范机制，切实提高环境监管能力和环境风险防范能力；要探索和创新地方特色化的危险废物处置方式，以绿色创新促进环境与经济的双向发展；要重视小微企业危废处置，通过小微企业危废收集平台解决企业发展难题，继续探索长效良性的运行机制，形成一套在全国范围内可推广、可复制的管理经验。