政策认知、行为响应与农村环境碎片化治理

经晓静

摘要：推动乡村环境有效治理是提升基层治理效能的关键。豫东H乡“清洁工程”的实证调查研究发现，环境治理的行为响应往往达不到政策预期，主体缺位、执行异化、监督失范和行为固化四个层面因素使得环境治理呈现碎片化的状态。必须以整体性治理为切入点，以自主性建构与主体归位为基础，以规范执行与服务落实为保障，以标准式查验与双向监督为手段，以落地式引导与习性淡化为落脚点，逐步摆脱农村环境治理碎片化的治理格局，实现农村环境有效治理。

关键词：农村环境;政策认知;行为响应;碎片化治理

中图分类号：C916 文献标志码：A           文章编号：1008-2921（2019）06-094-005

一、问题与解释

21世纪以来，伴随着农业现代化、农村工业化和城乡一体化进程的加速推进，我国农村环境问题日益突出，并影响农村经济社会发展。党的十八大以来，我国政府对农村环境问题的重视上升到了一个新的高度，习近平总书记更是多次强调像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》着重强调了要加快农业环境突出问题治理。2017年党的十九大报告提出乡村振兴战略，并提出开展农村人居环境整治行动，生态宜居、治理有效等成为新的发展要求。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，提出到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。2019年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，指出要统筹推进山水林田湖草系统治理，推动农业农村绿色发展。此外，国家还出台了《关于推行环境污染第三方治理的意见》等政策文件，鼓励社会力量积极参与到农村环境治理中来。各级政府为响应党和国家号召，纷纷扩大了财政投入，改善农村生态环境，推动农业农村绿色发展。在新一轮的农村环境集中整治过程中，也出现了一些问题。如，主体空泛化治理、政策执行异化、监督失范等，都表明农村环境治理在一定程度偏离了政策预期效果，呈现出低效或无效的碎片化治理状态。所以，对农村环境治理来说，要以整体性思维为切入点，在环境政策认知的基础上，以精准的行为响应为依托，广泛动员、多方参与，从而使农村环境治理逐步摆脱碎片化，走向整体性，这也是我国当前农村环境治理亟需解决的现实问题[1]。

二、政策认知：农村环境治理的逻辑起点

（一）政策直觉

政策直觉是指对政策的直观感觉，也指没有经过分析推理得到的观点，是基于人类的职业、阅历、知识和本能存在的一种思维形式和价值判断，并且这种思维形式和价值判断会对参与者行为产生长期影响。在农村环境治理实践中，环境政策依托科层制路径逐级传递到基层单位，这一过程中，各级地方政府一方面要响应中央政府的环境政策号召，积极落实上级的环境政策。另一方面，还要结合地方的实际情况对环境政策本身做出第一判断，评价其与地方整体利益的契合程度，以指导后续的行为走向。另外，在社会公众层面，公众也会根据直觉对环境政策做出基本判断，判断对其利益有无损益，從而采取支持或抵制的态度。因此，政策直觉作为环境治理第一判断标准，往往能对政策印象、政策知悉以及政策的未来走向产生影响。

（二）政策印象

逻辑思维中，个体接触新事物、新情境时，一般会按照既有的经验将其进行归类，形成对新事物和新情境的初步认识，从而明确对自己的意义，这一过程称为印象形成。在农村环境治理实践中，经过环境政策下沉，也即政策直觉之后，再接触环境政策会对政策本身产生一种印象，基于此种政策印象，基层政府会开展相应调研，进行相应评估和制定相应策略。同时，社会公众也会根据自己对政策的印象来决定今后的行为，是响应还是消极应对，或是抵制政策内容。所以，政策印象作为政策直觉和政策认知的中间过程，其自身转变程度如何，会直接影响参与者对政策的认知程度以及政策的未来走向，其作用不言而喻。

（三）政策知悉

一般说来，政策知悉水平的高低往往体现着人们对政府政策和国家大事的关心程度。在农村环境治理实践中，好的政策执行水平需要以良好的政策知悉程度为依托，良好的政策知悉水平又是人们理性地评价政策、进行治理参与的理论基础[2]。政策知悉一般分为两个层次。一是基层政府对地方政府层面的政策知悉。这一层面的政策知悉，基层政府更多是充当环境治理政策的中间传递者，对政策的认知和了解程度直接关系着下一层级对政策的认知理解程度，由此基层政府是推进环境治理的关键所在。二是社会公众对基层政府层面推行政策的知悉。公众根据这一层面的知悉程度对政策进行利弊权衡，并据此作出行为响应。

因此，农村环境治理实践中，上级政府通过科层制路径，将农村环境治理政策逐级下沉，并最终传递到基层政府单位，基层政府根据基层实际情况对政策内容做出反应，社会公众同样根据基层政府传达的政策和精神进行利弊权衡，做出或支持或抵制的的行为响应。由此，政策认知也在事实上成为农村环境治理的逻辑起点。

三、一个案例：豫东H乡环境治理实践

豫东H乡下辖24个行政村，常住人口约为4.4万人，农忙时务农，农闲时务工。2018年4月份开始，H乡成立临时工作组，对下辖行政村的环境问题开展集中整治工程，规定各村村民不得随意丢弃、焚烧和掩埋生活垃圾，且必须把生活垃圾投放到固定的垃圾桶中。除此之外，H乡还对长期遗留下来的垃圾和不卫生的街道开展了清理工程，要求各村村民按要求打扫街道，以营造干净卫生的村容村貌。

在清街工程的走访和调查中，通过对门牌号进行简单随机抽样，抽取了豫东H乡117户村民作为样本。他们表示乡级政府开展的清洁工程改变了以往对垃圾的粗放处理方式，使得乡村环境出现一定程度的向好趋势。但另一方面，虽然已经认识到农村环境治理的重要性，但村民普遍存在依赖思想和观望情绪，主动参与不够，更多表现为选择性或偏差性参与[3]。在访谈调查中，村民表示，H乡常住人口中以老、弱、幼人口居多，绝大部分农村青壮年劳动力更多地愿意把土地承包出去，选择外出务工，只有春节期间短暂回乡，导致农村环境治理主体严重缺失。同时，熟人网络下的乡村社会，由于血缘和亲缘关系的钳制，村支书和村主任作为基层政府实施环境治理的代理人和责任人，其更是乡村宗亲社会中的一份子，所以他们很难利用制度和规定对村民实行有效奖惩，加上村民固有习惯的使然，导致清洁工程往往无疾而终，垃圾围村有复苏的趋势。除此之外，村民还对政府提供的清洁工程服务表达了不满，主要问题在于政府倾向于减少开支，没有建立专业的垃圾清理队伍，而是利用村中的闲散劳动人员和农用工具清理回收街道垃圾。由于没有经过培训，缺乏专业素质，形成工作人员闲时清理、忙时无人问津清理状态，使得街道清理存在很大的不固定性，最终垃圾以回流街道告终，严重影响村民的日常生活。在此基础上，村民更倾向于恢复以往对垃圾或流或埋或烧的处理方式。因此，豫东H乡关于环境治理的实践并未按照政策制定的轨道执行下去，而是严重偏离了政策预期，呈现出一种碎片化的环境治理模式，清洁工程陷入停滞不前的状态。

四、响应失范：农村环境碎片化治理的表现

（一）过程参与中的主体缺位

为了满足工业化和城市化进程的需要，农村青壮年人口持续流向城市，使得农村人口结构、关系网络和社会资本等出现不可逆转变，在此基础上，乡村社会结构呈现出一种中空化形态，空心化社会由此生成[4]。由于青壮年劳动力持续流失，基层政府也缺少了可以直接调动的参与主体，使得农村环境治理工程很难真正贯彻执行下去。豫东H乡作为劳动人口的输出地区，村中有一定知识和文化程度的劳动力常年在外务工，乡村成了事实上中空地带，其治理主体严重缺位，剩余村民对政策的认知程度普遍较低，使得政府针对基层开展的“清洁工程”以失败告终。因此，在环境治理实践中，我们假设政策认知是正向关系，而且执行也符合政策要求和实际情况，但缺少了相对于整个系统最重要的治理主体。至此，农村的环境治理演变成了政府层面的单一治理，治理效果低下且在此基础上的行为响应难以把控。

（二）跟进服务中的执行异化

农村环境治理实践中，最终产生社会效用关键在于贯彻政策要求和精准执行政策要义，这也往往是环境治理能够产生作用的起点[5]。 由于缺乏资金、人员、技术、设施等必要支持要素，加上缺少专业系统管理，使得农村环境治理的落地执行出现较大偏差，服务难以跟进，甚至出现一定程度的异化，难以满足公众需求。豫东H乡开展的“清洁工程”实践中，由于缺乏完善的设施装备和专业人员，政府转而从村庄中招募闲散人员和交通工具（农用）进行垃圾清理和回收，但回收效果欠佳，并且一定程度上形成了二次污染。除此之外，由于对工作人员缺乏有效的规制和成果验收机制，其工作存在很大程度上的不确定性，垃圾回收不及时，形成规模各异的垃圾堆积点，垃圾围村有复苏趋势。

（三）熟人網络中的监督失范

“熟人社会”是费孝通先生提出的一个社会学意义上的概念，是指人们按亲疏、内外、生熟程度，区别性对待与之交往的不同对象，这种人与人之间的私人关系，构成一张张看不见的关系网[6]。在农村环境治理实践中，受熟人社会的影响，科层制依赖下的基层权利体系往往出现不同程度的走样和变形，从而使得在此基础上形成的农村环境治理实践产生偏差和行为失范。豫东H乡“清洁工程”实践中，村支书和村主任作为第一责任和监督人员，但同时又是宗亲关系中的一员，和本村人员一定程度上存在血缘和亲缘关系，这种双重角色的钳制使得村支书和村主任难以有效的对“清街工程”实践实行有效监督，也不能对违规村民采取一定的强制处罚措施，这种缺乏了外部约束的环境治理，其行为响应效果必然大打折扣。除此之外，豫东H乡基层政府也没有针对“清洁工程”实践制定有效的监督约束机制，只是出于单一的任务式治理和政绩考量而开展农村环境治理实践。

（四）乡习延续中的行为固化

在长时间的生产生活中，村民已经形成了一种被广泛认同的，与正式规章制度不冲突的，隐性非正式的乡风习惯，并且它还将对整个乡村的发展继续产生影响[7]。豫东H乡开展的“清洁工程”是为了打造清洁乡村，营造良好生活环境，但由于生活习惯的固化，村民更多是烧土灶进行日常生活，对于可以焚烧的垃圾会选择直接丢进土灶焚烧。这样一方面可以充当生活燃料，节省燃料开支，另一方面也省去了丢垃圾的麻烦。除此之外，由于农村基础设施的缺失，村民很大程度上把不属于垃圾桶回收的东西（厨余废水、建筑垃圾等）丢进垃圾桶，这样一定程度上毁坏了垃圾桶，也在很大程度上阻碍了垃圾回收的难度，降低了回收效率。因此，农村环境治理实践中，长期延续下来的风俗习惯已经固化，必须经过长时间的引导来改善。

五、农村环境整体性治理的践行路径

（一）自主性建构与主体归位

一方面，基层政府应该抓住资源回流支援乡村的机会，落实相应的吸引人才策略，鼓励本土人才投身乡村建设，使得农村环境治理拥有可供直接调配的群众力量，最终实现农村环境整体性治理的平衡。另一方面，在主体归位的基础上实现自主性建构，彻底激发参与主体的治理活力，真正改变农村环境的现实状况。在此层面上，政府应当充分听取民众的意见，知悉民众所需所求，开展差异化治理实践，改变以往民众被动式参与环境治理的低效状态。

（二）规范化执行与服务落实

由于农村缺乏最基础的资源条件，使得环境治理中的政策执行和服务保障难以跟进和落实，这也是农村环境治理实践可持续发展的难题。因此，在农村地区的环境治理实践中，要制定严格的执行标准和程序，同时制定一定的奖惩手段，对规范化执行的参与主体进行奖励，对执行异化的参与主体进行惩罚，一定程度达到规制效果，摆脱农村环境整体性治理的低效或无效状态[8]。除此之外，由于农村环境治理在很大程度上缺乏系统性、整体性，使得民众对治理问题的反馈难以落到实处，其提供的服务也难以落到实地。所以，要建立响应机制，第一时间解决民众反应的问题，保障服务落实。

（三）标准式查验与双向监督

对农村环境碎片化治理，关键的因素便是考核和监督。环境治理工程如果只是对村民做出了短期泛化的监督要求，加上农村环境治理缺少技术手段支持，就会导致其自身的失范行为难以捕捉。因此，要实现农村环境的整体性治理，关键是要建立常规性的检查和考核机制，从而对基层政府和村民的行为进行一定程度的约束。在自上而下的监督存在的同时，也可以设立自下而上的监督机制，依托村民与政府的双向监督作用，保证基层政府的参与效力，在此基础上，通过二者的相互作用，最大限度地激发农村环境治理的活力[9]。

（四）落地式引导与习性淡化

一方面，基层政府要通过多种渠道的宣传方式，使民众对政策有清晰的了解和认知，明白政策是为民众自身谋福利，从而一定程度地消减民众对政策的抵制心理。同时制定相应的奖惩手段，引导村民自发参与环境治理实践，使环境治理实践真正融入农村社会网络。另一方面，在习性淡化层面，作为长效影响，要建立长效机制，通过接触新事物、新知识和新观念来改变自身对固有习惯的认知，并自觉投身到农村环境治理实践中来，身体力行支持农村环境治理。通过自上而下的落实式引导与习性淡化破除固化的习惯，实现农村环境整体性治理[10]。

六、结论与启示

随着统筹城乡一体化和乡村振兴进程的推进，农村环境治理非常重要。政府、企业和社会各种力量纷纷开始介入农村环境治理，原有中空的环境治理格局被打破。在此基础上，乡村的内生社会网络遭到冲击，一个新的乡村治理方式逐渐显现并融入既有的乡村社会网络中去，使得乡村的生态、社会环境状况获得了极大改善。

农村环境治理在呈现向好发展趋势的同时，其治理在时间和实践上都出现了不接续的碎片化状态，治理低效或无效。通过对豫东H乡“清洁工程”的实证调查，发现农村环境治理往往达不到政策预期。四个层面的响应失范使得农村环境治理难以存续，进而出现无果而终的断裂状态。一个富有弹性和活力的乡村环境治理体系，既可以实现乡村振兴所提出的生态宜居和治理有效的战略目标，又可以有效应对复杂、严峻和治理任務多元化的挑战，最终摆脱碎片化治理的低效或无效，达成一种在时间和实践上接续的高效治理状态[11]。因此，农村环境治理应依托整体性治理思维推进，逐渐建立信任、协调、责任和整合的治理机制，摆脱碎片化状态，最终实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

参考文献：

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[2] 黄健荣，钟裕民.公共政策排斥论：政策认知的新探索[J].江苏行政学院学报，2015（04）.

[3] 张玉林.农村环境：系统性伤害与碎片化治理[J].武汉大学学报（人文科学版），2016（02）.

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[5] 杜焱强，刘平养，包存宽，苏时鹏.社会资本视阈下的农村环境治理研究——以欠发达地区J村养殖污染为个案[J].公共管理学报，2016（04）.

[6] 贺雪峰.论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角[J].政治学研究，2000（03）.

[7] 严 霞，王 宁.“公款吃喝”的隐性制度化——一个中国县级政府的个案研究[J].社会学研究，2013（05）.

[8] 张 诚，刘祖云.从“碎片化”到“整体性”：农村环境治理的现实路径[J].江淮论坛，2018（03）.

[9] 申明锐.乡村项目与规划驱动下的乡村治理——基于南京江宁的实证[J].城市规划，2015（10）.

[10]  闫福增.基层乡域治理中项目进村的有效性研究——基于豫东W乡“乡村振兴”项目的个案考察[J].厦门特区党校学报，2019（03）.

[11]  吕德文.乡村治理空间再造及其有效性——基于H 镇乡村治理实践的分析[J].中国农村观察，2018（05）.