湖南娄底推进检察建议刚性化建设

李芳芳（湖南省娄底市人民检察院党组书记、检察长）

检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段。2019年2月，最高人民检察院颁布实施《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》），对监督事项的调查核实和检察建议的制发程序、督促落实机制等进行了细化完善，为检察建议工作的规范有序提供了明确具体的依据。但是，检察建议在实践中还是存在重数量轻质量、监督实效不够理想、权威性及刚性不强等缺陷。最高检张军检察长明确要求：“检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况”“要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性”。为适应检察改革新形势新要求，进一步规范检察建议和提高检察建议刚性化建设工作水平，湖南省娄底市检察院围绕检察建议刚性化这一主题在全市两级检察机关开展课题调研，形成的综合报告得到当地党委政府的高度重视，随后市委市政府出台《关于支持检察机关加强检察建议工作的意见》（以下简称《意见》）。

应运而生

为适应检察改革新形势新要求，进一步规范检察建议和提高检察建议刚性化建设工作水平，努力使检察建议体现刚性、做到刚性、做成刚性，年初，娄底市检察院围绕如何增强检察建议刚性化建设主题，在全市展开专题调研。一是成立调研课题组。调研课题组由检察长牵头，检察委员会专职委员张秀华任组长，法律政策研究室、办公室相关人员组成，重点围绕检察建议的刚性化建设、送达回复、监督落实、效果评估等内容进行实证调研，全面分析研判工作情况。二是确定试点单位。确定冷水江市检察院作为检察建议刚性化工作的试点单位。调研课题组人员多次深入基层检察院、市直行政机关及其他司法机关开展调研工作。三是争取党委政府支持。3月份，娄底市检察院向娄底市委常委会报告检察建议工作，请求支持检察机关加强检察建议工作，建议出台《意见》，会议最终研究同意制定。四是起草《意见》并出台。在前期调研分析的基础上，根据市委、市政府的指导意见，检察院起草《意见》初稿，召开检委会商讨，并向市人大、市政府、市政协等17家单位征求意见和建议，得到高度认可，经多次修改后，7月18日，中共娄底市委办公室、市政府办公室正式出台《关于支持检察机关加强检察建议工作的意见》（娄办发〔2019〕9号），发至娄底市县团级单位执行。娄底市以党委政府出台支持检察机关加强检察建议工作意见，在全省开创先例。

明确范围

根据最高人民检察院的规定，出台的《意见》明确检察建议主要适用四种类型。一是针对同级人民法院确有错误的生效判决、裁定和损害国家利益、社会公共利益的调解书，依法提出再审检察建议。二是针对执法、司法机关在侦查、审判、执行活动中的违法行为，依法提出纠正违法检察建议。三是针对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，且符合公益诉讼法律规定条件的，依法提出公益诉讼检察建议。四是针对在履行检察职责中发现的违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警和防控以及给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒等问题提出的改进工作、完善治理等问题，依法提出社会治理检察建议。

形成合力

检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段，除了检察机关积极履行职责外，也需要社会各界的支持和配合。

一是《意见》明确提升检察建议质效要求。（一）提高制发检察建议水平。提高检察人员办案水平和运用法治思维分析、提出对策的能力，将制发检察建议的质量和效果纳入检察官司法责任制履职绩效考核。（二）促进检察建议规范管理。严格执行最高检颁布实施的《人民检察院检察建议工作规定》，杜绝超范围制发、滥发现象，定期开展评查、分析、整改。（三）完善送达程序。除书面送达外，经被建议单位同意可以在特定场所公开宣告送达检察建议书，必要时邀请人大代表、政协委员等第三方监督。（四）强化跟踪督促。协助被建议单位落实检察建议，被建议单位在规定时间内不回复或无正当理由不采纳检察建议，经催办后仍拒不回复和整改的，将检察建议抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关以及被建议单位的上级机关或主管部门。

二是《意见》明确有关部门的协同责任。明确各级党委、政府把支持检察机关加强检察建议工作纳入全面依法治市总体布局，帮助解决工作中存在的困难和问题，积极排除不当干扰。明确人大及其常委会加强对检察建议工作的监督，组织开展专项监督检查和调研活动，必要时启动监督程序。明确监察委加强与检察机关的沟通协调，及时互通检察建议落实情况及违法行为整改情况，建立协作配合机制。明确人民法院加强与检察机关的相互配合与制约，在规定时间内完成审查，并将审查处理情况函复检察机关。明确行政机关增强接受检察监督的自觉，对检察建议指出的问题切实整改，不得以各种理由推托、迟延落实和反馈。

三是《意见》明确检察建议结果运用事项。将被建议单位对检察建议的回复及整改情况纳入综治评价体系，由检察机关与市社会管理综合治理委员会共同制定评价具体细则。引入社会监督力量，利用媒体宣传推介检察建议工作，按规定公开检察建议的内容及送达对象，畅通人民群众参与监督检察建议工作的渠道。健全检察机关与司法机关、行政机关检察建议工作联席会议制度和不定期会商制度，统筹协调解决检察建议工作中出现的重大问题。

推进落实

《意见》出台后，重在落实。为了学习好、贯彻好、落实好《意见》，娄底市检察院向全市检察机关下发《关于认真学习贯彻〈意见〉通知》。一是抓学习、促认识。全市两级检察院党组提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，以党组会、检委会、党组中心组理论学习等多种形式，认真组织学习《意见》，坚决把思想和行动统一到上级检察机关和市委的决策部署上来。二是明责任、促落实。明确全市两级检察院党组将检察建议工作作为“一把手”工程来抓。党组书记、检察长亲自安排部署，主动厘清并严格落实检察建议工作的各方面责任，加强统筹谋划和组织协调，协调解决工作中遇到的问题和困难，带头或参与检察建议的制发、审核工作，形成“头雁效应”。三是严管理、促规范。规范检察建议书的制作格式、制作流程，完善检察建议立项审查、跟踪督促、回复整改、效果评估等办法，切实形成链条完整、环环相扣的制度体系。四是改方式、促质效。坚持把检察建议质量作为检察建议刚性的第一内在要求，举办员额检察官培训，提升制作检察建议水平，真正实现从“重数量、重规模”向“重质量、重效果”的转变。推行典型检察建议通报、优秀检察建议评比，提升示范效应。建立跟踪问效机制，定期对发送的检察建议进行综合分析评估，确保每一份检察建议“落地有声”，以检察建设的办理促进国家治理体系和治理能力现代化建设。