行政协作清单制度研究

● 广州市南沙区委编办

为加强行政机关间的配合协作，发挥整体优势，广州市南沙区应用整体性治理理论主张的治理功能的整合和责任控制思想，以违法建设查控领域为试点，对行政协作实行清单化机制的可行性和配套制度建设进行探索，研究搭建相对稳定、长效且权责明晰的行政协作清单制度。

在全球化、信息化的浪潮下，传统政府部门的功能性区分难以有效应对，政府部门间的及时、高效协作变得尤为重要。为加强行政机关间的配合协作，发挥整体优势，广东省广州市南沙区应用整体性治理理论主张的治理功能的整合和责任控制思想，以违法建设查控领域为试点，对行政协作实行清单化机制的可行性和配套制度建设进行探索，研究搭建相对稳定、长效且权责明晰的行政协作清单制度。行政协作清单制度立足协作事项，从权责冲突的成因出发，探索行政协作争议的制度化消解方式，先行理顺具体权责冲突，继而提炼整合行政规则，形成以清单为依据，以制度为轨道的行政协作机制，是行政管理方面除了权责清单、负面清单和监管清单外的“第四张”清单，有助于推进党和国家机构职能体系实现优化协同高效。

一、现行部门间行政协作机制存在的问题

一是重视设立机构、忽视设计机制。传统的改革实践往往以机构的调整或设立为核心，通过大部门制改革将多部门行使的管理职责归并到一个部门，使权责争议内部化，或通过联席会议等议事协调机构发挥统筹协调作用。这种方式在一定程度上缓和了权责冲突引发的矛盾，但并未触及根本，且解决权责冲突的范围有限，需要在机制上有所突破。

二是“运动式”特征明显，缺乏常态化。目前，行政协作以联合执法为主，具有典型的“运动式”特征，成本高、频次低、实效性不足，协作事项没有与相关部门的日常运作有机融合，未能实现行政协作的常态化。

三是清单式管理体系仍存在空白地带。随着行政体制改革的不断深化，清单式管理成为政府运行的标准化体系。权责清单、负面清单和监管清单对于规范政府权力的运行发挥了积极作用，但由于其基本内容是对法律、法规、规章的梳理，在行政协作领域没有实质性突破，造成了清单式管理体系的空白。

二、构建行政协作清单制度的思路与探索

行政协作清单的制定以对现行制度的具体化、地方化阐释为突破口，激活现有的协作体系，明确协作分工和组织协调机制，为相关部门协作计划的制定和协作责任的追究提供了依据。

一是总体思路。现有行政协作制度设计以联合执法、联席会议、争议协调等程序性、回应性机制为主，难以有效渗透到日常行政流程中，必须通过工作流程再造、责任分配激活协作体系。

第一，流程设计中心化。提取各部门在追求各自目标的进程中相一致的成分，并将其作为流程设计的中心。以向河道倾倒生活垃圾的问题为例，环境保护部门关注水体污染的防治，河道主管机关关注排除阻碍行洪的物体，环境卫生部门关注对生活垃圾处理的监管。但在查处向河道倾倒生活垃圾的问题上一致，因而可以通过具体的协作机制设计出三部门之间从违法行为发现到处置的协作流程。首先，在发现环节，环境保护部门通过污染源监测及时发现水体污染情况，河道主管机关通过日常巡查掌握河道管理范围之内有无倾倒生活垃圾的具体情况，环境卫生部门通过对生活垃圾收集、运输的监控掌握违法倾倒的生活垃圾的来源，三部门之间通过信息共享提高违法行为发现的效率，以及降低认定违法主体的难度。其次，在查处环节，根据一事不再罚原则，由先发现违法行为的部门查处，并将立案、整改和处罚情况与相关部门共享，后者根据案情做出专业判断，决定是否提出补充性的整改意见，如有必要还可以做出除罚款以外形式的处罚。

第二，协作责任体系化。首先，对多个部门对同一事项均负有监管的责任情形，除职责间存在一般授权与特别授权的关系或通过与上位法不抵触的规章或规范性文件对职责进行了划分外，明确各主体均需承担监管责任，其中，任一监管主体的履职行为不能使其他监管主体免于履职。其次，对法律法规规定某一部门有协作职责，但未设置对应责任的情形，通过协作清单直接明确其责任，并规定若不支持、不配合导致主管部门无法或者难以履行职责的，主管部门相关责任人员可以减轻或免于处分。

二是具体做法。以查控违法建设领域行政协作为例，在纵向上按照工作流程确立协作类型（含信息共享、违法制止、违法查处、执法保障、宣传引导）的基础上，细化到需要协作的具体事项；在横向上明确协作分工（含协作主体、协作职责、职责依据、协作程序、协作责任）、组织协调（含牵头部门、协调机制），最终以表格的形式呈现出来。

第一，纵向列举。对于需要协作的核心事项通过结合违法行为的性质和发生地来判断。性质主要包括：违反城乡规划管理规定、违反用地管理规定、违反水务管理规定、违反公路管理规定，可出现的交叉情形共16种。发生地主要包括：建设用地、农用地、未利用地、河道管理范围，可出现的交叉情形共12种。此外，还有跨地域类型的情况，理论上可能出现的职权交叉情形超过200种。通过调研，剔除上述职责交叉情形中实际不存在的情形，如南沙全域均为规划区，故不存在违反城乡规划管理规定的违法建筑；又如在实践中并无公路建筑控制区与河道管理范围交叉的情况。经综合筛选后，整理出南沙实际存在的违法建设查处职责交叉情形共17种，分为四类，包括：（1）建设用地违法建设查处：物业管理区域内的违法建设、公路建筑控制区内的违法建设、公路建筑控制区外建设用地上遮挡公路标志或者妨碍安全视距的违法建设、河道管理范围内建设用地上的违法建设；（2）农用地违法建设查处：规划区内的农用地违法建设查处、公路建筑控制区外农用地上遮挡公路标志或者妨碍安全视距的违法建设、河道管理范围内农用地上的违法建设、林地违法建设；（3）未利用地违法建设查处：规划区内的未利用地违法建设、公路建筑控制区外未利用地上遮挡公路标志或者妨碍安全视距的违法建设、河道管理范围内未利用地上的违法建设；（4）跨地域类型违法建设查处：跨建设用地和农用地违法建设、跨建设用地和未利用地违法建设、跨建设用地、农用地、未利用地上遮挡公路标志或者妨碍安全视距的违法建设、河道管理范围内的跨建设用地、农用地、未利用地违法建设。

第二，横向梳理。协作分工，包括：（1）确定协作主体，分别确定各协作事项的参与主体，包括参与协作的各相关部门、机构。（2）明确协作职责，细化各主体在协作分工中的具体职责，提出分工建议。（3）列明协作依据，将相关主体职责依据详尽列出，保障协作职责划分合法有据。（4）确定协作程序，梳理各协作事项的具体流程，细化各主体参与协作的程序规范。（5）明确协作责任，依法明确其在各个协作事项中承担的协作责任，包括违反分工协作机制的责任和相应免责事由。组织协调，包括：（1）明确牵头部门及其理由。根据相关规定，结合本区实际，通过规范适用、后果权衡等分工方法确定协作主体中的牵头部门，并说明理由和依据。对于职权交叉的情况，清单主要从违法建设查处条件、违法建筑处置标准、执法效率和履职风险四个方面比较相关部门负责查处的利弊，从中选择具有比较优势的牵头部门，进而配置相关部门的协作职责。（2）确立协调程序。以牵头部门为核心，分别确定各协作事项的协调程序，在现有规范的基础上，进一步明确协调主体，细化协调的具体流程。