经济功能区管理体制机制创新研究

● 珠海市委编办

功能区管理体制机制创新是功能区快速发展、全面开放的重要保障。珠海市功能区体制面临的问题同国内其他功能区有一致的地方，也有其特殊之处。积极推动理顺职能定位、优化管理体制、完善运行机制、健全配套措施，为功能区改革探索了路径。

建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，是新时代推动形成全面开放新格局的新举措。广东省珠海市委编办围绕深入学习贯彻《粤港澳大湾区发展规划纲要》和探索服务粤港澳大湾区建设发展，开展了创新经济功能区（简称功能区）管理体制机制、推动粤港澳大湾区建设的研究，找准关键问题，提出优化珠海功能区体制机制的政策建议。

一、目前国内功能区管理体制机制的主要模式及利弊分析

区区合一模式。即功能区与所在的行政区合署办公，实行“两块牌子、一套人马”。如广州开发区与黄浦区、杭州高新区与滨江区、苏州高新区与虎丘区均为合署办公。该模式是相对成熟功能区体制机制改革的一般趋势。其优点是经济与社会管理职能集于一体，优势互补，既有利于发挥当地政府属地化管理优势，减少经济与社会职能分离导致的推诿扯皮问题，又有利于综合设置管理机构，统筹使用各类资源，提高行政效率。不足之处是功能区由所在地政府主导建设，在规划建设、产业等方面与所在市整体布局衔接不顺，影响功能区定位的实现。

区镇合一模式。即功能区作为上级政府派出机构，代管从所在行政区划出的乡镇（街道）。如佛山高新区，珠海横琴新区、高新区、高栏港区。其优点是功能区独立于所在行政区，职能统一，承担经济建设职能和社会管理职能，有效避免扯皮和业务交叉引起的问题，机构设置精简、高效，行政资源高度整合，工作效能高。不足之处是随着园区不断发展，承担的社会事务越来越繁重，机构、人员力量和财政支出等刚性需求日益增加，不断挤占功能区发展精力和各类资源。

单一功能模式。即由功能区集中力量抓经济建设，区内的社会管理事务由所在行政区负责。如山西临汾经济开发区，珠海市的保税区。其优点是机构简、人员精、效率高，在不承担社会管理事务的情况下，能集中力量抓经济建设，有力推动功能区经济快速发展。不足之处是随着功能区的发展，社会管理事务日益增加，功能区与所在行政区的矛盾增多，易产生经济、社会事务“两张皮”现象和管理缺位，制约功能区经济发展。

法定机构模式。即依特定立法设立具有独立法人地位的机构，该机构按照法定职能、权限对功能区进行管理。如深圳前海深港现代服务业合作区。这一模式仍处于试点探索阶段。其优点是法定机构的设定、权限、治理模式等由立法明确，其运作资金来源和用人薪酬等运作机制灵活，决策快，执行有力，工作效率高。不足之处是难以摆脱传统体制的羁绊，与所在行政区的权责难以清晰划分，人事、机构编制、财政投入、社会保障等配套制度有待更好衔接。

企业管理模式。即设立企业，由企业开发、建设、管理功能区，区内社会管理事务等政府职能仍由所在区负责。如上海闵行开发区、漕河泾微电子开发区。其优点是开发公司作为平等的市场经济主体，实行企业化管理，自主经营、自负盈亏，有利于通过资本市场筹措发展资金，降低管理成本，提高运作效率。不足之处是开发公司收入来源单一，无法从税收收入中获得必要投资补偿，易受经济波动影响，且基础设施开发水平较低、债务较重，发展后劲不足。

二、珠海市功能区体制机制面临的挑战

一是整体统筹有待进一步强化。设置分布碎片化。珠海市各功能区产业园区分散、规模小、数量多，产业日渐趋同，难以形成有竞争力的产业集群。协同发展统筹不够。功能区与行政区间利益协调难，两者职能分工和配合协作难以完全落实到位。重复招商、“竞相压价”等同质化无序竞争问题一定程度存在。权责利有待理顺。事权不断增加，相应的财政经费未增加。功能区与行政区责任分担不均衡，行政区承担的教育、医疗卫生、城市管理等属地责任日益加重，支出随之增加，但功能区与行政区间没有完善的财政转移支付制度，行政区面临的财政压力增大。

二是管理架构有待进一步优化。职责分工不够完善。原由市级统筹的规划、土地、招商等有关职责下放后，各区执行标准不一，履行不到位。功能区承担的文化教育、卫生健康、公共环境、治安维稳等社会管理事务越来越繁重。机构设置有待优化。原以实现经济职能为中心的机构设置已不能很好满足现实需要。部分镇内设机构设置虚化，没有实体运作，未能有效履行社会管理和公共服务职责。人员力量严重不足。功能区承担的实际任务不断增加，人员编制供给与需求矛盾突出。

三是运行机制有待进一步健全。简政放权不到位。一些保留的审批事项办事流程不够优化，审批时间仍然过长，中介服务多等问题尚未彻底解决。社会组织发育不全，规模数量、专业结构、业务能力不足，政府职能难以向社会组织转移。数字政府建设仍需加强。“信息孤岛”问题依然存在，数据壁垒尚未完全打破，利用“大数据”等信息手段创新政府管理服务、提升治理能力等方面仍然不够。考核机制不完善。对功能区实行与行政区相同的考核办法，功能区将更多精力投入到社会治理、公共服务、民生保障等方面，难以体现功能区经济发展高地的初心。

三、对优化珠海市功能区体制机制的对策建议

一是理顺职能定位。围绕珠海市“大湾区重要门户枢纽、珠江口西岸核心城市和沿海经济带高质量发展典范”的战略定位，重新调整市区镇三级的职责和权限。强化市级统筹能力。功能区的规划编制、土地管理、城市设计、产业政策、招商引资等由市统筹。调整功能区布局，破解功能区碎片化困局。突出各功能区特色。根据功能区不同情况，赋予不同职能任务。发挥功能区的主体作用，做好本区特色领域的政策研究、项目推进、企业服务、市场监管。比如，横琴新区要精准有效“服务澳门、融合澳门、拓展澳门、提升澳门”，促进澳门经济适度多元发展，推动澳门更好融入国家发展大局。强化镇的社会管理和公共服务职责，让功能区从事务缠身中解脱出来，集中更多精力推动经济发展和制度创新。

二是优化管理体制。建立功能区与所在行政区的互动发展新机制，理清功能区管委会与上级政府、所在区政府的关系，采取不同的运作模式，夯实推进大湾区建设的平台载体。如，可利用总体发展规划修订编制契机，争取将目前隶属不同区的范围纳入规划内，推动功能区实质性扩容；可成立高新产业统筹发展领导小组，统一研究发展政策，建立健全“一区多园”联合招商、平台共建、利益共享、考核评价机制。完善“区镇合一”管理体制。将已虚化的横琴镇、南水镇、唐家湾镇等做强做实，提高镇的工作能力，切实把社会管理和公共服务承接起来。

三是完善运行机制。围绕大湾区建设中的突出问题和制约环节，完善机制，改进方式，加强服务。统筹功能区党委和管委会机构设置，建立扁平高效、职能有机统一的组织架构，科学定位各机构职能属性和工作流程，做到承接有平台、对接有路径。整合设置各镇综合性内设机构，实行扁平化和网络化管理。继续深化简政放权改革。发挥各功能区就近管理优势，依法有序向功能区下放大湾区建设中迫切需要且又能够接得住、管得好的工程审批、项目管理等行政职权，确保精准落地。深入推进便民服务。进一步整合基层公共服务和行政审批职责，完善“一门式一网式”政务服务平台，全面推行全城通办，让数据多跑路，让群众少跑腿。拓宽公共服务渠道，大力发展社会组织，鼓励和公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、养老、社区服务、公益慈善等公共服务。

四是健全配套措施。借鉴港澳自由港制度和政策体系，建立健全功能区体制机制创新的配套政策制度。优化政策体系。在选人、用钱、薪酬、社会保障、监管等方面赋予功能区更灵活的自主权。加强人才管理，引进精通大湾区建设政策、把握世情、熟知湾区、善于合作的湾区建设内行人，建设具有管理能力、懂得专业技术、懂国际化运作方式的高素质行政管理服务团队。合理匹配资源。完善财政分配体制，合理界定财政转移支付基数，建立均衡性转移支付制度，改善各区之间财政负担苦乐不均的状况。创新管理方式。整合考核事项，优化考核指标体系，围绕大湾区建设政策落地、项目建设、制度创新等要求设置考核评价指标，对功能区开展差异化考评。推进政府购买服务，由社会力量承接政府公共服务事项；探索实行同工同酬、员额制，弥补编制资源不足，提高工作效能。