我国行政性垄断及其规制
——以成品油市场为角度的探析

2019-12-20 03:54

新营销 2019年13期

(上海海事大学上海 201306)

众所周知，石油是一种关系到国家安全的战略物资，这主要是针对石油的勘探与开采而言的，在这个问题上由国家实行国企垄断似乎无可厚非。但原油经过炼油厂炼制之后生产出来的成品油，作为一种普通商品，与我们每个人的生活息息相关，显然应该接受市场的调控。但事实情况是，成品油的销售市场依然由中石油、中石化等几家大型国有企业所垄断，而政府颁布的一些法律法规为这些企业的垄断创造了契机。

一、成品油市场行政垄断的界定。

根据《反垄断法》第八条，行政垄断是指行政主体，即行政机关或者法律授权的管理公共事务的组织滥用行政权力，实施具有排除、妨害、限制竞争的行为。行政性垄断行为的具体形式主要涉及限定交易行为、地区封锁行为、排斥或限制在本地投资或设立分支机构的行为、招投标中的保护行为、强制从事垄断行为、制定含有排除或限制竞争内容的其他行为。①

国有石油企业依靠行政机关特殊的石油产业政策垄断整个石油行业的开发、生产、经营活动，具有自然垄断和法定垄断的基本属性，尤其表现在我国成品油市场中，行业主管部门出于攫取垄断利益的目的制定了一系列的规范性文件以此来排除或者限制成品油市场的竞争行为，从而使中石化，中石油和中海油三大国有石油企业获得并维持垄断地位。

(一)在成品油市场资源配置方面

早在1999年原国家经贸委发布的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》明确：对石油集团、石化集团意外经清理整顿合格的成品油批发企业，可由石油集团、石化集团依法采取转划、联营、参股、收购等方式进行重组。此外，为了控制地方炼厂卖油，中石化与中石油联合铁道部联合发布规章，规定没有上述两大集团签字或盖章，各铁路局不准受理成品油运输业务。其次，在2001国家经贸委又发布了《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》，其规定从文件发布之日起所有新建加油站，均须由中石化，中石油出资并控股，其他企业或者个人未经许可或批准无权经营新建加油站。更有甚者，在2004年，国家发展和改革委员会颁布了“230号文件”，规定乙醇汽油只能由中石油，中石化两家公司生产供应。同时，在2007年商务部颁布的《成品油市场管理办法》，其明确规定成品油批发企业为拥有符合国家产业政策、原油一次加工能力100万吨以上、符合国家产品质量标准的汽油和柴油年生产量在50万吨以上的炼油企业，拥有库容不低于10000立方米的成品油油库，油库建设符合城乡规划、油库布局规划；并通过国土资源、规划建设、安全监管、公安消防、环境保护、气象、质检等部门的验收)；②由此可以看出，上述行政机关以维护国家自然资源安全和整顿市场的名义对成品油市场实行严格的准入限制，一步步将成品油的批发和零售都纳入国有石油企业的控制中，由此来排除和限制市场竞争。

(二)在成品油价格规制方面

为了缓解石油供需矛盾，国家改革了成品油定价制度：在《石油价格管理办法(试行)》(2013)规定：国内汽柴油的价格每次调整的周期为10个工作日，其调整的依据为国际市场原油的价格，同时对调价幅度低于每吨50元的情况做了特别之规定，即在此情况下，不再对价格进行调整，纳入下次的调价之中，进行累加或冲抵。更为讽刺的是，在2015 年 12 月 15 日，国家发改委发布通知称:“机动车尾气排放是造成空气污染的重要原因之一，日益突出的雾霾污染等空气污染问题威胁着人类生存。为保护环境、净化空气，在低油价时，保持国内成品油价格基本稳定是非常重要的手段。③在2016 年 1 月 13 日，国家发改委宣布下调国内成品油价格，同时改革了成品油定价机制。参考国际油价，分别设定了调价上限(130美元/桶)和下限(40美元/桶)，这就意味着尽管当国际油价跌入谷底，国内成品油价格仍能躺在垄断的温床上。

通过以上的法律法规，我国成品油市场逐渐被三大国有石油企业垄断。

二、成品油市场行政垄断存在的问题

成品油市场长期在畸形的垄断环境下发展，势必造成市场调节作用的失灵，主要表现在：

第一，阻碍国内成品油市场结构优化升级。当前我国成品油市场份额被上述三大国有石油企业占据，他们利用垄断地位排除市场竞争，维持垄断高价，攫取巨额垄断利润，造成石油市场结构单一化趋向严重。

第二，民营油企经营举步维艰。国有石油企业享有行政机关赋予的成品油批发和零售特权，有权统一收购成品油并进行批发和零售。反观民营油企他们需要满足严苛的市场准入条件才能涉足成品油市场，同时，民营油企缺乏国家财政兜底，市场适应力不可与之同日而语，在油价巨大的波动下就会纷纷推出市场，从而使我国石油产业进入国家垄断-民间亏损的恶性循环。进而使收入分配悬殊，造成社会不公。

第三，致使国内石油行业效率低下。处于垄断地位常使得企业缺乏效率和服务意识，不能灵活有效的应对市场供需变化，难以应对风云变幻的国内、国际市场环境。而石油作为推动国民经济的主要源动力之一，保证石油供应稳定的重要性不言而喻。再次，受行政力量庇护的垄断企业，对其内部高层往往难以形成有效的监督制约，企业治理结构因此存在缺陷，隐含风险。导致企业发展动力不足、开采不利、安全监管不到位造成恶性事故频有发生，④甚至腐败寻租等现象也会伴随发生。

三、成品油市场行政垄断行为的法律规制

实现成品油市场的良性运行，各类措施需要协同发力。

第一，降低市场准入门槛，形成良性市场结构。自由的市场竞争环境是破除石油行业行政垄断的关键，降低成品油市场准入门槛，形成公平、自由的市场竞争秩序。首先让民营资本自由进入石油市场，公平的参与竞争。其次，市场的开放不应该仅仅是成品油的流通环节，应该扩大到石油的生产、炼化、输送等各个环节。行政机关应当破除国有石油企业的市场竞争优势，建议统一的市场监管规则，无差别的对待各类市场主体。着力改善营商环境，做好市场的“守夜人”。

第二，培育多元市场主体，实现有效竞争。目前我国的成品油市场基本形成中石油、中石化、中海油三家国有企业垄断格局，缺乏公平自由的成品油市场竞争机制。培育多元化的市场主体，首先需要打破的就是既有国企的垄断格局，构建国企、民营企业、境外资本共同组成的市场体系，反观当前民营油企经营分散，力量弱小，生产能力有限的现状，需要政策扶持和促进中小微型企业之间合并和重组，以此来提升市场竞争力。

第三，逐步加大定价机制的市场化程度，增强价格透明度。这就需要国家逐步放开成品油市场，形成原油供应-成品油批发及零售的完整多元市场体系。形成市场价格机制，石油价格由市场供需决定而非国家的直接干预，充分发挥市场在成品油配置中的决定性作用。行政机关仅需要通过宏观调控来稳定市场。

第四，强化《反垄断法》的执法措施,纵观石油行业垄断之弊，直接对症之策是坚决惩治排除、限制竞争的各类行政行为,强化行政垄断违法的法律责任。同时，建立反垄断私人诉讼机制,确保消费者能有制度通道以维护自身合法权益。

鉴于此，成品油市场需要国家运用法律调制手段，来解决石油行业的市场失灵，保障经济社会中普遍公正价值的体现，维护社会公共利益，促进经济和社会的良性运行和协调发展。

注释：

① 丁国峰.论我国成品油市场行政性垄断的规制路径[J].学术探索.2018.

② 蓝晓丽.私人资本进入石油储备领域的法律规制[D].中国人民大学.2011年6月.

③ 汇金网.大战雾霾发改委暂缓调整国内成品油价格.