全力推进天津自贸区检察工作转型发展

侯智

摘 要：2018年，国务院下发进一步深化天津自由贸易试验区（以下简称自贸区）改革开放方案、全国检察机关查办和预防职务犯罪职能人员转隶，需要重新设定天津自贸区检察工作的发展方向。本文分析综合三批全国自贸区检察机关的探索实践，从中提炼出对天津有借鉴价值的经验做法，探索涉自贸案件专门化办理新模式、全面推进自贸公益诉讼工作、打造专业化检察服务、创设专业化人才培养新机制、探索“大数据智慧自贸检察”，明确发展目标，实现天津自贸区检察工作的转型升级，主动适应和满足自贸区建设不断增长的的司法需求的迫切需要。

关键词：自贸区检察转型发展方案

建设自由贸易试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措。天津市检察机关坚持适应自贸区发展新形势，充分吸收借鉴全国自贸检察经验，以第三分院设立为契机谋划天津实践方案，开准自贸检察药方，打造自贸检察新起点，在服务保障天津自贸区改革开放上取得更大突破、实现更大进展，努力开创天津自贸检察工作新局面。

一、全国自贸区检察工作实践的分析综合

2013年9月29日，首個自贸区——中国（上海）自贸区在上海浦东正式宣告成立;2014年12月25日，党中央、国务院决定设立广东、天津、福建三个自贸区，并扩展上海自贸区的实施范围;2016年8月31日，党中央、国务院再次决定设立辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西七个自贸区。2018年4月13日，在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，习近平总书记郑重宣布党中央支持海南全岛建设自贸区。2019年8月26日，国务院印发六个新设自贸区总体方案，山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江成为新一批自贸区。至此，全国已经有18个自贸区，并形成了东西南北中皆有，沿海成片、内陆连线的新格局。

自贸区成立以来，其所在地检察机关按照最高人民检察院和地方党委的部署要求，将服务保障自贸区建设作为重要政治任务，立足各自地域特点和优势，开展了一系列探索性的工作。但是由于各自贸区的设立时间有先后之别，特别是海南和第四批自贸区设立时间较晚，各地自贸检察工作的开展程度也不尽相同，而且其中不乏复制经验，所以本次调研以提炼上海、广东、福建三地的经验做法为主，适当吸纳第三批自贸区所在地检察机关的探索实践，从出台指导意见情况、机构设置情况、刑事检察工作、民事行政检察工作、司法服务活动、创新举措等方面进行全面的梳理分析综合。

（一）出台指导意见情况

为科学构建服务保障框架，找准自贸检察工作的定位路径，目前为止，几乎所有的自贸区所在地的检察机关均在全面调研的基础上出台了关于服务保障自贸区建设的意见或措施。如广东省检察院出台《服务保障中国（广东）自由贸易试验区建设的若干意见》，确立了衡量服务保障工作的根本标准、基本理念、基本要求及有效措施;重庆市检察院制定出台了《关于服务保障中国（重庆）自由贸易试验区建设的指导意见》，从提高思想认识、充分履行职能、依法保护改革创新、积极提供法律服务、大力推进机制创新等五个方面进一步明确检察机关服务保障自贸区建设的目标和任务，提升服务保障的质效和水平。其余各地出台的指导意见均大同小异，在此不再一一列举。

（二）机构设置情况

由于各地的地理环境、管辖划分等存在差异，自贸检察工作开展的机构设置也不完全相同。有的地方通过专门设立的自贸检察室开展工作，如上海和天津两地，而根据自贸检察室的派驻主体不同，又可分为上级院派驻和基层院派驻，如上海自贸检察室由上海市院派驻，委托浦东新区院管理，而天津自贸检察室则为天津市滨海新区院的派出机构;有的地方另行成立了自贸区人民检察院，如深圳前海蛇口自贸区人民检察院成立履行县一级检察院职权;还有的地方则是在原有的检察院基础上加成，如广东自贸区南沙新区片区检察院就同南沙区检察院“一个机构，两块牌子”。除此之外，还有的地方是在上级院成立自贸区检察部，指导基层院设立的专门办案小组开展工作，如浙江就以舟山市院设立的自贸区检察部为龙头，在县区院设立由员额检察官牵头相对固定的专业办案小组。

（三）刑事检察工作

1.制发涉自贸区办案指引和标准，确保区内刑事司法精准有效。如上海市人民检察院制发了《涉上海自贸区刑事法律适用指导意见（一）》，首次对全市检察机关涉自贸区案件办理法律适用作出规定。

2.严厉惩治各类涉自贸区犯罪，营造优质营商法治环境。各自贸区根据各自区域犯罪特性严厉打击刑事犯罪，如上海市检察机关从严打击逃汇、信用证诈骗、骗取出口退税等妨害自贸区有序发展、创新改革的刑事犯罪;浙江舟山市人民检察院则针对浙江自贸区内油品走私犯罪猖獗，加大对油品等走私犯罪的打击力度，为自贸区建设营造安全稳定的社会环境。

3.创新刑事检察模式，拓展深化刑事检察职能。上海市检察检察机关通过定期对外发布涉自贸刑事检察工作白皮书的形式，对司法办案情况进行梳理，及时总结并通报犯罪特点和发案趋势，同时对自贸区监管等有针对性地提出建议。广东南沙检察院则成立涉自贸区刑事案件检察组，专门负责办理金融证券、知识产权、涉港澳等涉自贸区刑事案件，同时率先建立涉自贸区适格犯罪嫌疑人暂缓起诉制度，对涉嫌轻微刑事犯罪并有一定贡献的企业骨干暂缓起诉，保证其作为骨干人才继续发挥作用，保障企业生产经营正常运行。

（三）民事行政检察工作

1.加强公益诉讼探索。广东前海蛇口自贸区人民检察院与市绿源环保志愿协会签署合作协议，并就自贸区规划设计、市政道路、后勤保障、交通运输等进行摸底排查，促进自贸区监管规范化、法制化。上海召开“检察机关督促起诉和行政公益诉讼的定位及机制研究”研讨会，探索研究检察机关督促起诉和提起公益诉讼的定位及机制，旨在对检察机关如何督促起诉和提起公益诉讼进行实务性研究。

2.办理涉自贸民行监督案件。上海自贸区检察室设置涉自贸民事、行政检察等专业办案组，办理涉自贸民行监督案件。同时结合办案中发现的问题，运用各类检察监督形式，督促行政机关改进完善工作机制，如在办案中发现自贸区内保税仓库、海关及银行可能存在监管漏洞，撰写呈阅件《在自贸区实施虚假跨境贸易诈骗犯罪需引起重视》，获得市委领导批示。

3.探索民行检察监督新模式。上海加强对自贸区民行检察和抽象行政行为监督等方面的研究和规则制定，而且派遣检察官担任区人大规范性文件审查专家库成员，探索行政检察监督新模式。

（四）司法服务活动

1.开展法制宣传。福建突出对台特色，深化台商台胞法制宣传，其中平潭县院探索“自贸检察室+互联网”的新型工作模式，通过建立微信群等互联网形式，适时为台胞提供法律服务;组织修订132万余字的《岚台法律指南》，解析两岸法律及其差异，对台商跨境商贸中常见法律问题进行宣导。

2.加强“两法衔接”。上海深化自贸金融领域“两法衔接”，积极拓展金融检察两法衔接机制。市人民检察院与人民银行上海总部、上海银监局等签订了《加强中国（上海）自由贸易试验区金融法治保障合作备忘录》，定期走访“一行三会”驻沪监管部门、外汇管理局等监管部门、金融机构，构建常态化沟通联系渠道，定期相互通报情况问题，积极为金融创新提供检察服务。

3.打造个性化检察服务。如上海聚焦陆家嘴片区金融制度改革、张江片区科创中心建设、保税片区国际贸易便利化和保税制造产业链融合发展、金桥片区先进制造业等不同的区域定位，分别与5个区域管理局签署了法治环境建设合作行动备忘录，提供个性化的法治服务保障。成都双流区人民检察院设立自贸试验区网上检察室，包括办事指南、网上举报等12个功能板块，为自贸区内企业和群众办理检察业务提供了便利。

（五）创新举措

1.加强自贸检察智库建设。如上海浦东新区人民检察院组建了自贸检察智库，邀请市人大法工委、市府法制办公室、华东政法大学等部门负责人、专家学者等担任智库专家，为自贸区检察工作提供决策咨询和智力支持。

2.强化检察理论研究。如广东前海蛇口自贸区人民检察院努力打造检察理论研究成果孵化器，与最高人民检察院检察理论研究所等合作共建“法治前海研究基地”，承办第18届全国检察理论研究年会暨法治前海研究基地检察工作创新与发展研讨会，为法治示范区建设提供新思路和理论支撑。

3.构建自贸检察省际合作平台。上海检察机关主动与广东、天津、福建等地检察机关加强沟通联系并建立对接合作机制，扩大检察工作影响力。发起签订了《关于建立自贸试验区检察工作对接合作机制的备忘录》，浦东新区人民检察院与广州市南沙区人民检察院等6 家自贸试验区所在地检察院对接合作，形成优势互补、资源共享的自贸区检察工作新格局。随后，积极与全国第三批自贸区检察机关互动交流，与浙江省舟山市人民检察院、成都市双流区人民检察院等多家单位建立起联系互动机制。

二、全国自贸区检察经验对天津的启示

由于各自贸区地理位置、社会环境、发展水平尤其是战略定位的不同，自贸检察工作的开展带有鲜明的地域特色。但是，又因为整体处于自贸区高度市场化的大背景下，加之可复制可推广的经验要求，三批自贸区所在地的检察机关互相借鉴学习交流，相当一部分工作有重合之处。总体来说，全国各地开展的自贸检察工作对天津下一步的启示如下：

（一）要坚持因地制宜、因时制宜，着力探索涉自贸案件专门化办理新模式

在自贸区高度开放的环境下履行检察职能、服務大局的最根本路径还是办理案件，但是办理案件的类型和模式可以因地制宜。对天津自贸区来说，金融改革创新是一项重要试点内容，重点发展融资租赁，可由自贸检察室专门办理以融资租赁名义实施的合同诈骗、金融诈骗、虚假交易、非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪行为。借鉴舟山市院办理走私犯罪专门案件办理模式，由自贸检察室办理全市走私犯罪案件。

（二）要紧紧把握公益诉讼创新发展的着力点，全面推进自贸公益诉讼工作

可以公益诉讼全面推广为契机，对自贸区内环保、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不行使职权，造成国家利益或者社会公共利益收到侵害的案件，既要严格执行诉前程序，积极推动行政机关主动履职纠错，又要抓住典型，实现起诉一起、警示一片、教育社会的良好效果，使之迅速成为天津自贸检察的亮点，引领全国自贸区公益诉讼案件办理。

（三）要主动融入自贸法治化建设大平台，打造专业化检察服务

在全面推行依法治国的大背景下，人民群众对普法和法治教育的需求越来越高，坚持“谁执法谁普法”，更好地进行普法宣传和法治教育是时代赋予我们的职责和使命。可以在开展法制宣传、发布白皮书和典型案例等一般法律服务的同时，加强对金融、知识产权、环境保护等专业领域检察产品的供给，及时新业态可能存在的法律风险进行预判和专业分析，充分体现检察机关的独特作用。

（四）要坚持国际化宽视野，创设专业化人才培养新机制

在自贸区高度市场化背景下，新业态、新模式等新经济行为频出，国内法律和国际规则并行，要以更加开放的思维加强专业化、复合型检察人才的招录和培养，积极从金融、贸易、航运、知识产权等领域引进具有法学教育北京的专业人员，并从相关专业研究机构、国际仲裁机构引进具有专业研究能力的成熟人才充实检察队伍或将培养对象定向选送金融、贸易、航运等专业机构，以及国际仲裁机构、人民法院的国际商事裁判部门、市政府法制办、自贸区管委会等单位交流锻炼或跟班学习，使其尽快掌握相关专业领域的国际惯例等实务运作规则、规律和纠纷解决机制。

（五）要依托优势资源，继续探索“大数据智慧自贸检察”

天津不管是自贸检察室的硬件建设还是自贸区内检察工作网络系统的配备都比较先进。但是，面对进一步深化自贸区改革开放的新形势，围绕自贸区建设便利化的要求，天津自贸检察室需要继续运用“互联网+”思维，加强智能化建设，充分挖掘控申远程接访等现有系统潜力，新建远程视频提讯、远程视频提审系统，积极参与整合各类信息平台和企业信息征信服务改革，推动互联网、大数据、人工智能与自贸检察工作深度融合。

三、天津自贸区检察工作的转型目标

2015年4月21日，天津自贸区在天津滨海新区正式挂牌成立，自贸区涵盖东疆保税港、天津机场、中心商务区三个片区，面积达到119.9平方公里。截至2018年6月底，自贸区共有市场主体6.61万户，注册资本（金）2.54万亿元人民币。自贸区用占全市1%的面积创造了约12%的地区生产总值、10%的一般预算收入、四分之一的实际利用外资额和三分之一的外贸进出口额。2018年4月在天津市委常委会上，李鸿忠书记提出要“大胆先行先试，深化自贸试验区改革，进一步扩大开放，为推动向自由贸易港转型奠定基础，为京津冀协同发展提供对外开放新平台”。天津自贸管委会在2018年工作思路中也明确提出要“加快推动自贸试验区向国际一流的自由贸易港目标推进”。伴随自贸区改革开放的进一步深化，加强自贸检察工作、提高服务保障水平成为检察机关融入大局、服务大局、主动适应和满足自贸区建设不断增长的的司法需求的迫切需要。

（一）探索高度开放环境下服务大局的有益经验

推进天津自贸区检察工作转型发展是检察工作顾大局、谋发展的具体体现。最高人民检察院张军检察长提出“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”新时代检察工作总要求，天津市人民检察院院宫鸣检察长率领的新一届党组面临如何运用法治思维和法治方式，服务高质量发展、促进社会主义现代化大都市建设这一重大课题。自贸区建设的核心是制度创新。立足检察职能，充分发挥先发优势和引领示范作用，找准服务保障自贸区建设的切入点和着力点，坚持法治先行，依法严惩自贸区内普通和特殊刑事犯罪，维护自贸区社会稳定和市场秩序，同时坚持平等保护，尊重市场规律，尊重商事交易规则和惯例，在高度开放环境下依法、精准、高效服务天津高质量发展，以法律监督工作的高质量保障经济发展的高质量，助推自贸区突破瓶颈、疏通堵点、激活全盘，努力形成检察机关服务改革发展大局的新制度新经验。

（二）形成推动新时代天津检察工作提质升级的重要抓手

自贸区因其特殊的政策制度环境，新类型案件多、特殊性案件多，特别是在投资贸易、金融、知识产权保护等领域，办理结果往往在新区乃至全市具有很强的示范意义。同时结合当前司法改革推进形势，认真谋划探索履行检察职能方式、丰富服务保障措施等工作，在实践中总结提炼，形成自身的亮点特色，必将有力促进天津检察忠诚、全面、忠实、坚定、文明、廉潔“六个履职”。充分发掘自贸检察室前期投入开发建设的高端硬件资源，高标准、高起点加强检察信息化建设，融合智慧检务，增强“自贸检察”专业品质，定制天津大数据智慧检察版本。

（三）形成职能拓展更多可复制可推广的制度经验

国家监察体制改革后，如何聚焦监督主责主业，如何更好推动检察工作改革发展，对我们的要求乃至影响是全方位的。与此同时，民事诉讼法、行政诉讼法赋予检察机关提起公益诉讼职能，拓展了法律监督的内涵和外延，赋予检察机关法律监督新的职能。自贸区内金融、贸易、服务、投资等领域不管在制度方面还是在管理模式方面都有其他行政辖区所不具有的创新和独特之处，相对应地对检察机关法律监督职能的发挥有更高的要求和期待。针对重点、新兴行业，着重开展检察机关服务保障自贸区的定位、作用与对策等若干专项调研课题，对今后相关法律法规的调整及自贸区内检察工作应对加强理论研究与政策解读;针对自贸区内特有的漏洞问题，拓宽法律服务领域，加强对市场主体及相关部门的法律风险控制;强化对区内行政执法行为的检察监督，切实纠正行政不作为和行政乱作为等问题，营造风清气正的政治环境;突出严重损害公益和国计民生等重点领域案件，拓展公益诉讼领域，加强办案工作力量，努力为保护公益提供强有力的保障。

（四）发挥服务保障京津冀三地协同发展的示范作用

当下，天津市商务委正在按照党的十九大报告中提出的“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”要求，进一步深化天津自贸区改革创新。同时，也在会同相关部门和专家，研究起草京津冀自由贸易港的建设方案，以积极争取国家试点。京津冀及北方其他多省均为天津自贸区覆盖的腹地，如若申请成功，那此自贸港的界定就不仅仅是天津的自由贸易港，而且是会辐射到整个京津冀地区，成为为整个京津冀服务的、整个京津冀地区对外开放的平台。开展天津自贸检察工作，对接自贸区建设的法治需求，将为自贸区和京津冀三地协同发展提供更加优质高效的法律服务和司法保障。