行政公益诉讼诉前程序转入提起诉讼机制研究

吴卫东 曾慧

摘 要：行政公益诉讼诉前程序是提起诉讼的前置程序和法定程序，提起诉讼是诉前程序的延续和保障，二者相辅相成，有机统一。目前，由诉前程序转入提起诉讼的衔接、过渡、转换机制缺失。实现诉前程序转入提起诉讼的规范化、法定化、程序化，有必要建立拟提起诉讼告知机制、引入提起诉讼听证机制、植入提起诉讼人民监督员监督评议机制，以对诉前程序转入提起诉讼之间的“空白”地带进行制度填补和机制完善。

关键词：行政公益诉讼 诉前程序 提起诉讼 机制完善

一、诉前程序含义特点及功能

（一）诉前程序含义

行政公益诉讼诉前程序“是指检察机关正式向法院提起行政公益诉讼之前而向行政机关提出检察建议，督促有关行政机关依法履行职责的程序。”[1] 诉前程序居于行政公益诉讼承上启下的枢纽环节，检察机关依法行使调查核实、审查、提出检察建议等职权，督促行政机关自行纠正违法行为，救济受损公共利益。

（二）诉前程序特点

1、前置性。诉前程序是提起诉讼的必经程序、前置程序、法定程序。《行政诉讼法》要求检察机关提起行政公益诉讼之前，必须先行向行政机关提出检察建议，督促行政机关履行法定职责。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第22条规定检察机关提起行政公益诉讼应当提交“检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料”。行政公益诉讼未履行诉前程序不得提起诉讼。

2、行政性。诉前程序是检察机关督促的“外因”触动行政自制的“内在”，唤起行政机关自身的监督约束机制、校正纠错机制，其本质仍是行政性的自我纠错。“将诉前程序界定为行政系统内部的自我监督，实际上有利于强化行政主体自身的法律责任，促使其积极履行监督职责、树立依法行政的理念。”[2]

3、检察权的谦抑性。诉前程序的制度设计，体现了尽量收缩检察机关提起诉讼权，让绝大多数问题通过检察建议督促解决，“既发挥司法权对行政权的制约，又不至于以司法权破坏行政权的正当运行” [3]，更好地维护行政机关公信力。只有在检察机关打招呼、提醒，并给出合理时间而行政机关自行纠错无果，“不得已” 情形下才提起诉讼。

4、相对独立性。诉前程序阶段，行政机关收到检察机关的检察建议后，若于规定期限内依法履行法定职责，公共利益受侵害状态得到有效改善，检察机关即可终结案件，无需转入提起诉讼。诉前程序具有终结案件的实质性作用，具有相对独立性特征。事实上，大多数行政公益诉讼案件通过诉前程序得以解决。

（三）诉前程序功能

1、督促功能。诉前程序是检察机关提醒、催促行政机关依法履行职责，通过外部监督督促启动行政机关内部纠错机制，阻却公共利益受侵害状态的延续并使之得到有效改善。诉前程序督促的基本方式是检察建议及检察建议发出后的沟通协调，督促行政机关自我纠错，提升行政管理效能，维护公共利益。

2、过滤功能。行政管理活动纷繁复杂，行政机关执行的法律法规规章数量繁多，违法行政行为导致公共利益受侵害的情形时有发生，特别在基层行政领域尤为突出。对违法行政行为如不加分别一律提起诉讼，其耗费的司法资源，增加的讼累，将不堪重负，也会严重影响行政效率。诉前程序检察建议督促的制度设计，简化分流了大部分案件。诉前程序过滤功能，节省司法资源，符合诉讼经济原则。

3、保障功能。行政管理追求高效率高效能。诉前程序柔性、非诉的监督方式，包括检察建议虽有一定约束力，但仅具弱强制性。检察建议发出后，后续跟进采取沟通协调约谈的方式，积极灵活地促进提醒行政机关自我纠错、自觉履职，实现对公共利益的救济，而非代替僭越行政权或者将行政机关卷入周期长成本高的诉讼之中，尊重行政机关权力行使，保障行政高效和公信。

二、诉前程序转入提起诉讼的关系衔接、条件、程序

（一）诉前程序转入提起诉讼关系衔接

1、诉前程序是提起诉讼的基础。诉前程序作为提起诉讼的准备阶段，主要任务：其一是职责查明。包括查明行政权力来源、权力行使类型、责任主体是能独立承担行政责任等。其二是事实查明，包括行政机关违法行使职权、怠职的方式、形态和后果;国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实。其三是审查研判。重点审查是否存在行政机关违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害等情形，并就二者之间是否存在因果关系作出研判。其四是检察建议及其跟进。依法提出检察建议并保持与行政机关后续的沟通督促。逾期未回复的，检察机关要对行政机关是否按照检察建议要求履职，公益是否得到有效维护进行调查核实，以便决定是否提起诉讼。

2、提起诉讼是诉前程序的保障。通过诉前程序如公共利益得到有效维护的目的业已实现，提起诉讼已无必要，终结案件。如仍未能有效实现，即可转入提起诉讼。一旦提起诉訟，被诉行政机关面临较大的败诉风险，承担来自政治、法律、社会等层面的负面评价，影响其行政公信力构建。正因为提起诉讼具有较强的震慑力和影响力，大多数涉案行政机关在诉前程序依法履职，由诉前程序转入提起诉讼的案件较少，检察监督效果显著。提起诉讼既是诉前程序的延续，又是诉前程序的后盾。

3、诉前程序与提起诉讼有机统一。各级检察机关秉承“双赢多赢共赢”监督新理念，充分释放诉前程序的功能优势取得了良好的监督效果。对于经过诉前程序处理，无法分流、过滤的案件则转入提起诉讼，以实现监督行政机关依法履职和维护公共利益的目的。各级检察机关在实践中探索出的“行政公益诉讼=诉前程序+提起诉讼”的双轨模式，取得良好法律效果和社会效果。把“诉前程序”柔性建议与“提起诉讼”刚性监督有机结合，二者“刚柔并济”，实现行政公益诉讼的立法目的。

（二）诉前程序转入提起诉讼的条件

1、诉前程序向提起诉讼过渡的条件。《行政诉讼法》第25条、《解释》第21条规定诉前程序转入提起诉讼，以行政机关履行职责为条件。事实上，检察司法实践中对诉前程序转入提起诉讼的条件更为严格，不仅要求行政机关依法履职，还要求有效改善公益持续受侵害状态。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》），明确提起诉讼既要符合“经过检察建议程序，行政机关仍未依法履行职责”的主客观方面条件，也要符合“国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害状态”的客观方面条件。主客观相结合的标准，要求行政机关不仅在主观上依法履行职责，而且在客观上实现维护公共利益的监管目的。遏制实践中存在的注重表面应付、走过场，实则敷衍迟缓、消极、抵触等现象，有助于公共利益的有效维护。

2、“行政机关不依法履行职责”的界定。具体表现为：一是行政机关收到检察建议后，明确表示不进行整改的。此类情形往往出现在行政机关对自身职责范围不明晰而导致。二是行政机关虽表面回复采纳检察建议并付诸整改，但实质上无作为、敷衍应付。三是行政机关仅部分纠正行政违法行为的。四是行政机关虽采取了履职措施，但履职仍不完全、不充分，无法达到监管目的，且没有进一步行使其他监管职权等情形。此外，司法实践中，检察机关认定 “是否履职” 的依据并不局限于法律规定，还要求行政机关依据法律原则和精神从实现行政任务角度积极履行职责、纠正其怠于执法行为。[4]

3、“国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害状态”的界定。对于公共利益受到侵害的认定标准有两种观点：一是狭义侵害说，即行政公益诉讼需要确立客观损害标准，要求公共利益已经受到现实的侵害，不包括有被侵害的危险;二是广义侵害说，即公共利益已经现实受到侵害或者有重大侵害危险，均可提起行政公益诉讼。[5]我们认为，“受侵害状态”是否包括“受侵害的危险”不能作简单孤立判断，而应与行政机关履行职责结合起来综合予以认定。行政管理目的能否实现，取决于多重因素，如地方党委政府的重视程度、相对人配合的态度、其他部门协作协助的力度等等。行政机关就某项管理事务全面履行了法定职责，但公益受侵害的现实状态在一定时期内未获有效改善。此类情形，应当认真审查行政机关的整改整治方案，考虑合理的整治周期和过程的复杂性，慎重作出是否提起诉讼的决定。而对于行政机关能消除公共利益受侵害潜在危险而不全面履职予以消除的，则应当提起诉讼。因此，无论是现实的“受侵害状态”，还是潜在的“受侵害状态”，都应纳入行政公益诉讼救济对象，并根据行政机关履职的具体状况予以判定。主客观相结合的标准，更符合行政管理规律、符合保护公共利益的客观实际。

（三）诉前程序转入提起诉讼的程序

1、审批备案程序。《办案指南》对诉前程序转入提起诉讼的程序转换，实行审批备案制。主要包括检察长决定;检察委员会讨论;省级检察院可以根据本地情况，建立拟起诉案件审批、备案制度。对于重大、疑难、复杂的案件，可以层报最高人民检察院请示。

2、提起诉讼的期限。对于经过审批备案程序的案件，拟决定向人民法院提起行政公益诉讼的，《办案指南》要求，应当在检察建议回复期满之日起两个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长决定。

3、案件终结程序。行政机关在规定期限内依法履职，受侵害公共利益状态得到有效改善，不需要提起诉讼的，经检察长批准或检察委员会讨论决定，依法终结案件，并通知相关行政机关。《办案指南》要求，拟决定不提起诉讼的，应当制作《结案决定书》，并在七日内发送行政机关。

三、诉前程序转入提起诉讼机制健全完善

（一）建立拟提起诉讼告知机制

1、告知机制的缺漏。检察机关经过诉前程序，对于决定不提起诉讼的案件，检察机关七日内将《结案决定书》发送行政机关。而对于决定提起诉讼的案件，告知程序缺失。有的行政机关认为在诉前程序已依法履职完成整治整改，检察机关不作事前沟通和告知，直接提起诉讼显得较为“突兀”，难以理解和接受。

2、建立拟提起诉讼告知制度的必要性。行政公益诉讼监督法律关系中，检察机关作为监督一方居于主导和“强势”地位，行政机关作为被监督一方处于被动和“弱势”地位。保障被监督者的知情权、参与权、陈述权、申辩权等权利是提高监督关系法治化程度的重要内容。特别是提起诉讼可能会对行政机关及行政官员的重要利益产生影响，诉前程序转入提起诉讼的“告知”属于知情权范畴。建立拟提起诉讼告知制度，体现检察权对行政权的尊重，是“双赢多赢共赢”监督新理念的进一步延伸，有助于提起诉讼得到行政机关的理解，化解对立，消除隔阂，积极应诉，促进行政机关继续依法高效履职，更好地维护公共利益。

3、拟提起诉讼告知制度安排。一是告知的期限。检察机关制作《拟提起诉讼通知书》，在七日内发送行政机关。二是告知的内容。《拟提起诉讼通知书》要说明拟提起诉讼的事实和理由，包括诉前程序行政机关履行职责、公共利益维护等情况，指出行政机关履职及维护公共利益活动中存在的问题以及检察机关拟决定提起诉讼的理由，全面告知行政机关。三是告知权利救济。行政机关对《拟提起诉讼通知书》有异议的，可以在收到《拟提起诉讼通知书》三日内向检察机关提出听证申请，行政机关申请听证的检察机关应组织听证。

（二）引入提起诉讼听证机制

提起诉讼听证，是指在作出提起诉讼决定前行政机关向检察机关提出申请，在检察机关主持下，检察机关行政公益诉讼调查人员、行政机关以及他利害关系人参加下，各方陈述、举证、质证的活动。建立提起诉讼听证制度，对于保障检察机关提起诉讼权力在阳光下规范运行，促进行政公益诉讼公开透明，提高办案质量，推进诉前程序司法化，具有积极意义。借鉴行政听证程序做法，可将听证程序划分为三个阶段：一是准备阶段。拟决定起诉的案件，检察机关告知行政机关有要求举行听证的权利;行政机关要求听证的，在告知后3日内提出申请;检察机于举行听证的7日前，将举行听证的时间、地点和其他有关事项告知参加各方;指定听证主持人，确定是否存在需要回避的情形;决定听证是否公开举行。二是举行阶段。由检察机关行政公益诉讼调查人员提出行政机关行为违法的事实、证据和拟起诉意见。行政机关针对事实和证据进行申辩和质证。三是处理阶段。听证结束后，检察机关根据情况，按程序作出不起诉决定或者提起诉讼决定，并将决定书发送行政机关。听证活动可邀请公益保护组织代表、社会各界人士、人大代表、政协委员等人士，以听证代表、旁听代表等身份参与到听证活动中来，形成维护公共利益的社会合力。

（三）植入提起诉讼人民监督员监督评议机制

新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》第27条规定：“人民監督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”植入提起行政公益诉讼人民监督员监督评议机制，一方面，规范检察监督权行使，提高检察机关办案质量。另一方面，丰富和拓展人民监督员监督范围和领域。监督程序可设计为：一是人民监督员产生程序。参与行政公益诉讼案件监督的人民监督员应当由办理公益诉讼案件的基层人民检察院通过上级人民检察院会同司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生，经审查无需要回避的情形后，由司法行政机关告知人民监督员参与案件监督评议。二是人民监督员履行监督职责程序。行政公益诉讼案件的承办检察官全面向人民监督员提供有关案件事实、证据和法律适用等材料，充分保障人民监督员对评议案件的知情权，并为其开展监督工作提供相应的便利。三是人民监督员评议表决程序。人民监督员对所监督的提起行政公益诉讼的案件独立进行评议和表决。承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查，报检察长决定。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。人民检察院最终决定应当及时告知参加评议的人民监督员，最终决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向人民监督员作必要的说明。四是人民监督员评议意见复议程序。人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议意见，经反馈说明后，多数人民监督员仍有异议的，可以提请人民检察院复议一次，并将复议结果及时告知人民监督员。

注释：

[1]王春业：《 行政公益诉讼“诉前程序”检视》，《社会科学》2018年第6期。

[2] 沈开举、邢昕：《检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究》，《行政法学研究》2017年第5期。

[3] 姜涛：《检察机关提起行政诉讼制度 ：一个中国问题的思考》，《政法论坛》2015年第6 期。

[4]刘艺：《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》，《法学研究》2018年第3期。

[5]卢金增、孙春德：《公共利益受到重大侵害危险检察机关可提起公益诉讼》，《检察日报》2018年10月31日。