民航行政事业单位内部控制建设研究

□ 中国民用航空局审计中心 刘晓红/文

研究背景及意义

行政事业单位是我国经济社会中较为特殊的组织群体，具有提供公共服务和产品、组织社会保障等多种职能。加强行政事业单位内部控制建设，对于其规范业务行为、强化风险管控、保障资金资产安全、推进反腐倡廉建设、更好地履行公共服务职能具有特殊意义。与企业相比，行政事业单位内部控制工作起步较晚，且管理状况相对落后。随着我国对行政事业单位的运作、财政改革的不断深入，建立具有中国特色的内部控制体系，提高内部控制管理水平，成为一个迫切需要解决的问题。

民航行政事业单位数量多、级次长、资金规模大、业务范围广、专业性强，相应的内部控制建设需具有与一般行政事业单位不同的特点。目前，针对民航内部控制建设的理论研究较少，本文以民航行政事业单位内部控制建设为研究对象，系统分析其建设历程、主要成效及存在的问题，并结合实际工作体会，提出强化民航行政事业单位内部控制建设的几点建议。

民航行政事业单位内部控制建设历程及主要成效

（一）启动及组织部署阶段

民航行政事业单位内部控制建设随着国家的统一部署而开展。2012年，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年起施行，为全国行政事业单位内部控制建设提供了系统框架。2015年初，在财政部内控规范的基础上，民航局经深入调研并广泛征求意见，并结合行业特点，发布了《民航行政事业单位内部财经控制规范（试行）》。作为民航单位实施内部控制的总纲性文件，标志着民航行政事业单位内部控制工作的全面启动。工作启动后，及时组建内控工作机构，成立跨部门的内部领导小组及工作小组，按照“统一政策、统一方法、统一步骤、统一要求、分步实施”的原则，制定民航单位内部控制建设工作方案，明确开展内控工作的职责、范围、步骤、要求，落实相关责任；在全系统范围内加强动员部署及培训，形成民航单位相关职能部门各司其责、上下联动、齐抓共管的工作运行机制。

（二）基础性评价阶段

2016年6月，财政部发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，要求以量化评价为导向，开展单位内部控制基础性评价工作。在开展内部控制建设之前，或在建设初期，对单位内部控制基础情况进行“摸底”评价。2016年下半年，民航局全面开展了内部控制基础性评价工作，在财政部评价指标体系基础上，结合民航管控要求和所属行政事业单位特点，增设了补充评价指标，细化评价方案，制定了《民航行政事业单位内部控制基础性评价工作方案》，为统一开展评价工作提供制度保障。各单位在开展评价工作的基础上，形成内部控制基础性评价评分表、缺陷汇总表、评价及总结报告等工作成果。通过基础性评价工作，民航各级单位员工从内部控制执行者转换到评价者的角色，对工作程序的规范性与过程控制的重要性有了更深的体会，为后续内部控制制度的有效执行奠定思想基础；单位上下对存在的薄弱环节有了更清晰的认识，进一步明确了内部控制的近期工作重点与长远规划；针对存在的内部控制缺陷，按照“以评促建”的原则，及时制定整改措施，有针对性地建立健全内部制度，为全面深入推进内部控制建设奠定了基础。

（三）常态化年度报告阶段

2015年，财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中首次提出“建立内控报告制度，促进内控信息公开”的改革任务和要求。2017年初，财政部发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，明确要求各单位每年终了需报送内部控制报告。按照财政部统一要求，民航局自2016年开始编报内部控制报告，至今已连续编报三年。在财政部内控报告体系及指标框架的引导下，民航局通过发布编报工作通知、组织开展内控工作培训、开展实地调研督导、通报内控报告编报工作情况等方式，逐年深入推进内控建设，各方面工作均取得突破性进展。从建设进度看，绝大多数单位已实现由内控建立阶段到实施阶段、再到信息化阶段的顺利推进；从机构组成及运行情况看，各单位均已成立了内部控制领导小组及工作小组，绝大多数单位成立了内部控制评价与监督部门，多数工作机构在成立后能够规范有效运行，权力制衡机制逐年完善；从内部控制制度建立情况看，各单位均已建立了内控制度及流程图，能够有效识别和管控关键风险点，并能够根据政策和业务变化情况及时开展风险评估、制度更新等工作；从内部控制评价与监督情况看，各单位广泛开展内控考核与评价，及时发现问题并跟踪整改，同时注重发挥监督合力，将内控评价与审计、纪检等工作结合开展；从内部控制总体情况看，截至2018年民航内部控制建设已颇见成效，评价等级为优和良的单位占比达79%，且首次实现“零差评”。

通过内控工作的持续推进，目前民航已建立较为完善的内部控制体系，内部管理水平普遍提升，内部权力运行更加透明规范，已成为各单位实现管理目标、防范业务与廉政风险的重要保障。

存在的主要问题

（一）内控指标体系和实施要求有待细化，建设内容结合实际业务不足

内部控制建设需要结合单位自身业务性质、业务范围、管理架构等进行科学规划，才能有效发挥作用。目前内部控制规范、指导意见及报告填报体系对各单位内控建设形成了统一规范标准，有效帮助各单位统筹一致推进内控体系建设。但尚且缺乏结合单位业务类型、规模大小等特点的分门别类的内部控制指标体系和实施要求，内部控制体系的适用性有待提高。另外，目前多数单位业务层面内控建设均围绕财政部及民航局内控规范中列示的六大业务开展，且建设内容有照搬规范性模板的情况，未能结合单位实际进行差别化探索。

（二）内控机构运行不够规范，控制环境有待优化

当前，民航行政事业单位已基本建立健全了内控机构设置，所有单位均成立了内部控制领导小组及工作小组，并认真开展工作。但有个别单位缺乏对内控工作应有的重视，内控机构成立后并未实际有效运行，相关工作参与程度不够，如未按规定召开内控领导小组会议及工作小组会议，未组织开展内控专题培训等，导致单位全员风险意识普遍不足，缺乏相关专业知识储备，内控建设工作尚未落到实处。

（三）权力制衡机制不完善，人员力量有待加强

加强内部制衡、规范权力运行是内控建设的核心内容，分事行权、分岗设权、分级授权及定期轮岗的“三分一轮”机制体现了权力运行的约束与制衡要求。根据2018年内部控制报告，民航个别单位仍未对重点领域的关键岗位建立定期轮岗或干部交流制度，六大业务领域的关键岗位人员未实施定期轮岗交流，领导权力、部门职责、岗位职责明晰的清单管理体系尚未建立健全，部分内控评价监督部门与牵头部门未实现分离。上述制衡机制的不完善一定程度上受制于单位人员编制有限等因素，但是单位亦未能有效发挥内部审计和外部中介机构审计监督的补充和保障作用。

（四）风险评估及监督评价未有效实施，内部控制动态管理机制有待优化

风险评估是风险防范的前提和基础，内部控制建设需要以充分的风险评估与完备的组织协调机制作为基础。单位还应当建立健全内部监督制度，对内部控制建立与实施情况进行监督检查和自我评价，以及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。目前，民航部分单位未定期开展风险评估以及监督评价工作，已开展的部分单位存在走过场的情况，未能形成实质性评价结果，并将结果有效运用，个别单位甚至尚未建立内部控制监督评价部门。上述现状导致单位对内部控制建立和实施的有效性缺乏动态了解，无法及时掌握并完善内部控制的薄弱环节，较实现“流程梳理—风险识别—监督评价—优化完善”的动态闭环管理尚存较大差距。

（五）内控信息化应用程度不高，有待科学规划

内部控制信息系统建设是各项管理制度有效实施的重要抓手，也是常态化管控的关键。目前，民航各单位内控信息化建设情况差异较大，除少数单位内控信息系统基本完备以外，大部分单位信息化建设水平总体不高，信息系统建设缺乏整体科学规划，建设投入力度不足，各业务模块间互联互通程度较低，较实现各项业务领域一体化衔接的建设要求尚存较大差距。根据民航内控报告编报情况，2018年仅有29%的单位发生信息系统建设投入；各单位主要通过财务三期系统完成资金、资产、财务等信息的采集和汇总分析，各业务模块间、以及与业务的申请审批等管控环节尚未形成有效联通；六大业务中，合同管理和基建管理的信息化建设程度普遍较低；多数单位未能及时基于制度更新进行信息系统改造升级，政府采购、建设项目及合同信息系统更新改造的单位占比均较低。

加强民航内部控制建设的几点建议

（一）完善内控顶层设计，提高内控体系适用性

完善顶层设计是单位构建完整有效内控体系的前提和基础，决定了内部控制建设的方向。相关主管部门应加强顶层设计研究，紧密结合单位行业性质、机构规模等特点，分类建立行政类、事业类、院校类、医院类、简易小规模类等内控建设指引，加强内控建设分类指导，提高制度体系适用性。各单位应科学运用内部控制规范及理论指引，结合自身业务范围、性质、管理架构等特点，因地制宜制定内控实施方案，统筹推进内控体系建设，确保重点领域及重点风险环节内部控制全覆盖，同时注重提高内控建设的效率和效果。

（二）加强组织保障，规范内控体系运行

各单位应提高对内部控制建设的重视程度，持续加强内控工作组织领导；注重培养和配备内部控制专门人才，奠定内控实施人才基础；明确相关人员岗位职责，压牢压实内控主体责任；加快建立健全权力制衡机制，强化对核心权力运行的制约和监督，落实关键岗位责任，建立干部交流和定期轮岗制度，强化执行效果，对不具备轮岗条件的单位应当采取内外部专项审计等替代措施有效防范风险。相关内控机构及人员应切实履行职责，定期召开工作会议，组织开展专题培训及工作指导，加强典型案例及工作经验宣传推广，营造良好内部控制工作环境。

（三）强化内部控制监督评价，推进内控建设动态自我完善

内部控制建设是个渐进的、不断完善的过程，需要结合单位实际情况的变化不断优化调整。各单位应加强对内部控制工作的跟踪督导，建立健全内部控制风险评估和监督评价机制，通过日常和专项检查相结合的方式，及时评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，查找内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，相应制定并落实整改措施，以不断改进和完善内部控制体系。还需加强对审计、纪检、巡视等检查结果的运用，注重从单位管理体制机制的根源层面深挖问题原因，强化内部管理。另外，应将内部控制监督评价结果与单位年度考核融合衔接，形成有效激励和约束，切实提高内部控制对单位风险防范的保障程度，推动形成内部控制动态自我完善的长效机制。

（四）科学规划内部控制信息化建设

信息系统建设是内部控制有效实施的重要抓手，能够固化内部制度和流程，减少人为干预，降低管控成本，提高管控效率和效果。建议民航相关主管部门在现有财务三期系统基础上，进一步统筹规划信息系统建设，尤其注重加强财务系统与业务系统的深度融合，强化关键环节流程管控；对于民航部分单位自行开发的银企直联、网上报销、科研项目管理系统等经验和做法，注重在同类型单位中加强推广和应用，提高信息系统统一布局和科学管理水平；注重信息系统建设投入保障力度，提前做好预算资金安排。各单位应提高对信息系统建设的重视程度，在现有系统基础上，结合自身业务特点和管控需求，逐步拓展系统功能，排除管控盲区，强化关键环节流程管控；应注重打通各系统间连接通道，强化数据共享；按照中央政策和上级管理要求变化情况及时更新改造信息系统，持续提升内控信息系统的安全性和适用性。