苏南农村集体土地实际使用权和产权现状分析报告

程竹

摘要：我国当前城市化发展速度飞快，因此解决城市建设、工业用地紧张与保障农户利益及国家土地政策的矛盾成为了国家经济研究重点。同时，市场经济发展带动农村经济结构转型，农村的土地用益物权排他性增强、资产性凸显。土地用益物权作为农民的资产，其市场化趋势受到了学界关注。由于产权制度和社会演进的特点密切相关，因此目前已没有可以在所有地区都普遍适用的农地产权制度，并且随着土地开发利用的不断深化，未来的土地制度会如何演化也很难被预料，因此我国各个城市应当结合地方经济特点，有针对性地制定合理有效的农地产权制度。在苏南地区，农村集体土地流转呈现出土地规划混乱、产权不明晰、市场不健全、无法可依的现状，快速的经济发展迫切要求改变传统的用地制度，也为解决农村土地经济效益释放不全等问题带来了新的机遇。从理论上分析论证两者的关系和结合方式，是对农村集体土地流转制度理论的补充和发展，也是促进我国进一步城市化的有益的理论探索。

关键词：新苏南模式 农村集体土地流转 集体土地资产化

为了解苏南地区农村集体土地实际使用权和产权现状，需走访苏南乡镇政府，包括乡镇农服及企管服务中心、乡镇土管所等机构，了解苏南农村集体土地规划和实际使用情况及政府意愿。在对被研究地区的农业发展与农地产权关系的考察和分析的基础上，形成对农地使用权、开发权与土地利用间的效益关系的结论，同时对预调研区域按实际情况进行分类。笔者于2018年下半年至2019年上半年这段时间在常州市洛阳镇、常州市礼嘉镇、宜兴市官林镇对常州市洛阳镇财政所、常州市礼嘉镇财政所、宜兴市官林镇财政所、常州市武进区土管局、洛阳镇某电器公司、洛阳镇某管件企业、礼嘉镇某地板企业、常州市某农商行、常州某专业房地产评估公司进行调研，发现三个目标乡镇土地规划及使用现状情况类似，土地流转方式单一，乡镇与企业拥有积极的土地流转需求，金融机构难以介入，国家有政策但地方尚未具体落实。

一、土地规划及流转方式单一

乡镇为满足本地民营企业发展，统一规划工业用地，建设拥有较好配套设施的工业园区。该园区内土地以国有工业用地形式出让，乡镇政府引进或培植经营稳定、利税较高的民营企业入驻园区。

乡镇提供部分集体土地用于满足其它民营企业生产经营，主要目的为补充当地民营企业发展强烈的用地需求与实际国有工业用地指标间不足的差距。该部分土地为集体土地，无法取得相应权证。

以常州市洛阳镇为例：该乡镇为典型新苏南模式下的乡镇，当地工商业较为发达，民营企业众多，第一产业占比逐年下降，第二、第三产业占比逐年上升。2018年洛阳镇全镇面积55.77平方公里，当前民营工业企业1737户。2018年全镇GDP128亿元，工业生产总值332.5亿元，同比增长12.6%;规模以上高新产业产值231亿元，同比增长12.7%。目前工业园区1个，无法满足当地民营企业发展的实际用地需求。当地拥有集体土地经营的民营企业约一千余户，实际占地约25000亩。

通过调研，三个目标乡镇土地规划及使用方式不尽相同，方式较为单一。

二、乡镇民营企业融资难、融资方式单一

乡镇民营企业因生產经营需求需向传统金融机构申请融资。以资产抵押为融资方式是乡镇民营企业为数不多的选择。对于乡镇民营企业来说，企业所有的国有土地及厂房、企业主个人名下的住宅房产是唯一可用于抵押融资的固定资产。

乡镇民营企业大都是无证集体土地，没有完整的产权，无法进入市场流转。企业主以本地农户为主，名下亦无有完整产权的个人住宅。基于以上两点，乡镇民营企业融资受限严重。

地方乡镇政府曾多次牵头以“互保基金”的形式为乡镇民营企业集体融资，但该形式的融资具有较高风险。“互保圈”中个别企业发生逾期风险，其余企业均受到牵连。以2008年为例，由于受到全球金融危机影响，国内制造业企业出现了倒闭潮，多个乡镇“互保圈”内由于个别企业贷款逾期，而使得其他企业发生链式倒闭。地方经济受损严重，导致重振周期长，救济成本过高。地方金融机构因此提高了风险敏感度，进一步收缩了融资渠道。使得资产抵押成为乡镇民营企业唯一的融资方式。但由于集体土地无法进入市场流通，使得民营企业实际拥有资产却无法融资。

三、乡镇政府土地流转的意愿及困难

地方乡镇政府有较积极的主观意愿就地方民营企业在集体土入市给予相应的政策安排，对既成事实的集体工业用地在足额缴纳出让金及办理相应手续后给予办理国有工业用地产权证。地方乡镇政府在获得土地转让款作为财政收入的同时，带动当地地方民营企业的发展。

但当前依然存在困难：首先，国有用地指标紧缺，发改、国土等部门是否愿意给予政策倾斜尚不明确，虽国土部门多次发文（国土资发[2017]150号、国土资规[2017]13号）要求深入推进农村宅基地制度改革，促进农村土地节约集约利用，结合农村实际，进一步生化农村宅基地制度改革，但地方相关部门并未制定出完善可落实的执行方案;其次，征地方案制定困难，地方民众配合度难以评估;再次，民营企业自身意愿是否强烈，对于一次性缴纳土地出让款的支付能力尚存疑;最后，金融机构是否能给予相关政策及配套金融产品仍需沟通协调。

乡镇政府专业能力尚有欠缺，在如何解决有规划地使用土地，如果发挥土地最大使用效率等专业性问题上仍不能起到指导性作用。政府官员处于“想做事，怕错事”的两难境地。一边推进项目，一边畏首畏尾，使得集体土地入市流转方案不定，进展不明。急需上级部门给予指导性方案。

四、乡镇民营企业的意愿及困难

苏南模式下的乡镇民营企业有明显的家族企业特点。企业以制造业为主。企业所在地往往为企业主所在村镇，企业管理人员通常为企业主家庭成员。企业员工除一部分外来务工人员外大都是企业主同村村民。苏南模式下的乡镇民营企业在为地方经济创造利税的同时，也为地方乡镇提供了就业岗位，让当地农村居民的收入更加多元化。

乡镇民营企业大多是以“租用”的方式获得集体土地用于建厂经营。每年向“集体”缴纳一定的租金。所建厂房大都未经规划部门审核，更没有办理国有不动产权证明。部分企业主甚至以厂为家，在厂址建起私人住宅。本次调研的三家乡镇民营企业情况不尽相同。

在调研过程中，民营企业主表达了强烈的流转意愿，同时也讲述其中困境：

首先，现有的集体土地如果可获得出让，企业将取得完整产权的国有工业用地。在此基础上向规划部门补充提交建设规划细则，获得建设许可，前期已建厂房通过整改及补缴税费的方式亦可办理不动产登记。该部分资产将明确产权。其次，在取得可流转的国有用地及不动产权后，企业资产将获得融资能力。企业前期投入在厂房建设上的流动资金将以银行融资等方式得到释放，所获流动资金将用于生产，为企业注入新的动力。最后，企业一旦拥有明确产权的国有土地，则会更无顾虑的投入经营。在是否新建厂房，是否追加设备投资等问题上能够做出更为果断的决策。

但同时，不少企业表示，当前尚无能力一次性缴纳土地出让金。以本次参与的调研的礼嘉镇为例，当前礼嘉镇工业园区国有土地出让金接近30万元每亩。以本次调研三家民营企业为例，名下集体土地均不少于20亩。每家企业均需一次性缴纳不低于人民币600万元的土地出让金。这对于地方民营企业来说负担过重，缴纳这笔款项将过度占用企业流动资金，对企业后续经营发展造成较大影响，最后适得其反。

五、金融机构的意愿及困难

在本次调研中，地方金融机构对于有意向购买土地的乡镇民营企业有极强的业务拓展欲望。首先，有意购买集体土地的乡镇企业自身经营稳定，实际控制人对企业未来发展有良好的预期;其次，有意购买集体土地的企业自身资金能力较为充足;最后，一旦拥有国有土地及厂房后，企业便获得了可抵押的资产，同时该部分资产属于金融机构认可的优质资产。

同时地方金融机构积极响应服务“小微”的国家政策，而苏南模式下的民营企业正是本地农商行的主要服务对象。但地方小微民营企业大都是具有：企业规模小，家长式的内部管理，家族式的财务管理，可抵押资产少等特点，传统金融产品难以覆盖。

以本次参与调研的地方某农村商业银行为例，地方农商行通常以审批灵活机动，金融产品贴合地方经济结构等特点为经营优势。但对于本地具有以上特征的小微企业常常也是“无能为力”。银行贷款放款前必须落实资产抵押手续，在此之前企业需自筹资金用于支付土地出让款及不动产登记。这就陷入了银行不抵押不放贷，企业不放贷则没钱办理产权的死循环。

面对以上困境，银行方面提出引进政策性担保公司的建议。由担保公司为企业先行提供融资担保，待企业获得贷款，办妥产权后抵押至银行，担保公司届时退出。

通过本次调研，得到以下结论：

①当前苏南模式下的乡镇土地规划及流转方式单一。

②苏南民营经济发达，实际用于工业生产的用地早已突破国家供给指标。

③先期以集体形式用于工业生产用地的方式已无法满足当前民营企业的发展需求。

④苏南模式下的民营企业由于土地厂房无法资产化而陷于融资难的困境。

⑤集体土地入市流转在民营企业经济发达的苏南迫在眉睫。

⑥地方政府及企业均有较积极的意愿參与集体土地入市流转。

⑦国土、发改等部门的政策尚未能在地方具体实施。

⑧引进政策性担保机构是传统金融机构介入的首选方式。

基金项目：新苏南模式下农村集体土地入市流转与资产化研究 ，基金项目号：2018SJA1838。

（作者单位：常州工业职业技术学院 ）