国家公园管理评估体系构建与应用

刘伟玮,付梦娣,任月恒,李博炎,朱彦鹏,*,李俊生,闵庆文,彭 涛,宋小友

1 中国环境科学研究院 国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室,北京 100012 2 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101 3 浙江大学 环境与资源学院,杭州 310058 4 钱江源国家公园生态资源保护中心,开化 324300

国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域,是保障和维护国家生态安全、建设美丽中国的重要载体[1]。管理评估,也称为管理有效性评估,是从管理角度,对在建设与管理投入、管理机制、管理行为过程和管理效果方面的综合性评估；它是国家公园等自然保护地系统保护过程的重要组成部分,是将项目实施、规划、资金和效益联系起来的重要环节[2-3]。

《建立国家公园体制总体方案》中明确指出,要对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估。然而,由于体制试点工作的迫切性和艰巨性,现有的工作主要以国家公园体制试点建设为核心,尚未涉及到国家公园的管理评估。因此,从研究层面积极探索国家公园管理评估体系和方法,科学、客观地评估国家公园管理目标的实现情况,对推动提升国家公园保护管理水平,促进实现国家公园管理目标具有重要意义。

本文首先梳理了国内外自然保护地管理评估的主要方法和优缺点,结合我国国家公国理念和功能定位,初步构建了我国国家公园的管理评估指标体系,并以钱江源国家公园体制试点为例,对当前管理现状进行了评估,以期为我国国家公园的管理评估制度体系和标准规范建设提供参考,促进我国国家公园管理水平的提升。

1 国内外自然保护地管理评估研究现状

国际上从20世纪80年代已开始注重保护区管理有效性问题,1997年世界自然保护地委员会(The World Commission Protected Areas,WCPA)依据自然保护地管理过程的背景、规划、投入、管理过程、产出和效果等6个基本要素,提出的相关评估框架具有重要影响力[4]。此后,不同国家和非政府组织在WCPA评估框架的基础上,基于不同的目标对象及应用层次,构建了50多种自然保护地管理评估方法和技术[5]。

有学者根据不同的研究对象和评价目的,将自然保护地管理评估方法划分为4类,即基于证据的深入评价法、基于同行评议的综合评价法、基于专家评议的快速记分评价法和基于假设的分类评价法[6-7]。本文在此基础上,选取代表性方法,并综合我国的主要管理评估规范,对各评估方法的内容和优缺点进行了总结[8-9](表1)。其中,1)以“增加我们遗产的价值”为代表的基于证据深入评价法,针对单个保护区进行评估,涉及保护价值和目标、威胁识别等12个方面100个指标,采用直接赋分结合“是/否”的评估方法,优点是结果可信度很高,缺点是费力耗时；2)以“保护区管理快速评价和优先性确定方法”为代表的基于同行评议综合评价法,针对特定保护区系统内的所有保护区,涉及19个要素121个指标,采用直接赋分的评估方法,优点是评估简单、快速,并可在系统层次上分析保护区的问题,缺点是不适用长期监测评估,指标欠缺全面性；3)以“管理有效性评价跟踪工具”为代表的基于专家评议快速记分评价法,针对单个保护区,涉及30个指标,采用直接赋分的评估方法,优点是简洁,并注重动态跟踪,缺点是不适用于系统内不同保护区的比较,注重管理过程；4)以“保护行动计划”为代表的基于假设分类评价法,针对保护区系统,不涉及具体指标,主要通过定性评估发现管理威胁,判断管理目标是否完成,优点是人力资源投入少,缺点是可信度较低。此外,借鉴基于证据的深入评价法和基于专家评议的快速记分评价法,我国政府也出台了多个管理评估规范,主要包括原国家林业局发布的《自然保护区有效管理评价技术规范》(LY/T 1726—2008)、《国家湿地公园评估标准》(LY/T 1754—2008),原环境保护部发布的《自然保护区管理评估规范》(HJ 913—2017)等。

表1 国内外自然保护地管理评估方法比较Table 1 Comparison of effective evaluation index system for natural reserves at home and abroad

2 我国国家公园管理评估体系构建

2.1 评估指标体系的构建

2013年11月,党的十八届三中全会提出建立国家公园体制,将其作为生态文明制度建设的重要内容。2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,明确指出国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。

本文借鉴WCPA评估框架,按照“条件基础-过程行动-取得成效”的思路,从管理基础、管理行动和管理成效3个方面构建基于管理全过程要素的国家公园管理评估指标框架。其中,管理基础旨在反映“支撑管理机构进行管理的条件和能力”,它是开展有效管理的前提；管理行动旨在反映“管理机构如何采取行动实现管理目标”,注重的是管理过程；管理成效旨在反映“管理机构取得了哪些目标成果”,强调的是管理效果。

图1 国家公园管理评估框架图Fig.1 Management assessment framework of national park

国家公园管理评估指标体系的构建过程如下：

1)根据上述分析,初步确定国家公园管理评估的一级指标包括管理基础、管理行动和管理成效。其中,管理基础划分为管理现状条件和管理能力保障2个二级指标；管理行动划分为生态保护能力建设、科研监测能力建设、社会参与能力建设和游憩教育能力建设4个二级指标；管理成效划分为生态环境保护、自然人文景观、经济社会发展等3个二级指标。

2)收集整理国内外自然保护地管理评估代表性论文及相关评估标准[10-13],对评估指标进行梳理分析,根据指标采用的频度,初步选出应用较多,有代表性的共性指标。在此基础上,根据确定的二级指标,充分考虑国家公园生态保护第一、国家代表性、全民公益性的理念,以及科研、教育、游憩等综合功能,确定一些具有国家公园针对性的指标,例如,土地权属、科研合作、访客管理、环境教育、社区共管、公众参与等,初步构建评估指标体系。

3)进一步咨询自然保护地管理评估方面的专家和具体管理人员的意见,对初步指标进行筛选调整,从而构建得到包括3个一级指标、9个二级指标、22个三级指标的国家公园管理评估指标体系。

2.2 评估技术方法

(1)评估指标权重的确定

本研究采用层次分析法,计算各指标权重的步骤如下：

1)构造判断矩阵。根据对各指标的打分结果,构建如下判断矩阵,

2)计算各指标相对权重。采用和法、根法、特征根法和最小平方法,计算单一准则下元素相对权重。根据判断矩阵,计算对于上一层因素而言的本层次与之有联系的因素的重要性的权值,以其为本层次所有因素相对上一层次而言的重要性进行排序的基础,同时计算判断矩阵的特征根和特征向量。即对判断矩阵B,计算满足BW=λmaxW的特征根与特征向量WB。其中,λmax为B的最大特征根；WB为对应于λmax的正规化特征向量,WB的分量Wi是相应因素单排序的权重,公式如下,

3)对各矩阵层次单排序和层次总排序进行一致性检验。计算CI和CR,其中,CI为一致性指标,定义CI=(λmax-n)/(n-1),为了检验判断矩阵是否具有满意的一致性,需要将CI与平均随机一致性RI进行比较。计算公式为CR=CI/RI,当CR0.10,则认为该判断矩阵具有完全一致性,通过计算求得的权重系数可以较好反映各指标的相对重要程度。本研究按照上述方法,采用EXCEL对各层次指标权重进行了计算,满足一致性检验结果,各指标权重见表2。

表2 判断矩阵的标度及描述Table 2 Marks and their demonstration of judging matrix

(2)评估指标标准及赋值

根据各项评价指标管理标准,每个评价指标满分为100分,将每个评价指标明确划分为3—4个级别。在此基础上,根据国家公园具体管理实际情况,对每个指标赋予一定分值。具体内容见表3。

表3 国家公园管理评估指标权重及其评分标准Table 3 Management evaluation index weight and scoring standard of national park

续表一级指标(权重)Evaluation content(Weight)二级指标三级指标(权重)Evaluation index(Weight)评估分级标准Grading standards of evaluation分级赋值Assignment总权重Weight科研监测能力建设(0.1657)科研合作(0.44)国家公园自身或与科研单位联合开展与保护对象、资源管理密切相关的科研合作,对国家公园管理帮助较大[80,100]0.0245国家公园自身或与科研单位联合开展与保护对象、资源管理密切相关的科研合作,对国家公园管理有一定程度帮助[60,79]国家公园内未开展科研活动[0,59]动态监测(0.56)国家公园内建立了完善的监测网络体系,具有良好的监测技术和能力,能够为管理和监管提供充分支撑[80,100]0.0306国家公园内建立了监测网络体系,开展了监测活动,为管理和监管提供一定程度支撑[60,79]国家公园内监测网络,技术人员等方面严重欠缺,无法有效开展监测活动[0,59]社会参与能力建设(0.2414)社区共管(0.75)生态管护员、圆桌会议等社区共管机制成效明显,社区居民充分参与到国家公园管理[80,100]0.0603建立了生态管护员、圆桌会议等社区共管机制,社区居民一定程度参与了国家公园管理[60,79]未建立相关社区共管机制,社区居民不能有效参与国家公园管理[0,59]公众参与(0.25)制定相关政策办法,鼓励社会组织、企业和个人积极志愿参与到国家公园保护管理和宣传教育等过程中,公众参与性得到充分体现[80,100]0.0201制定相关政策办法,鼓励社会组织、企业和个人积极志愿参与到国家公园保护管理和宣传教育等过程中,公众参与性效果一般[60,79]未制定相关政策办法,社会组织、企业和个人未参与到国家公园保护管理和宣传教育等过程中[0,59]游憩教育能力建设(0.2414)访客管理(0.375)建立了完善的访客管理制度,能够有效控制游憩带来的负面影响,实现生态旅游[80,100]0.0301基本建立了访客管理制度,能够基本控制游憩带来的负面影响[60,79]未建立相关访客管理制度,游憩活动产生严重的生态环境负面影响[0,59]环境教育(0.625)具有完善的教育设施,足够的专业环境解说人员,教育方式类型多样,内容生动丰富,环境教育功能得到充分发挥[80,100]0.0502具有一定程度教育设施,解说人员,环境教育功能得到一定程度发挥[60,79]环境教育基础设施、解说人员缺乏,未体现国家公园环境教育功能[0,59]管理成效Management 生态环境保护(0.5232)生态系统(0.375)自然生态系统保持完整性、原真性,面积稳定或增加,生态系统结构和服务功能稳定或提升[85,100]0.0914effectiveness(0.466)自然生态系统基本保持完整性、原真性,面积基本稳定,生态系统结构和服务功能基本稳定[70,84]自然生态系统完整性、原真性降低,面积减少,生态系统服务功能有所降低。 [60,69]自然生态系统完整性、原真性严重降低,面积明显减少,生态系统服务功能明显降低[0,59]生物多样性主要保护物种种群数量稳定或增加,关键生境面积、质量稳定或提升;主要保护对象状况稳定[85,100]0.0914

续表一级指标(权重)Evaluation content(Weight)二级指标三级指标(权重)Evaluation index(Weight)评估分级标准Grading standards of evaluation分级赋值Assignment总权重Weight(0.375)主要保护物种种群数量基本稳定,关键生境面积、质量基本稳定;主要保护对象状况基本稳定。 [70,84]主要保护物种种群数量减少,关键生境面积减少、质量下降;主要保护对象受到破坏。 [60,69]主要保护物种种群数量大幅减少,关键生境被严重破坏或退化;主要保护对象受到严重破坏。 [0,59]环境质量(0.25)水、土、气等环境质量有所提升[85,100]0.061水、土、气等环境质量基本稳定[70,84]水、土、气等环境质量有所下降[60,69]水、土、气等环境质量明显下降[0,59]自然人文景观(0.284)自然景观(0.6)国家公园内自然遗迹、自然景观的原真性和完整性得到有效保护[80,100]0.0794国家公园内自然遗迹、自然景观的原真性和完整性得到一定程度保护[60,79]国家公园内自然遗迹、自然景观的原真性和完整性受到严重破坏[0,59]人文景观(0.4)国家公园内相关人文、景观等物质和非物质文化得到有效保护和宣传,受到全社会广泛关注[80,100]0.0529国家公园内相关人文、景观等物质和非物质文化得到一定程度保护和宣传[60,79]国家公园内相关人文、景观等物质和非物质文化未得到有效保护,受到严重破坏或消失[0,59]经济社会发展(0.1928)经济发展(0.6)开展了不同形式的经济活动,社区居民经济收入水平得到明显提升,充分实现人口资源环境相均衡的绿色发展方式[80,100]0.0539经济活动相对单一,社区居民经济收入水平基本稳定或略微提升,基本符合绿色发展的要求[60,79]经济活动能力严重缺乏,社区居民经济收入水平基本稳定,甚至降低,经济发展方式简单粗放[0,59]社会维系(0.4)社区居民在文化自觉、社区建设和社会公平方面明显提升[80,100]0.0359社区居民在文化自觉、社区建设和社会公平方面取得一定成效[60,79]居民对国家公园的认同感差,社区维系不够稳定和谐[0,59]

(3)评估方法及评估等级

根据赋值权重结果,国家公园管理评估采用综合评价法进行定量评估,计算公式如下。

式中,Xi为各项评估指标的评估分值,Wi为各项评估指标的权重,S为国家公园的评价得分。

根据评估分值和标准,确定具体评估等级为：1)评价总得分属于[85,100],且单项评价项目得分都不小于该项评价项目满分的60%,评为“优”；2)评价总得分属于[70,84],且单项评价项目得分都不小于该项评价项目满分的60%,评为“良”；3)评价总得分属于[60,69],且单项评价项目得分都不小于该项评价项目满分的60%,评为“中”；4)评价总得分属于[0,59],或单项评价项目得分为该项评价项目满分的60%以下时,评为“差”。

3 应用研究

3.1 研究区域

2016年6月,《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》获正式批复,成为我国第4个获得正式批复的国家公园体制试点,标志着钱江源国家公园体制试点工作进入实质性操作阶段。试点工作要求贯彻创新理念,将自然生态系统和自然文化遗产保护放在第一位,以建立统一规范高效管理体制、增强全民公益性为目标,创新运行管理模式、强化生态保护、鼓励社会参与,实现人与自然和谐共生。

钱江源国家公园体制试点区位于浙江省开化县(118°01′—118°37′E,28°54′—29°30′N),属于浙皖赣三省交界处,面积约252 km2,包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区以及连接以上自然保护地之间的生态区域。试点区拥有较为完整的低海拔中亚热带常绿阔叶林,还是中国特有的世界珍稀濒危物种、国家一级重点保护野生动物白颈长尾雉(Syrmaticusellioti)、黑麂(Muntiacuscrinifrons)的主要栖息地。

3.2 评估结果及分析

3.2.1评估结果

通过实地调研、文件查阅、问卷调查、访谈交流、专家咨询等途径,运用上述评价指标体系和方法,对2017年和2018年钱江源国家公园体制试点区的管理现状进行了评估。评估结果认为,2017年和2018年,试点区管理评估得分分别为71.35分和76.13分,且单类评价项目得分都不小于该类评价项目满分的60%,其管理评估等级为“良”,具体内容见表4。

3.2.2结果分析

相比于2017年,试点区2018年管理评估水平有一定程度的提升,其中,一级指标来看,提升幅度由高到低依次是管理行动、管理基础和管理成效,说明这一年体制试点期间,试点区管委会高度重视管理行动和管理基础方面的工作,取得了一定效果,同时,管理成效也有所提升。

以2018年评估结果来分析,从一级指标来看,管理基础、管理行动和管理成效得分分别为15.34分、24.21分和36.59分,分别占评价项目满分的76.26%、72.72%和78.51%。可以看出,试点区在管理基础和管理成效方面相对较好,管理行动方面略微较差,这与钱江源国家公园体制试点建设情况相一致。主要是因为,一方面试点区包括了古田山国家级自然保护区等自然保护地,前期具有一定的管理基础,试点改革期间,在土地权属、管理制度、机构等方面也开展了大量工作；同时,试点区在生态环境保护等方面进行了良好保护；另一方面,国家公园是一个新的自然保护地类型,在管理行动方面,很多不是过去自然保护区开展的主要工作,如社会参与、游憩教育等,因此,即使有最大幅度的提升,但总体能力建设水平相对较低。

从具体评价指标来看,管理基础中,试点区范围界限已清晰；土地权属已调查完成,但尚未完成全部确权登记；管理资金能够基本满足管理需求；管理制度方面已制定多项规范性文件,为试点区建设和管理初步提供了制度保障；管理机构和管理人员相对欠缺,例如,钱江源国家公园管委会已经正式批复,建立了相对完善的组织机构,但管理机构仍不符合试点方案要求,且现有工作人员数量还无法满足试点区各项管理需求。

表4 钱江源国家公园体制试点区管理评估得分表Table 4 Management evaluation score of Qianjiang Yuan national park system pilot area

管理行动中,科研合作、动态监测、空间管控方面开展了大量工作,能力建设水平较高,如建立了多个国际化科研平台；建立了网格化立体式监测体系；制定了建设各功能分区建设与管理规范等。社区共管、巡护执法、环境教育也分别开展了一些工作,具备一定的能力建设水平,例如,社区自发组织了巡护队伍对生态环境进行保护和监督；管委会组织开展了国家公园“清源”专项行动,打击各类生态资源破坏行为；即将建设完成科普馆,并开展了大量环境教育宣传活动等。公众参与、管护设施、访客管理尽管也开展了部分工作,但由于基础相对薄弱,目前能力建设水平相对较低。

管理成效中,生态环境保护较好,典型生态系统保护良好,主要保护物种种群稳定,空气质量和水质皆为优良；社会经济发展方面开展了一些工作,社会维系初步取得了一些成效；人文景观保护还有所欠缺,特别是有些非物质传统文化面临消失的风险。

4 讨论

本文尝试构建了国家公园的管理评估指标体系,并对钱江源国家公园体制试点区管理情况进行了评估,是一次有益的尝试。在指标体系构建过程中,充分考虑科学性、针对性和独立性的原则,首先按照“条件基础-过程行动-取得成效”的思路,构建了包括管理基础、管理行动和管理成效3个一级指标的指标体系框架,在此基础上,充分结合我国国家公园的功能定位和管控要求,如自然生态保护、科研监测、社会参与、游憩教育、以及社会经济等,提出了9个二级指标22个三级指标。

同时也要看到,本研究依然沿用针对单个保护区的基于专家评议的快速记分评价法,指标体系仍然存在一些不足之处,如指标都以定性描述的方式进行标准值设置,在评价赋值过程中也具有一定的主观性,下一步应重视探索定性与定量相结合的方法；鉴于数据的可获得性,仅选择了钱江源国家公园体制试点区,下一步应扩大研究范围,对已有多个国家公园试点横向对比开展评估；就管理成效而言,生态环境保护、社会经济等指标今后应该基于完善的监测体系和调研统计工作,开展定量化评估,充分体现国家公园取得的管理成效。此外,从监管层面来说,应该注重国家生态保护第一理念的目标导向,加强国家公园生态环境保护成效方面的定量化评估研究。

今后,针对国家公园管理评估,在制度层面,应加快建立健全国家公园管理制度体系,制定国家公园管理评估制度；在标准层面,应进一步研究具有中国特色的国家公园管理评估体系,制定相关标准规范；在评估层面,积极推进国家公园的常态化管理评估工作,提升管理水平,实现管理目标。