浅析TOD开发模式与人防建设模式协同问题

唐志岗

(成都市人防建筑设计研究院，四川成都 610000)

TOD(Transit-Oriented-Development)“公共交通为导向的发展模式”是指以公共交通站点为中心，5～10 min步行路程为半径，形成以满足工作、商业、居住、休闲等多功能的站城空间、区域中心，或者城中城。TOD开发模式是国际上具有代表性的城市社区开发模式，同时也是新城市主义最具代表性的模式之一，是涉及土地利用、产业发展、轨道交通、地下空间、人民防空、公共服务等多专业、多领域的复合开发项目。

人防工程建设属于国防工程建设和社会公益事业建设，坚持与城市建设相结合、与长远建设相结合、与国家投资与社会筹资建设相结合，遵循统一规划、量力而行、平战结合、质量第一的原则。人防工程建设应当纳入城市总体规划，市政公用基础设施和房屋建筑等工程的规划和建设，要注重开发利用城市地下空间，兼顾人民防空要求[1]。 TOD项目范围内的战时人防防护对象应依据现行法律法规，建设相应功能、相应等级、相应规模的人防工程。TOD项目涉及的人防工程内容主要包括：公共人防工程、防空地下室工程、地铁兼顾人防工程、管廊兼顾人防工程、地下空间兼顾人防利用工程、战时地下连通工程等。

1 TOD开发模式与人防工程建设模式需解决协同问题

TOD倾向采用成片开发模式，特点是组织紧凑的、有公交支持的开发，将商业、住宅、办公楼、公园和公共建筑设置在步行可达的公交站点的范围内。通过混合多种类型、密度、的住房并建造适宜步行的街道网络，将居民区各建筑连接起来，保护生态环境和河岸带，留出高质量的公共空间，使公共空间成为建筑导向和邻里生活的焦点，鼓励沿着现有邻里交通走廊沿线实施填充式开发或者再开发[2]。

人防工程主要根据项目类别采用不同的建设模式。例如：防空地下室项目一般按用地界线，对应配套人防指标同步进行人防建设；地铁项目、综合管廊项目一般按其路由，通常对全线地下段进行人防建设；城市地下空间项目一般按其规模、业态、设防条件等，同步进行人防建设；公共人防工程、人防疏散干道工程按一般列为单独建设项目。

当未采用TOD模式开发时，人防工程与建筑工程在开发建设中面临类似问题，主要体现在建设指标孤立，进而导致地下空间形态和功能的孤立。究其原因，多数地下建筑随同地面建筑一并开发，受项目用地分割出让及使用的限制，大多被地块分隔孤立，水平方向连通少、上下空间关联差，未在点、线、面、体上形成统一，未能形成完善、互补的地下空间整体网络，交通与空间的动态立体关系无从构建，例如：城市轨道交通建设总体层面上将城市重要的功能片区进行了联系，但由于地形地貌条件以及规划设计的缺失，以前较少采用TOD模式。实际工作中，为避免产权交叉和管理纠葛，轨道交通站点及其相关设施通常独立于周边开发用地单独设置，仍无法实现与周边城市空间的无缝连接与一体化开发。

当采用TOD模式开发后，建筑工程可以很大程度上解决上述问题，但人防工程在现有法规框架下，应该采用何种方案才能合理实现 “一体化”统筹建设和协同？

2 解决方案研究

TOD项目的特点是建筑空间样式多样，呈网络散射状，通道孔口多，人防设防难度大。给平时的使用和商业管理也有一定的影响。要做好协同，人防建设模式应与时俱进，与TOD开发模式契合，将同步建设理念变化为统筹实施理念，共同解决城市地下空间开发利用的整体效率和综合效益问题，包括但不限于空间形态孤立问题、建设与需求不同步问题、法规限制问题等。

2.1 建设规划统筹

在城市总体规划的基础上，城市地下空间规划中的人防专项规划要对接融入TOD开发战略规划和TOD专项规划设计，使各TOD项目成为城市人防规划中的重要节点，对TOD开发区域的人防工程统筹布局，形成涵盖地下交通系统、市政设施系统、防空防灾系统、地下空间开发利用、物资储备系统等综合的城市地下空间战略规划，增进TOD综合立体开发效益。人防工程可依托TOD实现互联互通、联网成片，保证战时人员疏散与掩蔽，保证人防工程在战时有效利用。人防工程、地铁工程、综合管廊、地下公共空间、市政地下通道和下穿通道等地下工程应提前规划，统筹建设，而不是多头管理，重复开挖。

2.2 建设指标统筹

传统的人防建设指标应适应TOD模式下的城市节点综合开发，减少对TOD项目的政策制约，支持项目的推进、建设、开发，在地下空间规划、TOD专项规划、人防专项规划框架下统筹考虑。例如，若在TOD中建设有重点公共人防工程，则TOD范围内结建人防工程指标可相对灵活设置，并统筹标准和成本，形成以重点人防工程为点，结建工程、兼顾人防工程、战时连通道为面的设防体系，从而达到有利于TOD开发、降低投资、加快建设的目标。例如，允许地空兼顾人防面积折算抵扣结建面积、市政通道人防面积抵扣结建面积等；再如，可优化部分结建工程的修建量，或以异地建设费方式解决，为TOD综合开发利用提供有利条件，有力助推TOD综合开发项目的建设 。

2.3 建设方案统筹

如前所述，TOD项目涉及的人防工程内容主要包括公共人防工程、防空地下室工程、地铁兼顾人防工程、管廊兼顾人防工程、地下空间兼顾人防利用工程、战时地下连通工程等。按照TOD综合开发观念，形成交通功能与城市功能相融、地上地下立体交互的现代交通体系，兼顾平时防灾和战备地下交通功能，能够使TOD互联互通体系更加完善、安全。

以成都市为例，《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》站点分级体系中，综合考虑站点周边城市功能与服务范围、对产业园和特色镇的支撑作用，在轨道网络中的通达条件等主要因素，将站点分为四级：城市级、片区级、组团级及一般级[3]。以一般级站点为例，其核心区半径约300 m，辐射区影响半径约500 m，服务人口约3～5万人，站点主要客群包括：居住人群、酒店人群、游玩人群，少量办公人群。站点通常依托片区特色功能及风貌规划特色慢行区，其中包括开放空间、商业等休闲娱乐用地及其它特色复合功能。同时，通常结合片区不同功能，形成街区特色。因此，考虑项目背景和功能组合，人防工程进行相对的集约设置有利于TOD项目整体打造、集约高效的开发，且便于后续统一的维护管理。

TOD地下交通节点是人防体系的重要节点，首先应强化TOD项目开发的核心，亦即地铁车站的人防工程设计。地下轨道交通作为人防战时干道，起到了串联市域范围各类型人防工程的作用，战略意义重大。只有保证了核心车站的战时安全，保证战时地下交通设施不被摧毁，才可能更大限度地发挥项目的平战结合利用价值。TOD其它人防区域临近地铁站点设置，有利于快速与地铁形成人防互联互通，充分发挥地铁战时作为人防疏散干道的功能优势。TOD项目区域内应设置能保证战时人员快速转移到地铁的地下疏散通道。

TOD综合开发涉及公共设施，而公共人防工程是城市战备防灾公共设施的重要组成部分，结合平时功能建设公共人防工程能够使TOD综合开发体系更加完善。依据人防专项规划落实部分公共人防工程，除满足战备要求外，尚能在平时为TOD综合开发项目周边因潮汐式交通带来的停车难问题提供一定数量的地下公共停车设施，成为无缝换乘立体交通系统的有益组成部分之一。因此，可在核心车站一定距离内适当增加公共人防工程的布置。

TOD项目注重地下地上空间的一体化利用，其居住、文教公共事业功能空间、商业功能空间的人防战时功能应合理配置。可集约设置医疗救护、人员掩蔽、专业队、配套工程、兼顾工程、加固工程等工程类型，形成集约设防体系。公共空间多进行开敞设计，而人防工程要求封闭，设防后难以满足开敞空间需求，因此，不利于封闭设防的地下空间可考虑结构设防，人防区域可通过结构设防区域与地铁人防工程、结建人防工程等疏散、掩蔽功能区连通。这样，既为战时人员转移提供了相对安全的地下疏散通道，也保证了平时公共空间的使用品质。同时，开发策划尽量选取使用功能较为稳定的区域进行人防设置，避开远期改造区域，避免对人防工程进行破坏性改造。

TOD项目的战备效益、社会效益与经济效益应综合考虑。结建人防项目建安费主要与人防建筑面积相关，集约修建造价通常低于分离设置；结构设防因仅需考虑人防加固费用，造价更低。同时，人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，集约修建更有利于人防区域内车位指标进行总体控制，便于配合现行政策下人防区域车位的产权、销售等问题。例如，商业办公场所多为自用或租用，其车位多以租赁为主；而住宅车位的购买需求更高，所以保证更多可出售的住宅车位，可更好的缓解项目投资压力。

3 结论

TOD项目有别于一般性开发项目，是以轨道站点为核心，统一对站点周边区域进行打造，通过地上地下、站内站外统筹考虑、一体建设，提升城市综合价值和市民生活品质。根据TOD项目的特点，人防建设应注重该区域人防体系化建设，以TOD为核心构建总体防护，统筹考虑，集中设置，便于统一的管理和维护。TOD项目利于破解地铁建设筹资困境，解决地铁运营财政补亏，此类项目的人防布置应同时注重经济性。

本文提出的TOD综合开发项目人防建设新思路、新办法、新模式，系依托TOD项目分布情况，结合人防专项规划提出的工程布局要求和地下空间开发利用规划提供的空间载体，结合TOD项目用地整合、容积率变化、业态变化等情况，通过打破原来的分门别类，将各类型人防工程统筹建设；通过人防资金注入等措施，在解决部分公共人防工程落地的同时，为站点周边提供一定量的地下停车空间、仓储空间以及其它可有效利用空间，从而更好地为城市节点设计的TOD项目服务，推进人防事业发展，完成人防规划布局的实现。