不动产权籍调查现状分析与应对措施探讨

孟俊贞 李国桥

（1.华北水利水电大学，河南 郑州 450045；2.河南省地质矿产勘查开发局 测绘地理信息院，河南 郑州 450006）

1 引言

不动产权籍调查在新时代中国社会发展过程中至关重要，影响着民生、城市建设、国家发展等问题。当前我国不动产权籍调查处于过渡期，实际过程中仍然存在一定的问题。分析当下不动产权籍调查中存在的问题，以此为基础探讨应对措施，可保障不动产权籍调查工作的高效开展，进而为不动产登记工作奠定坚实基础。

2 不动产权籍调查概述

2.1 基本内涵

不动产权籍是不动产测绘档案和登记档案的合称，具体而言就是不动产的权利和自然情况的调查与记录[1]。不动产权籍调查是指根据不动产权利人的自主申请以及政府部门的统一组织，采用内外业联合核查和现场实地调查的方法，展开相应的权属调查工作（获取不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化的权属状况）和不动产测量工作（获取不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然情况）。不动产权籍调查是不动产统一登记之后出现的新名词，采取权属调查和不动产测量的方式，目的是查清不动产权属、界址、面积等基本情况，其成果以报告、数据、图件、表册等方式呈现[2-3]。

2.2 不动产权籍调查与地籍调查的关系

实际工作中，很多人把权籍调查视为地籍调查，把开展城镇地籍调查视为开展权籍调查。为实现我国未来土地统一规划，确保产权归属人的利益，明确不动产权籍调查与地籍调查间的关系能使权籍调查工作的思路更清晰、开展更有序。事实上，权籍调查与地籍调查既有联系又有区别。

（1）二者所依据的法律、法规和规程不同。权籍调查遵循的法律、法规主要包括《土地管理法》《物权法》《不动产登记暂行条例》《城市房地产管理法》《森林法》《草原法》《渔业法》《地籍调查规程》《房产测量规范》《海籍调查规范》《农村土地承包经营权调查规程》等，而地籍调查主要遵循《土地管理法》《物权法》和《地籍调查规程》等[3]。

（2）二者的工作内容范围不同。权籍调查以宗地、宗海为单位，查清宗地、宗海及其定着物等不动产单元的状况 ；而地籍调查只是针对每宗地的权属、界址、位置、面积、用途而开展的土地调查。

（3）法定效果不同。权籍调查是直接为不动产确权登记发证服务，是纯粹法定的专业调查工作，必须依法、依规完成 ；而地籍调查本身并不具有法定性质，只有对需要确权登记发证的宗地开展地籍调查才具法定意义。

（4）技术路线不同。权籍调查的房屋测量必须按照《房产测量规范》技术路线执行。农村土地承包经营权调查必须按照《农村土地承包经营权调查规程》技术路线调查，而地籍调查主要根据《地籍调查规程》制定技术路线。

（5）成果不同。权籍调查的图件包括宗地图、宗海图以及房屋分层分户平面图等，而地籍调查的成果图只有宗地图。权籍调查表包括地籍调查表、土地承包经营权及农用地其他使用权调查表、房屋调查表、森林及林木调查表、海籍调查表等，地籍调查只有地籍调查表。

3 不动产权籍调查中存在的问题

我国不动产登记工作处于过渡发展期，虽然法律法规对其内容进行了规范，但规定内容不够细致，难以对各相关部门的职责进行全方位覆盖。不动产权籍调查具有一定的复杂性和困难度，因受不同因素的影响还存在较多问题。

3.1 标准不统一

根据不动产权籍调查工作的内容、目的和方式，不动产权籍调查指的是根据宗地和宗海的具体情况，对其中一系列不动产单元进行数据测算清查。但是，在实际工作中我们面临的是：我国现行的不动产权籍行业标准非常复杂。不同的部门依据不同的规章制度开展不动产权籍调查，比如，自然资源部门根据《地籍调查规范》、房产部门依据《房产测量规范》、森林部门依据《森林资源规划设计调查技术规程》等[4]。各部门各有规定，不同的规范之下，调查测绘的标准也存在着一定差异。因而，在开展信息测绘和登记时，非常容易出现规定上的矛盾，最终造成不动产权籍调查工作的混乱，调查效率和数据准确性也都受到了一定影响。

3.2 过程不规范、部门间协作性较差

不动产权籍调查是一项需要多个部门共同参与、互相协作的工作，部门之间的配合对于工作效率的提升具有重要意义[5]。但在实际工作中，不动产权籍调查的操作流程不够规范，加上各部门之间权责不明确、配合协作性差，影响工作效率甚至是数据的整体性，为数据共享带来阻碍，最终不利于调查测绘数据的登记保存。

3.3 数据庞大、数据来源具有多样性、数据整合调用效率低

首先，随着不动产行业的迅速发展，不动产登记业务、登记数据都处于持续增长状态。同时登记数据具有独特性，属于时空数据，主要包括属性数据和空间数据。该数据的登记管理需要结合历史数据和当前形势数据进行分析，并保障数据和图像的统一性，数据量巨大 。

其次，管理部门不同，使得数据来源多样化，不同的部门制订的工作标准、数据管理方式、数据质量也不一样，导致数据整合性差、地籍历史关系不清晰等问题，进而造成数据难以实现有效衔接和整合，后期整理和调用效率难以保证，无法充分发挥数据的重要作用。

3.4 不动产权籍调查的费用问题

在全国性土地资源调查工作中，不动产权籍调查工作所涉及的费用问题不容小觑。很多地方的工作都仅仅覆盖了城市地区，而乡镇地区的地籍调查并没有得到完全落实，加上农村地区的宅基地调查测绘工作，使得该区域已经申请和办理了土地登记的权利人，需要重新委托有关的测绘机构进行测定，不可避免地给权利人带来额外的经济负担。

3.5 从业人员水平参差不齐

不动产权籍调查工作具有一定程度的复杂性和困难度，为了保证不动产权籍调查工作的效率和准确性，相关从业人员必须把握不动产权籍调查的要点，注意培养较高的专业技能和综合素质。现实工作中，测绘队伍业务水平参差不齐，出现经验不足、实际测绘工作能力低下等问题，对不动产权籍调查数据的准确性造成一定影响。

4 提高不动产权籍调查水平的措施

不动产权籍调查的重要性在于调查测绘的结果一旦完成了登记，就具备相应的法律效力，影响民生、城市建设和国家发展。因此，对于以上问题必须采取相应措施。

4.1 统一标准

为提高工作效率，发挥数据的巨大作用，必须统一机构管理，遵循统一标准和基本原则。尽快构建行之有效、具有实际操作效果的不动产权籍调查标准体系，并在此基础上加强衔接和整合，实现数据共享[6]。

4.2 整合机构、合理选择调查机构

我国相关政策规定不动产权籍调查工作由现有土地、房屋等各类不动产权籍调查机构承担，但根据我国国情，目前不动产登记实际是多部门管理[7]。为构建更加人性化的“一站式服务、全程负责”的工作模式，为不动产权利人和行政职能部门提供优质服务，日后的权籍调查工作需要实现一项权籍调查事项由一家调查机构完成。

因此，在保证不动产权籍调查效率和质量的基础上，必须严格选择符合要求的测绘机构。针对我国不动产登记工作所处时期，符合资质要求的机构数量和质量都没有达到实际预期的情况，要采用市场化模式，对调查机构进行整合、扩大其业务范围并进行科学选择，选择适宜的测量机构，确保权籍调查数据的可靠性及最终出具报告和调查结果的准确性是可行性方案之一。

4.3 统一软件、重视数据的整合入库、推动数据共享

当前，不动产权籍调查中不同的作业单位使用的作业软件不同，导致数据格式不统一，结果不仅不利于工作效率的提高，反而增加了数据错误发生的概率。实现数据交互与共享是面临的巨大挑战，推进行业内专业不动产权籍调查软件的统一[8]，在很大程度上促进数据整合和共享，将有效降低不动产权籍调查投入的人力、物力和时间成本。

同时，要重视数据的整合入库[7]。数据整合入库是不动产权籍调查的最后一个环节，如果该环节出现问题，将会前功尽弃。因此，信息管理人员必须保证空间数据的保留与可追溯，对整个数据库的数据进行查漏补缺，从而避免出现数据错录和遗漏的现象，在做好数据整合的基础上完成数据入库，为一体化管理和数据共享打下基础。

4.4 充分利用已有成果、实现便民利民、不得违规增加申请人负担

2017 年，国土资源部办公厅印发的《关于规范不动产权籍调查有关工作的通知》明确规定，前期行业管理中已经产生的房产测量、勘测定界等成果，经审核符合登记要求的，应当继续沿用，不再重复测量。实施不动产统一登记前已经办理了土地登记和房屋登记，以及依法办理了房屋登记但未办理分户土地登记的城镇住宅、成套商品办公用房在办理转移、变更等登记时，经确认土地权属合法且不涉及界址界限变化的，不得要求权利人提交权籍调查成果、缴纳相关费用，以切实减轻群众负担[9]。

因此，结合国家相关法规，调整现行的基础测绘规划方案，提升我国不动产权籍调查工作的效率，减轻人民群众负担是当务之急。

4.5 提高从业人员工作能力和综合素质

国家有关资质鉴定管理部门务必对申请测绘资质的测绘机构进行严格评定[10]，督促符合资质要求的测绘机构针对从业人员展开系统业务培训和相关技能工作培训，保证每一位工作人员具备较强的工作能力与专业素养，能够肩负起不动产权籍调查工作。

4.6 不动产权籍一体化管理

当前，不动产档案管理正朝着电子化方向发展，不动产管理工作受到越来越多的关注，要积极推进不动产权籍一体化管理的进程[11-12]，全面提高不动产的管理水平和质量。

做好不动产登记档案扫描与数据库的衔接工作，逐步建立全国不动产电子资料数据库，实现不动产信息资料的共享、使用，最终实现跨区域的不动产登记和相关办理，促进不动产权籍调查工作的有效开展。其中，不动产电子登记簿是不动产登记电子档案的核心组成部分，是不动产信息化管理的命脉，是不动产信息化统一登记工作的出发点和落脚点，是不动产权籍一体化管理的重中之重。因此，不动产权籍一体化管理应以动态管理为主线，保证增籍与灭籍工作的同步进行。

5 结语

随着法治社会建设的不断推进、经济社会的高速发展与科技水平的提高，不动产登记工作逐渐受到全社会重视。采取有效措施确保不动产权籍调查测绘工作的高效开展，做好数据的整合、存储、管理及更新等工作，可以为我国不动产行业的进一步发展提供有力支持。