铁路车站恐怖风险分析及评估研究

李泽岐

（太原铁路公安局 大同公安处，山西 大同037005）

铁路车站是供铁路列车、地铁列车停靠的区域，铁路车站或车厢发生的恐怖事件严重危害全球安全。国外如2004年马德里火车车厢爆炸，2013年莫斯科火车站爆炸、巴基斯坦奎达的列车连环爆炸，2015年土耳其安卡拉火车站自杀式爆炸，2016年布鲁塞尔地铁站的自杀式爆炸、德国维尔茨堡的列车砍人事件，2017年俄罗斯圣彼得堡地铁车厢爆炸、伦敦地铁车厢爆炸，国内如2014年昆明“3·01”、乌鲁木齐“4·30”、广州“5·6”等火车站恐怖事件的发生说明铁路车站已成为恐怖袭击的重点目标，铁路车站面临严峻的恐怖威胁。对于铁路车站恐怖事件，仅仅强调事件发生后的快速反应和应急处置远远不够，应当把重点置于提前防范、及时预警上。本文在阐述铁路车站面临的恐怖风险、评估重要性的基础上，探讨铁路车站风险评估的技术思路、评估流程，提出构建铁路车站恐怖风险评估的指标体系，旨在进一步推动实现对铁路车站恐怖事件有效的防范、预警及处置。

一、铁路车站恐怖风险分析、评估的重要意义

风险是破坏性结果发生的概率，来源于对未来变化的不确定性（uncertainity），是系统脆弱性状态的一种表达。换句话说，风险是指一个事件产生我们所不希望的后果的可能性，是由特定威胁导致的危害性后果，意味着（预测）危害后果出现的频率以及对于现实危害的程度。风险评估是指对某事件发生的可能性及发生后给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的危害性进行量化评估的工作。铁路车站恐怖风险即铁路车站发生恐怖事件的可能性和危害后果的组合。对其进行评估，能够更加有效地防范、预警及处置铁路车站恐怖事件。

（一）应对铁路车站反恐形势的需要

当前，全球铁路车站面临严峻的恐怖威胁。根据国内外媒体公开性报道，据不完全统计，2004—2016年全球铁路车站发生恐怖活动（含未遂）56起（火车站41起、地铁站15起），其中欧洲31起（马德里10起）、亚洲23起（印度10起）、美洲2起，死亡827人、受伤4814人。仅2004年马德里“3·11”火车站爆炸就致201人死亡、2000余人受伤；2005年伦敦“7·7”地铁爆炸导致56人死亡、700多人受伤；2006年孟买“7·11”火车站连环爆炸造成200人丧生、800多人受伤；2010年莫斯科“3·29”地铁站爆炸造成41人死亡、70多人受伤；2015年安卡拉“10·10”中央火车站附近连环爆炸导致102人死亡、246人受伤。统计得出，平均每起铁路车站恐怖活动死亡15人、受伤86人。由此可见，铁路车站恐怖活动呈现数量较多、伤亡较大、分布较广的特点。56起铁路车站恐怖活动中，爆炸有42起，占75%，可见恐怖活动手段以爆炸为主。另外，铁路车站恐怖事件多发生在敏感时期，如2016年布鲁塞尔“3·22”地铁爆炸案发生的三天前，比利时警方与法国警方联合抓获了2015年巴黎袭击案的首犯，这起地铁爆炸案的报复性质很明显；2014年昆明火车站“3·01”恐怖事件发生在全国“两会”前夕等。恐怖活动组织以极端势力为主，如伦敦地铁割喉案、德国火车车厢持械伤人案等均是极端分子所为。

综上所述，铁路车站面临严峻的恐怖活动风险。进入新世纪以来，全球恐怖袭击事件不断滋生蔓延，对各国公共安全构成严重威胁与重大挑战。由于传统的反恐威慑逻辑失效，恐怖袭击活动造成的后果异常惨重，而发动恐怖袭击活动的成本相对低廉，呈现出非对称性特征，促使现代反恐战争的重心前移，逐渐从“应急处置”转向“反恐预警”。

（二）加强反恐预案的针对性，提升反恐能力的需要

通过铁路车站恐怖风险分析、评估，可以识别铁路车站重点目标面临的各种恐怖袭击事件的风险因素、风险水平和可能带来的负面影响，评判重点目标承受风险的能力，推荐预防、减轻和控制风险的优先对策，对于加强反恐预案的针对性、提升反恐能力建设，以及提高应对恐怖袭击事件的主动性、前瞻性、科学性、有效性和有序性将发挥重要作用。

《反恐怖主义法》第四条规定，国家将反恐怖主义纳入国家安全战略，综合施策，标本兼治，加强反恐怖主义的能力建设，运用政治、经济、法律、文化、教育、外交、军事等手段，开展反恐怖主义工作。铁路车站恐怖主义风险分析、评估，对于提升铁路车站恐怖事件应对处置能力，改善安全防范、情报信息工作，有效防范恐怖事件具有重要的意义。

（三）实现反恐关口前移，创新反恐管理机制的需要

铁路车站重点目标是反恐怖工作的重点，一旦遭受恐怖袭击，会造成重大人员伤亡、财产损失或对铁路运输安全、社会秩序产生严重影响。重点目标包括车站党政领导会议室、视频监控中心、车站广场、候车室、售票亭、行包房、站台、进出站口、天桥和平交过道等，也包括铁路车站区域内的其他铁路单位，如承担铁路调度、通信、电力、物资或机车车辆存贮等运输、科研服务的场所和大型生活服务、娱乐文化场所等。

科学合理地开展铁路车站重点目标遭遇恐怖袭击事件的风险分析、评估，具有重要的现实意义。开展风险分析、评估，有助于发现反恐防范管理的薄弱环节；有利于反恐预案的完善、反恐防范关口的前移和反恐防范基础的有效管理；有利于反恐防范管理的网络覆盖、反恐综合能力的评估。这项工作涉及面广，技术性、政策性强，能够发挥政府主导、社会参与的优势，对于创新反恐管理机制也具有深远的意义。

二、铁路车站恐怖风险评估的技术思路及评估流程

（一）风险评估的技术思路

铁路车站恐怖袭击风险评估是利用系统工程原理和方法识别、评价重点目标和重大活动遭受恐怖袭击风险的过程。这一过程包括铁路车站恐怖事件的因素识别以及恐怖事件发生的可能性、危害程度评估两部分。在实际过程中，这两个方面不能截然分开、孤立进行，而是相互重叠、交叉于整个评估工作中。

（二）风险评估的评估流程

恐怖袭击风险评估的作用在于解释“可能会发生什么”。恐怖活动会对国家安全、社会稳定、人民群众生命财产安全等造成一定程度的威胁和损害，存在难以预料的风险，各种风险的发生概率和可能造成的威胁程度却难以被人们所认识。由于应急反恐需要花费大量的人力、物力、财力和时间等资源，因此人类必须根据风险发生的可能性（发生概率）及规模（严重程度）来合理安排资源，确立应急反恐的优先权，按照某一规则来确立处理恐怖事件的优先等级。风险评估的流程包括：

1.对以往恐怖事件及历史数据的积累和分析

我们对于将来可能发生的某一特定的恐怖事件虽然难以准确预测，但是根据以往处理恐怖事件所积累的知识和经验，可以对未来可能发生的类似恐怖事件进行推断和预测。针对铁路车站特点，2014年至2015年发生了昆明、乌鲁木齐、广州等地持械杀人恐怖事件4起，据此研判未来可能遭遇的恐怖袭击方式。

以车站服务场所站前广场为例，可能遭受的恐怖袭击事件有：在站前广场持械砍杀，实施炸弹袭击（邮包炸弹、背包炸弹、汽车炸弹、人体炸弹等），大规模纵火，车辆高速撞击，劫持人质，劫持车辆等交通工具，对广场监控设施破坏，通过网络、电子屏幕宣扬恐怖主义、极端主义，生化袭击，其他恐怖袭击事件等。

2.按照风险程度，分别对恐怖事件进行分类

恐怖事件的风险一般取决于两个维度：首先是恐怖事件的损害程度，包括物质、社会、心理等各个方面；二是恐怖事件出现的频率。例如，对于恐怖事件，可按严重程度划分为I级（特大的、灾难性的，如“9·11”事件）、II级（严重的）、III级（中度的）、IV（轻度的）、V（极轻微的）；按可能发生的频率分为A（频繁）、B（很可能）、C（有时）、D（极少）、E（不可能）。

3.根据风险大小，针对重点目标的特点，进行风险预测并提出对策

根据不同的损害程度和发生的频率，对未来恐怖事件制定不同的管理措施或预案。根据占有资源的多少和时间的长短，可以把这些管理措施或预案分为H（高强度的措施）、M（中等强度的措施）、S（较低强度的措施）、L（基本措施）。

以车站进出站口、候车厅、售票厅等人员密集场所为例，作为铁路车站恐怖袭击的风险高危目标，一旦发生爆炸、纵火、砍杀、驾车冲撞等恐怖袭击，会造成巨大人员伤亡，带来的后果是严重的甚至是灾难性的。据不完全统计，2014年至2016年我国铁路车站发生恐怖事件8起，表现为持械杀人、自杀式爆炸、持砖块伤人、非法持有宣扬恐怖主义和极端主义物品、非法运输危险物质等多种方式，部分事件发生的频率比较高。为此，必须采取高强度的措施来应对。可考虑在进出站口、候车厅、售票厅等人员密集场所加装硬质封闭隔离设施和防冲撞设施。有条件的车站，应将封闭隔离区域扩延至路地临界区。车站客票发售与预定系统、列车调度系统、旅客服务信息系统、统计分析系统应逐步实现信息共享，实时向公安机关推送实名制订票售票数据。车站安检设施应视情况前置至车站封闭端口。在确保仅对乘车旅客进行实名制验证的前提下，可以将实名制验证、实名制信息公安核查与前置的安检合设。车站视频监控系统要覆盖到进出站口、进出站通道、落客区域等车站重点部位。尤其进站口的安检区域视频监控系统应能清晰、完整地显示旅客进入安检区域、放置行李、接受人身检查、取走行李的全过程，能清晰记录受检行李数量和特征等；能够有效采集、记录旅客正面面部特征，具备人像识别功能等。

针对不同的需求，目前国内外常用的综合风险评估方法主要有灾害风险指数法（DRI），部门脆弱性评估法，应对能力自我评估法，社区灾害风险指数判定法，基于灾害系统发生、发展动态模拟的风险评估方法等。每种方法在包括功能、核心、风险指标、脆弱性指标、综合评价及数据要求等方面有所不同。根据铁路车站重点目标反恐怖的需要，本文先构建恐怖风险评估指标体系。在此基础上，结合部门脆弱性评估与应对能力自我评估法的有关内容，进行综合风险评估。

三、铁路车站恐怖风险评估指标体系的构建

铁路车站发生的恐怖袭击，如刀斧砍杀、驾车冲撞、爆炸、劫持人质等，都是突然爆发且持续时间较短，所造成的人员伤亡和社会影响却非常巨大。目前，铁路车站面临的恐怖威胁风险持续上升，且这类恐怖威胁存在只注重事中处置、事后救援，轻视事前风险评估的问题。为此，构建铁路车站恐怖风险评估指标体系具有一定的现实性、针对性、前瞻性。

（一）恐怖事件风险模型

恐怖事件风险是指遭受恐怖袭击活动危害事故发生的可能性与危害事故严重程度的综合度量。一般定量衡量风险大小的指标是风险率（R），等于事故发生的概率（P）与其事故后果C（造成损失严重程度）的乘积，该值越大，表示风险水平越高，也就是越危险。由于恐怖主义威胁、结构和系统反应、反恐和保护措施的效力以及恐怖分子造成破坏的能力存在不确定性，因此需要采用概率方法来评估恐怖主义风险。但由于恐怖事件发生的概率无法确定，概率值往往无法获得，常用发生的频率代替概率；而事故损失后果可以表示为死伤人数、事故次数、持续时间、经济损失、国内外影响等。

对于恐怖袭击风险，兰德公司（2004）提出恐怖袭击概率P为条件概率，通常用威胁性T（Threat）和脆弱性V（vulnerability）表示，此公式中，威胁性T表示目标以特定的方式被袭击的概率；脆弱性V表明一个特定的袭击导致目标毁坏发生的概率；后果C即为袭击导致目标产生损失的期望值。简而言之，恐怖袭击风险代表被袭击目标期望的损失严重程度。

（二）恐怖风险评估指标体系构建的原则

反恐防范应急是一项专业性、政策性极强的工作，在构建恐怖袭击风险评估指标体系时，除坚持主导性与多元性相统一、继承性与发展性相统一等基本原则外，本文认为还应坚持如下原则：

1.普遍性与特殊性相结合的原则

在构建恐怖袭击风险评估指标体系时，要注意三个“区分”。一是区分铁路车站一般公共安全风险评估与恐怖袭击风险评估的要求不同，例如与一般防火、防盗的风险评估不同，恐怖袭击风险评估属于非传统安全范畴；二是区分铁路车站作为行业性防范应急管理的要求与由公安特警、消防特勤、维稳处突等专业队伍负责的应急处置要求的不同，车站所属许多重点目标单位不可能达到专业队伍的专业训练水平，也不具有较完备的专业技术装备；三是区分政府职能部门与铁路车站的职责，应明确体现“政府主导、社会参与”的精神。只有摆正定位，才能突出反恐防范应急的重点和特点。

然而，区分不是机械的、绝对的，就像非传统安全与传统安全并非水火不容一样，而是彼此既有区别，又有联系，甚至具有某种互补作用。注意第一个“区分”时，在评估恐怖袭击风险时，也是遵循专门机关与群众路线相结合、防范为主、惩防结合、先发制敌、保持主动的原则；在注意第二个区分时，强调铁路车站与地方市、区两级110联动中心的应急联系是否有效；在注意第三个区分时，坚持政企分开、政事分开，政府不应也不能包办一切，但是应当发挥政府职能部门在这方面的督导和服务作用。

2.科学性与可操作性相结合的原则

建立准确、全面、有效的重点目标遭受恐怖袭击的风险综合评估指标体系，是进行风险评估的关键。所建立的指标体系是否科学、合理，直接影响到重点目标遭受恐怖袭击的风险评估的可行度、有效性及可操作性。评估指标涉及面比较广，既有定性的指标又有定量的指标，必须反映这些特点及其相互关系。为此，对于评估指标的选取，应当符合以下要求：

指标的内涵、外延必须清晰明确，要有相关法规和规范依据，便于评判操作，避免模棱两可、含混不清；指标要有充分的科学依据，每个指标要相对独立和稳定，确实能反映重点目标某一方面的问题，能够衡量重点目标遭受恐怖袭击的风险程度；指标应当简单明确，可以量化；指标应当具有层次性，能反映多个子系统；整个指标体系应当能全面充分反映各方面的情况。

（三）铁路车站风险评估指标体系的构建

恐怖袭击事件具有高度随机性，很难纯定量地估算概率，因此铁路车站恐怖袭击概率即威胁性和脆弱性（前文“恐怖袭击风险”公式所示）往往通过相关指标来体现。威胁性表示铁路车站作为袭击目标以特定方式被恐怖分子袭击的频率，恐怖袭击的方式不同，对铁路车站的威胁程度也不同。结合近年来铁路车站恐怖事件的统计资料，以持械杀人、爆炸、危险物质袭击等作为威胁性的二级指标，确定其发生频率。脆弱性表示铁路车站作为袭击目标对特定恐怖袭击方式的敏感程度和承受能力，包括固有脆弱性和安全补偿因子两个二级指标。固有脆弱性表示车站的易受攻击性，包括车站地位、规模、客流量两个三级指标，安全补偿因子表示铁路车站采取的反恐防范和应急措施对恐怖袭击固有脆弱性的补偿，包括反恐防范和应急两个三级指标，反恐防范是为防范恐怖袭击而采取的技防、物防、人防措施；应急是为防范恐怖袭击采取的应急处置、应急保障措施，包括应急预案、应急处置、物资保障、培训演练等。后果表示铁路车站遭受恐怖袭击造成的损害严重程度，包括人员伤亡、财产损失和国内外影响三个二级指标。

（四）脆弱性风险评估指标体系的构建

铁路车站是公共交通场所的重要组成部分。考虑到各级各类交通场所反恐重点目标单位的共同特性，国内外恐怖事件的特点，以及风险识别的系统性和风险管理的可操作性，本文以火车站为例，以脆弱性模块下安全补偿性指标为例，建立一个由反恐防范能力脆弱性、应急处置风险能力脆弱性、应急保障能力脆弱性三个一级指标，技防等七个二级指标和视频监控系统等十七个三级指标构成的风险评估指标体系。