污染环境罪立法路径辨析

许桂敏，范玉婷

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

近年来，我国对环境保护的关注度逐渐提高，生态环境成为社会热议的焦点问题。环境问题关系到国家与社会的可持续发展，关系到人民的生活福祉，关系到民族的未来。我国在生态环境保护方面采取的各项措施不断得到加强，环境治理工作初见成效。随着一系列生态文明建设和生态环境保护新思想新理念的推广，我国对生态环境的重视跃升到新的高度，最为突出的表现是我国刑法典专门设置“破坏环境资源保护罪”，以强制和严厉的刑罚来惩罚此类犯罪行为，污染环境罪便是其中一项重要罪名。管窥污染环境罪的立法演变与发展进程，继而完善该罪的具体罪状与法定刑，有助于环境资源刑法保护的成熟健全。

一、污染环境罪的立法变迁

污染环境行为最早入刑是在1997年刑法中，而在1979年刑法中并未规定污染环境罪。1979年刑法是我国法制建设起步时期的一部重要法律，但由于一方面当时有比环境保护更迫切更重要的问题需要解决，另一方面囿于我国当时正处于由传统农业社会向现代工业社会转型的起步阶段，工业经济并不发达，环境问题并不严重，我们对环境问题的认识也相对局限。因此，1979年刑法中没有关于环境保护的规定，只在此后的附属刑法中作了一些规定。

（一）污染环境罪正式入刑始于1997年刑法

污染环境罪正式入刑始于1997年刑法，该法第三百三十八条规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放倾倒或处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或拘役，并处或单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”由此第一次将严重污染环境的行为入刑。

2011年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》第四十六条又对该条文作出了修订，将原来的第三百三十八条破坏环境资源保护罪修改为刑法第二十六章妨害社会管理秩序罪中第七节的名称，其下共有十五个罪名，并将原来的破坏环境资源保护罪罪名修改为污染环境罪列入这一节中。除此之外，破坏环境资源保护罪一节中还有非法处置进口的固体废物罪、非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪等罪名。从条文内容可以看出，此次修改将污染环境罪的入刑条件由原来的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡”的严重后果，变成了概括性规定即“严重污染环境”。

此后最高人民法院、最高人民检察院在《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）中又对“严重污染环境”和“后果特别严重”的情形分别作出了详细的规定，使该罪的定罪实现精细化，较为明显地体现出我国的环境治理逐渐趋向于生态中心主义。尤其是其中规定了如果行为人实施了处置含重金属的污染物、倾倒危险废物等行为，即使没有造成财产损失和人身损害的后果也同样可以构成污染环境罪，不再把造成财产上的损失和人身伤害作为入罪的唯一标准，这表明立法者原有的人类中心主义理念开始弱化。人类中心主义是一种重视人格发展的观念，此种观念认为，法益是人格发展的前提条件，因此有资格成为被保护法益的只有人的生命、健康以及身体的安全。环境本身并不能成为要受到保护的法益对象，只有侵害环境的行为危及了人的生命、财产、自由时才算是对法益造成了侵害。相较于生态中心的法益论以及生态学的人类中心的法益论，这种观点更多强调的是以人为中心，对环境的破坏不足以危及人的生命健康等法益时，就不以犯罪论处，这在一定程度上导致环境保护工作难以真正落实。

（二）污染环境罪立法演进的动因

总体来看，我国刑法关于污染环境罪的立法呈现出入罪门槛逐渐降低的趋势，这与我国的经济发展水平和刑事政策密切相关。早先，我国的社会发展重心在经济上，对社会发展整体利益与长远利益不够重视，对环境犯罪的规制采人类中心主义。在这种观念的影响下，对环境污染行为通常采取事后治理，缺乏污染环境罪演进的动因。后来，随着社会经济发展水平的逐渐提高，社会整体对环境保护的重视程度也逐渐提高，人们开始意识到环境保护的重要性，强调经济发展的同时也不能忽视对生态环境的保护。党的十八大作出了把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略决策，十八届三中全会提出要加快建立系统完整的生态文明制度体系，十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。党的十九大报告提出，坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。在党的政策指引下，污染环境罪的立法也随之演进，体现了我国从严惩治环境犯罪的立法态度。

有学者提出应引用生态中心主义的理念，生态中心主义是环境伦理学的一种视角，伦理即道德。正如边沁所言，道德命令每一个个体去做所有对共同体有益的事情，同时，也有许多行动对共同体是有益的，但立法却不应该命令人们去做这些事情。也有许多立法不应该去禁止的伤害性的事情，虽然道德正是这样做的［1］。道德与法律的关系使我们能够理解生态伦理学对我国环境保护政策的影响，这不仅为我国制定环境保护政策提供了理念指引，而且迫使我们在研究生态环境保护时，必须考虑我们应当做什么。依据生态中心主义的观点，环境伦理学的中心问题应该是生态系统或生物共同体本身或它的亚系统，而不是其所包括的个体成员。其揭示了人类和自然其他成员既有历时性也有共时性，他们共同是生命系统的一部分［2］。这从思想观念角度为我国污染环境罪的演进提供了有力动因。

（三）污染环境罪立法演进的价值

生态中心主义强调预防，即防患于未然。国家通过对刑法条文的修改，以刑罚这一最严厉的惩治方式打击环境犯罪行为效果显著。根据一项调查报告显示，从2012年至2017年，我国污染环境罪的判决数量一直呈现上升趋势，从最初的1件到2017年的1211件，其中自然人犯罪占比达94%，其余为单位犯罪，单位犯罪的自然人身份中法定代表人占比17.28%，占比最多的是其他责任人员，高达53.09%［3］。尤其是2015年新的《环境保护法》实施后，污染环境罪的判处数量急剧上升，2015年当年环保部门移送的环境污染犯罪案件多达1142件［4］。数据显示，至2018年全国公布的污染环境罪刑事判决数量约有1380起。由此可见，环境犯罪的入刑门槛降低后，对环境污染行为的惩治力度大幅提升。相较于条文颁布初期，近两年污染环境罪的判决数量总体呈现下降趋势，这表明通过污染环境罪规制环境犯罪行为效果显著，有效打击了环境犯罪行为。同时配套司法解释的出台有效弥补了现行法律存在的缺陷和漏洞，整体上增强了刑法的可操作性，为合理适用污染环境罪惩治环境犯罪行为提供了有力的支撑。

二、污染环境罪立法的局限

污染环境罪的刑事立法演进至今，理应肯定其有效惩治环境犯罪的作用，同时还应当看到其存在的一些局限。

（一）重刑以求实效

我国是具有重刑主义传统的国家，严打与扼杀在萌芽状态、重典与严厉刑罚适用成为防控污染环境罪的本能意识。“治乱世用重典”的思路究竟是否有效有待考证。如李斯特所言，刑法学中不能仅以刑事政策来谈论刑事政策，而是要放眼社会政策，通过好的社会政策来实现预防犯罪的目的［5］。本文认为，刑法作为法律的最后一道防线，其实施的最终目的是为了保护人的利益，环境犯罪行为人的主观恶性相对较小，有的甚至是过失行为，一味地坚持生态中心主义理念，会不可避免扩大刑法的处罚范围，传统上人与自然之间的关系也会因刑法处罚范围的不断扩大而逐渐演变为人类主宰。

虽然我们一直强调要注重人与自然之间的协调发展，保护生态环境，但同时矫枉过正的做法也不可取。经济发展与环境保护二者之间要协调发展，而不能割裂对立。环境犯罪行为本身性质特殊，相较于自然犯来说，其一般会导致社会、国家利益受损，但并不会直接对个人法益造成侵害。一味地扩大污染环境罪的刑罚适用，用惩罚自然犯的方式来惩治环境犯罪，不仅缺乏有力的理论支撑，而且难以与环境犯罪自身的特殊性自洽。因此，如果一味地严刑峻罚不仅不符合我国现阶段的国情，也不符合宽严相济的刑事政策。

（二）生态利益凸显不够

污染环境罪侵犯的客体是国家的环境保护制度。生态环境利益具有整体性、不可分割性等特点，由此决定了对生态环境的保护是一项复杂艰巨的工作。就目前司法解释的规定来看，环境犯罪在定罪量刑过程中关注的重心仍然倾向于犯罪行为所侵害的经济利益，对生态利益的重视并未达到应有程度。由于污染环境犯罪的行为主体所实施的污染行为，一方面是构成犯罪的客观方面要件，另一方面这种行为本身又是维持其生产经营的必要条件，这样就造成了强制其停止经营会影响到许多人的就业问题，放任不管又会使环境破坏继续蔓延的尴尬局面。因此，这种行为的特殊性使得社会对其相对宽容，且由于其与公众的日常生活关联度相对不高，因此难以引起公众重视。

（三）立法规定不够明确

我国的环境犯罪立法由一个罪名逐渐发展至现在的专节规定，体现了对环境保护的重视，但是在污染环境罪这一罪名的立法中仍存在缺乏明确性的问题。结合国外关于污染环境罪的立法一定程度上可以看出问题所在。例如，德国刑法典对污染环境犯罪列出专章规定，详细区分了环境犯罪的侵害结果与危险结果，罪过形式上只处罚故意的环境犯罪行为，除非法律明文规定需对过失的犯罪行为予以处罚。这种分立的立法模式能够更好地贯彻立法的明确性原则，实现刑罚的个别化［6］。英美法系国家对环境犯罪行为的刑法立法采取的是附属刑法模式，即在行政法中设立相应的刑事处罚条款［7］。日本对环境犯罪行为的规制采纳单行刑法模式，即制定单行法规。相较来说，我国一直以来采用的都是耦合式的四要件犯罪构成体系，在这个体系下，犯罪客体、犯罪客观方面、犯罪主体、犯罪主观方面四个要件对于犯罪的成立缺一不可，但是在污染环境罪这一罪名中却没有确立该罪的罪过形式，这便导致该罪在实际适用中对主观要件的认定上容易引发争议。

在司法实践中，由于污染环境罪本身存在的漏洞和执行上的不确定性，容易导致行为人产生投机心理，难以保证刑罚产生应有的震慑效果。尤其是污染环境罪本身的刑罚普遍较轻，使行为人容易产生侥幸心理。对犯罪的惩罚成本低于所产生的利益，便难以引起行为人应有的重视［8］。

另外，基于污染环境罪本身存在的取证难、认定难问题，2016年出台的司法解释中增设了关于该罪的推定条款①例如，该司法解释第一条第七项将“篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量……氮氧化物等污染物的”行为解释为“严重污染环境”。，推定是一种根据已查明事实与待证事实之间的高度盖然性关系从而得出待证事实存在的方式，根据某些已查证的事实即可以直接认定为污染环境罪中的“严重污染环境”这一要求。在该司法解释中，“篡改、伪造自动监测数据或干扰自动监测设施，排放化学需氧量……氮氧化物等污染物的”情形并不能直接得出一定会造成严重污染环境的后果的结论，只是根据实践证明这二者之间存在高度盖然性关系便直接如此认定，由此可以确定该条款属于推定条款。推定条款的适用容易使司法机关掌握主动权，将被告人置于被动地位，不利于被告人权利的维护，一定程度上是对存疑时有利于被告原则的违反，因此应当审慎适用。根据国内外立法例，运用推定条款应当允许被告人进行反证，但是2016年司法解释中并未作出此类规定，如此便会存在不当刑罚的风险［9］。这些问题的存在使得对环境犯罪的判断缺乏明确性及刑事责任不明确，而且易使司法随着国家环境保护的刑事政策而变动，不利于维持刑法的稳定性。

三、污染环境罪的立法完善

我国刑法对污染环境罪的罪过形式没有明确规定，同时，由于污染环境罪主体特殊，多为单位法人，应当采用与一般犯罪主体不同的方式进行规定。此外，对于司法解释出台了推定条款，应当增设允许被告人进行反证的规定，防止不当刑罚的风险。上述问题的存在，要求完善污染环境罪的立法规定，如明确污染环境罪的罪过形式，细化法定刑等。

（一）污染环境罪罪过形式的确立

我国《刑法》第三百三十八条的原文并未规定污染环境罪的罪过形式，由此便引发了争议。争议主要围绕三种说法，即“过失说”“故意说”“复杂罪过说”。

“过失说”认为，行为人对于自己所实施的污染环境行为，应当预见到可能会产生造成环境污染的严重后果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信可以避免，行为人主观上应为过失心态。该理论是我国刑法学的通说。“故意说”认为，经过《刑法修正案（八）》修正后，污染环境罪的主观方面应为故意，因行为人在实施非法排放有毒有害物质等污染环境行为时，明知此行为为国家所不允许仍然实施，因此主观上应当为故意。“复杂罪过说”则认为，经过修改后的污染环境罪有关规定，既没有明确规定行为人的主观为故意，也没有明确规定为过失，此举是为了填补之前关于该罪主观要件规定上的缺陷，应当认定该罪的主观要件为复合罪过，既包括故意也包括过失［10］。

本文认为“过失说”和“复合罪过说”均有失偏颇。首先，我国《刑法》第三百三十八条原文并没有说明该罪主观罪过究竟为何种形式。按照“过失说”的说法，行为人应当预见到污染环境行为可能造成环境污染的严重后果，但是由于疏忽大意没有预见，或者已经预见而轻信能够避免。根据《刑法》第十五条的规定，过失犯罪刑法有明文规定的才负刑事责任，但是《刑法》第三百三十八条并没有明确规定该罪主观罪过形式为过失，没有法条作为支撑就单纯认定该罪为过失犯罪有违背罪刑法定主义之嫌。

当前我国环境犯罪问题日益严峻，不能排除有故意犯罪的存在，甚至这类犯罪还不在少数，因此将污染环境罪的主观形式仅认定为过失欠缺合理依据。由此引申，将污染环境罪的罪过形式确立为既包括故意也包括过失的复合罪过同样存在“过失说”的上述问题。

此外，刑法分则的立法例中多数罪名的主观罪过形式均是故意或者过失，很少有主观上故意与过失并存的罪名。因此，认为污染环境罪的主观罪过形式为复合罪过不符合我国传统的刑法分则立法模式。

综合来看，将污染环境罪的罪过形式认定为故意更为妥当。司法实践中该罪主观上多为间接故意，即行为人认识到了危害环境的后果会发生，但是却对其采取无所谓的态度，听之任之其随意发展。不可否认，行为人对污染环境罪所持的间接故意心理态度，主要和该罪的惩罚结构不当有关。比如，本罪的裁判结果多数为三年以下有期徒刑，在三年有期徒刑执行完毕后，行为人依旧可以继续实施该犯罪行为。针对污染环境获取的高额利润而言，本罪的犯罪成本相对较低，刑罚偏轻，无法使行为人内心产生应有的敬畏。

（二）对污染环境罪法定刑的完善

结合污染环境罪自身的特殊性质，也应该完善其法定刑。

1.合理扩张罚金刑

罚金刑是一种强制要求犯罪分子缴纳一定数额财产的刑罚方法，主要针对的是贪利型犯罪或者财产型犯罪。一般对单位犯罪而言，罚金是最有效的刑罚措施。与自然人相比，单位往往具有更高的罚金支付能力，因此通过扣处罚金来惩治污染环境罪不失为一种可行的方法。《刑法》第三百三十八条只概括规定了对于严重污染环境的以及造成严重危害后果的并处罚金，却并未对罚金的具体适用作出规定。

本文认为，针对污染环境犯罪行为的发生多是出于行为人的趋利本性，犯罪行为实施者通常带有侥幸心理，行为不易被发觉且违法成本低于所获利益，造成的危害后果严重，以及趋利本性使得这些环境破坏者往往为了金钱不计后果等特点，应当充分适用罚金刑来惩治该罪。

应结合污染环境罪的客观行为造成的危害后果以及修复成本来确定罚金的数额，从而更有力地惩治污染环境犯罪。一项数据显示，被判处污染环境罪承担刑事责任的主体为法定代表人的占比不足五分之一，被处罚人为直接负责的主管人员的占比不足三分之一，除此之外被处罚的全部为其他责任人员，占比过半。无论从经济实力还是社会地位来看，法定代表人以及直接负责的主管人员相对于其他责任人员来说都处于优势地位，其他责任人员多为单位的普通员工，收入低，经济状况相对拮据，甚至不排除有帮助单位领导顶包的可能性。本文认为对于单位犯罪中的自然人，应当根据不同的级别确立不同的罚金标准。对单位判处的罚金与对自然人判处的罚金也应当确立不同的标准。关于罚金标准的确立可以参考法国刑法中的相关规定。在法国刑法中对犯罪的单位适用罚金时其罚金数额为自然人犯罪罚金数额的5倍，如果法人犯罪后又犯重罪的，罚金数额为自然人犯罪的10倍。除了高额的罚金之外，法国刑法中还有专门针对法人的惩治措施，如解散法人、禁止直接或间接从事一种或数种职业性或社会性活动、对法人实行司法监视等［11］。

据调查数据显示，被判处罚金刑的自然人犯罪案件中，被判处罚金为10万元以下的占比高达90%，其余为10万元以上；被判处10万元以下罚金的自然人中被判处1万元以下罚金的占将近一半，其余罚金数额为1万元以上10万元以下［12］。从这组数据可以看出，对污染环境罪的罚金数额集中于10万元以下，甚至5万元以下。这样的罚金数额与实施污染环境行为对生态环境的破坏所造成的经济损失和修复成本比起来微不足道，与通过实施污染环境行为获得的高额利润比起来更是相去甚远。这也反映出另一个问题，即关于污染环境罪的刑法立法与具体的司法实践之间存在出入。

我国《刑法》第五十二条明确规定，判处罚金时应当根据犯罪的情节来确定罚金数额，但是司法实践中对污染环境罪判处的罚金与犯罪行为造成的危害后果显然不相称。尤其是在单位犯罪中，对该罪判处并处罚金时数额通常在3万元以下，如此便使刑法失去了原有的震慑意义，无法使人产生自觉遵从的决心。因此，有必要加大罚金刑的适用幅度，在现有的框架内进一步出台相应的司法解释对具体的数额标准进行详细的规定，为司法实践提供合理的法律适用依据，这样才能与本罪造成的危害后果与环境修复成本相契合。同时司法人员在司法实践中也要真正重视罚金刑的作用。如贝卡利亚所言，对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性，这种必定性要求司法官员谨守职责，法官铁面无私，严肃认真［13］。司法官员对法律的严格遵守对于法律充分发挥其应有的作用意义重大。

2.增设完备的资格刑

资格刑在我国常见的方式是剥夺政治权利，即剥夺犯罪分子在政治上的权利。现实生活中能够有条件实施污染环境罪的行为人通常被赋予了特定权利，如矿山采矿权、水产养殖权等。在环境犯罪中引入资格刑的处罚方式，是对于犯有污染环境罪情节严重的法人或自然人判处剥夺经营一定业务的资格，对自然人也可以判处禁止从事一定的工作。相较于传统的惩治自然犯的方式，这种方式不仅能够使行为人对刑法产生敬畏心理，而且有助于维护刑法的谦抑性。

此外，俄罗斯刑法中关于强制性工作的处罚方式也可以为我们所借鉴。作为一个重视生态环境保护的国家，俄罗斯在污染环境罪的刑法立法方面有自己的特色。根据俄罗斯刑法第九编第二十六章的规定，对污染环境罪的处罚方式主要有主刑和从刑两种，其中一项惩治措施便是强制性工作，即强制被判处刑罚的人无偿从事一定的工作［14］。

构成污染环境罪的行为往往会造成环境被严重破坏的危害后果，而且会影响到不特定多数人的利益，因此修复被破坏的自然环境是一项必须进行的工作。除此之外，污染环境罪的行为人多数主观上带着追求经济利益的目的，相较于自然犯来说该罪的行为人自身的主观恶性不大，便产生了可以适用此种方式的空间。因此，本文认为有必要借鉴俄罗斯刑法中强制性工作的惩治方式，对污染环境罪的行为人判处刑罚的同时并处或单独要求行为人无偿承担一定的环境修复责任，如治理被污染的土壤、清理水污染、植树造林等。对于自然环境已被破坏无法恢复原状的可以采取替代性处罚措施，如划出一片新地植树造林等。同时需要加强对执行工作的监督，使该项惩治措施充分落实。如此做法，在惩罚犯罪人的同时也可以使其创造更大的社会价值，更好地实现刑法惩罚犯罪与保障人权的价值。