浙江深入践行“两山”理念的实践与展望①

今年是习近平同志在安吉余村提出“绿水青山就是金山银山”15 周年。站在这个重要历史节点，深入学习全面把握“两山”理念的科学内涵，深入总结全面回顾践行“两山”理念的生动实践，深入谋划全面推动“两山”理念再深化再出发的思路举措，对更好贯彻落实习近平总书记对浙江提出的“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”，对更好贯彻落实省委十四届七次全会提出的“努力建设展示人与自然和谐共生、生态文明高度发达的重要窗口”，对高水平开启新时代美丽浙江建设新征程，把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大，让绿色成为浙江发展最动人的色彩，对加快推进省域国土空间治理现代化，努力打造“重要窗口”标志性成果，具有十分重要的意义。

全面把握“两山”理念的科学内涵

“两山”理念是2005 年8 月15日习近平同志在安吉县余村考察时首次提出的，但这不是偶然的，而是有着长期的深邃思考和实践基础。早在2000 年，习近平同志任福建省省长时就提出“建设生态省”的战略构想。2002 年10 月习近平同志到浙江工作后，立即领导开展建设生态省、打造绿色浙江工作，推动浙江成为全国第五个生态省建设试点省份。2003 年7 月10 日，习近平同志在“八八战略”中明确指出“进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造‘绿色浙江’”。他在其著《之江新语》232篇短论中，有19 篇讲到与“两山”理念密切相关的生态文明论述，其中有12 篇是在余村调研前发表的。他还在许多重要会议和重要演讲中，多次强调“两山”理念和生态保护思想，形成了全面系统、丰富深厚、生动鲜活的“两山”理念科学内涵。

习近平同志在浙江工作期间提出“两山”理念的科学内涵，主要体现在六个观：辩证发展观，强调“两山”是辩证的、发展的。“既要金山银山，又要绿水青山。”“让绿水青山源源不断地带来金山银山”。生态系统观，强调“两山”的生态系统性。提出“这‘两座山’要作为一种发展理念、一种生态文化，体现到区域协调发展中，体现出不同地方发展导向的不同、生产力布局的不同、政绩考核的不同、财政政策的不同”。敬畏自然观，强调必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。“你善待环境，环境是友好的；你污染环境，环境总有一天会翻脸”。民生福祉观，强调生态建设是民心工程、德政工程。“我们必须通过生态省建设，让人民群众喝上干净的水，呼吸上清洁的空气，吃上放心的食物”。综合治理观，强调“生态问题是一种疑难杂症，必须多管齐下，综合治理”。必须作为长期的战略任务，常抓不懈，持之以恒。科学考核观，强调“建立和完善促进循环经济发展的评价指标体系和科学考核机制”。要“将资源节约责任和实际效果纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中。”

党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设，进一步丰富发展了“两山”理念。他常常在强调“绿水青山就是金山银山”的言谈话语中，深刻阐述生态文明建设的大道理，把生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，使“两山”理念成为中国社会主义生态文明建设的重要指导思想，成为中国走向生态文明新时代的根本遵循，成为中国向世界展示“共建人类命运共同体”的重要发展理念。可以说，“两山”理念是习近平生态文明思想的生动诠释和集中体现，内涵十分丰富，主要体现在十一个方面：从人民福祉看，强调“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”。从总体布局看，强调“把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局”。从理念引领看，强调“全党全社会要坚持绿色发展理念”。从基本国策看，强调“坚持节约资源和保护环境的基本国策”。从指导方针看，强调“坚持节约资源优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。从自然系统看，强调“山水林田湖草是一个生命共同体”。从国土空间看，强调“加快构建科学适度有序的国土空间布局体系”，“科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。从文明兴衰看，强调“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。从制度建设看，强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。从社会参与看，强调“强化公民环境意识，把建设美丽中国化为人民自觉行动”。从国际合作看，强调“积极参与国际合作，携手共建生态良好的地球美好家园”。

从上述十一个方面可以清晰看出，党的十八大以来，习近平总书记关于“两山”理念所蕴含的生态文明思想，博大精深，寓意深远，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等一系列重大理论和实践问题，是马克思主义关于人与自然关系理论的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南，是实现高质量发展的必然选择和必由之路。

深入践行“两山”理念的生动实践

15 年来，在省委、省政府的坚强领导下，全省自然资源系统坚持以“八八战略”为统领，坚持理念先行、规划引领、集约高效、保护优先、生态治理、因地制宜、科技支撑、改革创新、法治保障，科学规划布局生产、生活、生态空间，做好经济社会发展资源保障和生态环境保护工作，努力争当深入践行“两山”理念的先行者和排头兵，为推动浙江高质量发展，建设美丽浙江，高水平谱写实现“两个一百年”奋斗目标的浙江篇章贡献力量。

（一）坚持理念先行，牢固树立生态优先、绿色发展的目标导向和空间布局

一以贯之聚焦聚力“创建生态省、打造绿色浙江”的战略目标，深入开展“千村示范、万村整治”“811”环境污染整治行动和循环经济“991 行动计划”，大力推进“腾笼换鸟”“凤凰涅槃”组合拳。构建推动绿色发展的国土空间布局，加强重点建设项目用地、低丘缓坡综合开发利用、“三改一拆”、矿产资源勘探、浅海滩涂使用等试点，研究布局杭州湾、温台沿海和浙中城市群及三大产业带建设等，努力构建生产、生活、生态“三生融合”的绿色发展格局。助推建成一批国家生态文明建设示范市、示范县（市、区）和实践创新基地，浙江省生态省建设试点率先通过国家验收，成为全国16 个开展生态省建设试点的第一个。总体上说，习近平总书记期待的“让绿色成为浙江发展最动人的色彩”，正在变成浙江大地最绚丽动人的画卷。

（二）坚持规划引领，率先构建“多规合一”的规划体系和“六统一”的规划工作格局

率先编制土地利用总体规划，积极探索构建“三生融合”的空间规划布局。早在1999年6月，浙江就率先编制并经国务院批准实施《浙江省土地利用总体规划（1997-2010 年）》，成为全国第一个获批的省级土地利用总体规划。2013 年编制的《浙江省主体功能区规划》，成为全省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，并据此省政府先后批准了全省11 个市级、80 个县级和1804 个乡级土地利用总体规划，为全省实现土地用途管制奠定了基础。率先探索“多规合一”规划试点，积极推进规划的整体性、系统性、融合性建构。2014年，开化县率先探索以“五个统一”为重点的“多规合一”试点，将城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等融合到一张县域图上，编制了《开化县空间规划（2016-2030 年）》，得到习近平总书记和中央深改组的肯定。同时，嘉兴市被国家四部委列为唯一的“多规合一”“综合性”试点，探索出“市县一体+全域统筹+六改联动”的嘉兴模式。率先探索规划、数据、标准、空间、管理、信息协同机制，建立健全统一的规划体系、统一的基础数据、统一的技术标准、统一的空间蓝图、统一的管理机制、统一的信息平台等“六统一”的工作格局。

（三）坚持集约高效，率先实行“亩均论英雄”，让寸土生寸金，高效保障经济社会发展

集约高效用地，大幅提高土地利用效率。大力推广绍兴等地率先探索的工业用地“亩产论英雄”经验，深入实施“亩均论英雄”“标准地”“亩产倍增”行动计划和城镇低效用地再开发，全省资源节约集约用地水平不断提高。集约高效用矿，大力推进绿色矿山建设。率先制定实施绿色矿山建设“五化”标准，倒逼矿山企业从“只采不治”“先采后治”向“边采边治”“环境优先”的绿色矿山开发利用模式转变。集约高效用海，坚持海洋经济发展与海洋环境环境保护相统一，协调推进海洋经济强省建设和海洋蓝色屏障建设。围绕加快建设海洋经济强省和建设海洋经济发展示范区、海洋生态文明建设示范区、舟山群岛新区等一系列国家战略的实施，推动海洋经济向质量效益型转变、海洋开发方式向循环利用型转变、海洋科技向创新引领型转变。

（四）坚持保护优先，强化土地、矿产、海洋、森林等保护力度，划定“三区一带多点”的生态保护红线基本格局

按照“像保护大熊猫一样保护耕地”要求，持续实施系列耕地保护重大工程。实施“百万”造地保障工程、“812”土地整治工程、“611”耕地保护工程、“152”耕地生态建设保护工程等，增加了浙江有效耕地面积，促进了耕地的规模化、标准化，提升了耕地质量，确保全省耕地占补平衡和耕地保护目标得到有效落实，有效保障了重点工程、产业项目和民生工程用地需求。按照“加强矿产资源勘查、保护、合理开发”要求，持续开展绿色矿山建设，不断提高矿产资源保护水平。矿山企业总数从最高峰的1.3万多家减少到目前的930 家，矿山占用土地总面积从375 平方公里减少到131 平方公里。按照“发展经济绝不能以牺牲海洋生态环境为代价”的要求，多措并举守住浙江海洋生态安全底线。率先开展海洋生态红线制度试点和入海污染物总量控制试点，海陆联动推进近岸海域和重点海湾污染防治；率先全面推行“滩长制”，被列为全国“湾（滩）长制”试点省份；率先提出并逐步建立自然岸线“占补平衡”机制，启动“美丽黄金海岸带”整治修复；率先立法保护海洋渔业资源特别是幼鱼资源。按照“把我国森林资源培育好、保护好、发展好”要求，大力开展“森林浙江”建设和“大花园建设”。把森林覆盖率和蓄积量列入省对市党政领导班子实绩考核评价指标体系，使保护森林生态资源成为全省的共识和共同行动。全省森林覆盖率从1979 年的36.44%，发展到2019 年的61.15%，提高了24.71 个百分点，位居全国前列。2018 年7 月，全省生态保护红线划定“三区一带多点”基本格局。

（五）坚持生态治理，全方位多领域推进生态修复与综合治理，让浙江大地重现“天蓝、水清、地绿”

深入推进土地生态修复和治理，形成农田连片与村庄集聚的土地保护新格局、生态宜居与集约高效的农村土地利用空间结构。尤其是2018年以来，全面实施乡村全域土地综合整治与生态修复，制定实施三年行动计划，取得显著成效。深入推进矿产生态修复和治理，把废弃矿山治理与土地复垦、村庄整治、新农村建设、旅游资源开发、景观建设等结合起来，既消除了矿山边坡安全隐患，又改善了生态环境。深入推进海洋生态修复和治理，扎实开展“蓝色海湾”整治和海洋海岸线生态修复。温州、宁波、舟山、台州相继获得国家“蓝色海湾”整治行动的奖补资金支持，温州市洞头区还承办了全国“蓝色海湾”整治行动项目推进现场会。经过持续开展“蓝色海湾”整治和海洋海岸线生态修复，浙江近岸海域生态环境有了明显改善。

（六）坚持因地制宜，探索开展生态“坡地村镇”建设，构建“两山”转化用地机制

2014 年，浙江原来成片开发利用低丘缓坡的“台地产业”试点难以为继，倒逼研究制定了《全省开展“坡地村镇”建设用地试点工作方案》及《全省低丘缓坡综合利用“坡地村镇”建设用地试点“三个一”行动计划》等配套政策，并得到国家有关部门支持。按照“整体谋划、制度先行、逐步推进、规范实施、结果可控”原则，分批分期组织实施生态“坡地村镇”建设试点。经过5 年多探索实践，逐步形成了涵盖项目选址、设计、用地、建设、验收、登记发证等全过程的山坡地开发、利用、管理新机制，走出了一条统筹“保耕地、护生态、促发展”的低丘缓坡资源开发利用新路子。2018 年，浙江“坡地村镇”建设在“2018 中国三农发展大会”上被评为“2017 中国三农创新十大榜样”，被省政府列为“2018 年度省政府部门改革创新项目”，产生了很好的生态效益。

（七）坚持科技支撑，深入实施“数字国土”工程，积极推动集数字化、网络化、智能化为一体的“智慧国土”建设

构建国土空间基础信息平台，形成统一的空间规划管控工作底图、底线和底板。组织建设省、市、县三级国土资源“一张图”核心数据库，完善统计监测工作体系，增强统计数据的及时性、有效性和准确性。按照“全打通、全归集、全共享、全对接、全统一、全覆盖”的要求，推进数字国土、智能国土建设，通过技术融合、数据融合、业务融合，实现全省国土资源数据共享体系。增强测绘科技支撑，提高自然资源管理和环境治理的精准度。利用中高分卫星遥感影像，为全省重大项目用地审批现状核查、疑似违法用海监视监测、违建别墅清查整治摸排等工作提供技术支持工作。实施“科技兴海”战略，提高科学护海用海能力，形成空-天-岸-海立体化监测网络。率先启动省县海域动态监管能力建设项目，建成全国站点数量最多、类型最全、覆盖面最广的海洋自动化观监测网络，实现海洋功能区监测站位全覆盖。持续开展“科技兴林”行动，努力打造全国林业科技标杆省。率先探索林业“一张图”和智慧林业云平台创立管理新模式，林业科技贡献率和成果转化率在全国遥遥领先，推动浙江林业实现从资源小省到产业大省的跨越，目前浙江林地资源虽然仅占全国2%，但全省林业产业年生产总值超过6200 亿元，约占全国林业总产值的8%。

（八）坚持改革创新，率先探索资源配置市场化的体制机制，以“最多跑一次”改革推进美丽浙江建设

率先探索土地资源配置市场化，积极开展农村土地制度改革三项试点，促进土地资源保护有效、流动有序、利用高效。2015 年以来，浙江率先开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革三项试点，形成了一批“可复制、能推广、利修法”的改革成果，为《土地管理法》修法和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》制定等提供了浙江经验。率先探索以“招、拍、挂”取得海域使用权，推行养殖用海“三权分置”管理体制改革。2013 年全省实行以“招、拍、挂”取得海域使用权，以提高海域使用价值。2016年温州苍南县在全省率先探索养殖用海所有权、经营权、承包权“三权分置”并行，走出了一条“规范管理、人海共荣”的海域养殖管理的新路子。率先开展稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制“三定”等改革，探索出林地所有权、承包权和经营权“三权分离”，林业股份合作制、林地经营权流转和林业金融改革等创新性做法和经验，极大地激发了林业生产积极性，有力推动了浙江由林业资源小省发展为林业产业大省。

（九）坚持法治保障，严格执法，严厉打击破坏生态环境的犯罪行为，依法依规护卫美丽浙江建设

以“零容忍”的态度开展违法用地整治整改，坚决遏制违法违规用地行为。严格查处违法用地案件，实行违法用地“双查”（既查人又查事），对违法用地严重、管理秩序混乱的县（市、区）开展约谈问责，违法用地行为多发、高发的势头从根本上得到遏制。依法依规加强矿山行业监管，对违法违规企业形成高压态势。持续开展“百矿示范、千矿整治”活动，对近万个废弃矿山进行整治，推动绿色矿山建设一直走在全国前列。全面开展“一打三整治”海上专项执法行动，严厉查处打击违法违规用海用岛。2014 年以来，查处各类涉渔违法案件近万起，各项指标均位居全国首位。整合林业系统森检、森林公安等执法力量，连续开展“绿盾护林”“绿盾”“绿剑”等系列检疫执法专项行动，有效地震慑了不法分子，遏制了违法行为的高发态势，为全省林业改革发展和森林、野生动植物资源安全筑起了“防护墙”，有力保护了浙江的绿水青山。

推动“两山”理念再深化再出发

进入新时代，站在新起点，面对新形势，扛起新使命，要坚持以“八八战略”为统领，按照习近平总书记提出的“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新坐标新要求，全面贯彻落实省委十四届七次全会作出的努力建设好10 个方面“重要窗口”的部署，重点聚焦“努力建设展示人与自然和谐共生、生态文明高度发达的重要窗口”，加快推进省域国土空间治理现代化，全面推动“两山”理念再深化再出发。

（一）着力构建总体格局

即构建“一湾引领、两翼拓展、四极辐射、全域美丽”的省域空间总体格局。“一湾引领”就是发挥杭州湾经济区的引领作用，强化四港联动，加快打造新型国际物流枢纽中心、新型国际贸易中心、新型金融中心，深化实施杭绍甬、甬舟、嘉湖等一体化战略。“两翼拓展”就是加快东南沿海海洋经济示范区建设和浙西南绿色生态示范区建设。“四极辐射”就是增强杭州、宁波、温州、金义四大都市区的辐射能力，带动全省新型城镇化协同发展。“全域美丽”就是要打造全域大花园。这一总体格局，既是对过去空间发展格局的继承和整合，也是对未来空间发展格局的优化和提升，体现了系统性、整体性、重构性要求。

（二）着力深化六大改革

深化国土空间规划体系“多规合一”改革，优化创新空间布局能力，编制与实施国土空间总体规划。深入推进国家委托建设用地审批权试点改革，促进土地要素更多向高能级平台、重点城市群倾斜。深化资源要素市场化配置机制改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。深化自然资源资产产权制度改革，完善全民所有自然资源资产收益管理制度。深化自然资源领域“两山”转化改革，推进生态产品价值实现机制，打开绿水青山向金山银山转化通道。深化自然资源执法体制机制改革，推动完善“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”协同配合机制。

（三）着力推进五大政策创新

推进农村集体经营性建设用地入市制度创新，制定新《土地管理法》配套政策，完善集体土地增值收益分配机制。推进围填海历史遗留问题处置政策创新，推动重大项目在海岸带区域特别是存量围填海区域布局落地。推进乡村振兴土地政策创新，建立新产业新业态土地要素保障机制，促进农村一二三产业和城乡融合健康有序发展。推进国土空间用途管制政策创新，探索建立国土空间用途管制协同机制、实施机制和监管机制。推进全生命周期监管政策创新，探寻规划统筹、科学调度、行动有力、成效可测的自然资源督察运行机制。

（四）着力开展五大工程项目建设

开展国土空间生态修复工程建设，实施一批全域土地综合整治与生态修复项目，完成一批海岸线整治修复项目，全面完成钱江源头区域山水林田湖草生态保护修复。开展万千亩生态造地工程项目建设，多途径探索造田造地新办法，因地制宜垦造耕地。开展土地高效复合利用工程项目建设，高起点推进低效用地再开发，新增工业项目用地全面推行“标准地”制度，引导资源要素向优势园区、优势产业、优势企业集中。开展自然资源数字化重大示范项目建设，深化5G、云计算、大数据等新技术在自然资源管理领域的应用，推进省域国土空间治理数字化建设。开展“三维浙江”高精度地理实体场景项目建设，建成覆盖浙江省域陆海一体的高精度三维地理实体场景，为自然资源管理、省域空间治理数字化、地理信息公共服务等提供有效支撑。

（五）着力推进四大行动计划

推进自然资源保障服务提升行动计划，以优化审批服务为重点，持续开展“两通道三攻坚”行动。推进自然灾害风险防范提升行动计划，健全自然灾害防控体系，强化地质灾害、海洋灾害等重点领域风险管控和预警。推进自然资源统一确权登记行动计划，按照国家统一部署，及时完成农村宅基地、农房、林权、土地承包经营权等统一确权登记。推进自然资源维权执法行动计划，深化自然资源扫黑除恶专项斗争、违建别墅问题清查整治专项行动、高尔夫球场清理整治行动、大棚房清理整治行动、千岛湖临湖地带综合整治行动等专项执法行动，从严从紧维护自然资源执法监管秩序。

（六）着力提高六大能力

提高政治自觉能力，把讲政治放在首位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，为做好新时代自然资源管理工作提供坚强的政治保证。提高保障保护能力，围绕中央关于生态文明建设和省委、省政府的重大决策部署，以及做好“六稳”工作、落实“六稳”任务，提高资源要素保障保护能力。提高工作创新能力，利用大数据深化“最多跑一次”改革，打破自然资源多头管理、部门分割、信息孤岛、数字鸿沟等问题，建好“一库一图一箱一码”，提高便民利企的服务能力。提高统筹协调能力，以提高统筹山水林田湖草一体化生态保护和修复能力为牵引，全面提高统筹国土、地矿、海洋、森林、测绘等管理能力。提高贯彻落实能力，按照自然资源部门承担的“两统一、六方面”职责，建立领导干部带头，以上率下，真抓实干，一级做给一级看，一级带着一级干的落实机制。提高监管执法能力，完善政策法规配套，加强执法队伍建设。