社会创业理论视角下的“城乡一体化”基层社会管理创新评价体系研究

张 锦，梁海霞

（广东科学技术职业学院，广东 珠海 519090）

社会治理结构中最基础的组成单位是基层组织。积极推进社会管理创新，对于改善民生、构建和谐的现代社会、维护大众生活稳定能够起到关键的基础作用。目前，从中央到地方的基层社会管理创新工作积累了大量实践经验，涌现出了很多具有地方特色的城市基层社会管理新模式和新思路。在社会管理创新领域，国内研究者在创新路径和管理制度等方面有所突破。但同时也暴露出不足之处，特别是有中国特色的基层社会管理创新工作缺乏较有适用性的评价标准和评价体系，基于数据调研的系统梳理与改善基层社会管理创新的研究仍然缺乏，尤其是缺少“城乡一体化”发展进程中将社会管理创新的理论和实践相结合的成果。本研究即从这个角度出发，借鉴非营利组织中社会创业理论基础，构建评价体系并做实证研究，以期在我国创新驱动发展战略全面融入经济转型升级，社会结构和社会利益格局都在发生深刻变革的新发展阶段作出有益探索。

一、文献基础

社会管理内涵在广义上是指政府和非营利的公共组织所开展的政治、经济、文化和社会等领域的各级各类公共事务管理活动。国外一般称为公共管理(Public Management)或社会管理(Social Management)，指的是政府和非营利组织为促进社会系统协调运营，对系统的各组成部分、社会运营的不同领域以及系统发展的各个环节进行规范和管理的过程[1]。社会管理创新是指政府在特定的社会背景下，为实现社会规范和管理使命，依据社会管理规律,针对原来的社会管理模式进行改良、改变或变革，继而总结出新的社会管理理念、方法和体制、体系等。社会管理创新分别包含六个基本方面；一是创新社会管理观念；二是创新社会管理主体；三是创新管理手段和方法；四是创新管理体制和机制；五是创新管理流程；六是创新管理制度。

按照《宪法》的规定，基层政府的派出管理机构是最常见的街道办事处，街道办事处统一对特定区域内的事务进行管理，它又下设若干社区，每个社区又会分别设立便于深入基层的居民委员会。

社会创业（Social Enterprise，也称为公益创业）是近些年来涌现出的社会管理创新领域的全新运营模式，能够通过商业化运营实现社会价值，在创新社会管理和解决社会问题等方面发挥了重要作用。相关研究结果显示：国家或地区的创新创业活动指数与社会创业领域的活动指数密切相关，社会创业的研究已经成为社会学和管理学研究的趋势热点[2]。

随着我国城镇化发展程度的深入，国内研究者在“城乡一体化”的基础社会管理创新领域进行了初步研究和探索。董政丰（2014）基于温州模式对城乡一体化的基层社会管理创新进行了调研，系统总结了社会管理创新理念、方法和途径[3]。陈曦（2013）站在社会管理创新过程中非营利组织的参与角度，分析了社会管理创新过程中的非营利组织运营机制，提炼了非营利组织与政府协同合作机制的实施框架[4]。杨宝（2014）结合快速城市化过程中“凯益荟”的个案研究，对政社合作网络的功能进行分析。[5]总体而言，“城乡一体化”发展进程中将社会管理创新的理论和实践相结合的研究比较缺乏，借鉴相关理论构建评价体系的研究更为罕见。

二、评价指标体系构建

（一）评价模型的理论基础

在社会管理创新中，评价方法和评价体系创新是机制创新的重要组成部分。社会创业的出现解决了纯商业化运作带来的诸多社会矛盾和影响，成为创造社会价值、经济价值和社会—经济价值的有机运营系统[6]。社会创业组织以解决社会问题作为使命，在商业模式和管理机制上也需要进行创新[7]。Acharya（2010）认为，评估社会创业组织的价值常常有一个方面容易受到忽视，那就是社会—经济价值[8]。对于社会价值而言，如果评估方能够将难以评价的社会影响部分转换为可衡量的直观数据，也就可以解决社会创业组织评价工作的核心“难题”，但社会—经济价值恰恰是测量和评价工作的难点[9]。

探索将国外成熟的评价理论和方法与我国目前经济转型升级背景下的社会管理实际情况相结合，并提出评价模型，可以成为我国基层社会管理创新评价研究中的有益尝试。研究者发现：借鉴理论驱动基本框架构建评估体系是今后方向之一[10]。本研究从理论驱动基本框架出发，借鉴获得大范围应用的评价方法，同时开展专家访谈和社会创业组织调研。

评价指标体系的第一维度是基层社会管理能力，这个维度对应社会管理创新的“投入”部分，集中反映基层社会组织具备的软硬件能力水平；第二维度是社会管理创新持续性，主要针对基层组织运营情况进行考察，同时考察基层治理水平与使命的对应性；第三维度是基层社会组织影响力，主要围绕基础组织创造的社会影响进行评价，也考察目标服务对象的满意度；第四维度是管理创新使命与价值，是对基层社会组织运营成果的评价，这个部分与基层组织的“目标”与“使命”相互联系。至此，评价指标体系涵盖了社会管理创新价值创造环节的所有方面，是对目前已知的各种评估思想和方法的系统化整合。

图1 基层社会组织社会管理创新价值产生分析图

（二）评价体系构建

根据需要，本研究选择使用模糊层次分析法（FAHP），将基层社会管理创新的评价体系分为层次递阶框架。采用层次分析法，首先初步计算各指标相应权重，再分别对各层次进行模糊综合评价，综合计算后得出评价指标体系各维度的权重数据。实施方法如下：先依据层次递阶评估框架编制调查问卷，邀请基层社会管理创新领域专家评分；其次，通过判断矩阵求出量化数据；再次，计算特征向量，同时据此分析下层数据对上层数据的影响力度，最终计算出层次权重[11]（见附表1）。

设定基层社会管理创新评估指标体系为总的目标层，通过邀请专家打分，建立判断矩阵，计算系统层权重值，W=（0.219 0.346 0.227 0.203）；同理计算出准则层权重值 W1=（0.095 0.149 0.225 0.199 0.196 0.136），W2=（0.401 0.142 0.302 0.155），W3= （0.287 0.326 0.214 0.104 0.069），W4=（0.368 0.383 0.249）。

表1 基层社会管理创新准则层评价结果（部分示例）

（三）评价对象基本情况

广东省珠海市共建设香洲区、金湾区和斗门区3个行政区，设立了横琴新区等5个经济功能区。从历史沿革来看，直到1984年，珠海市才设立了市辖区——香洲区，在此之前一直到今天，珠海的乡镇特色仍然十分明显，“城乡一体化”现象在珠海这个城市中体现的淋漓尽致。由此可见，镇级行政部门构成了珠海市最直接的“城乡一体化”发展过程中基本单位。城镇化发展过程中，以村居、社区为单位的基层社会管理机构成为珠海市社会管理的最基本的单元。

三、基层社会管理创新评估指标体系实证分析

（一）评估指标体系的权重确定与实证分析

在转型升级政策的指引下，广东省珠海市在推动城镇化发展和“城乡一体化”工作上颇具成效。城镇化发展过程中，以村居、社区为单位的基层社会管理机构成为最基本的单元。本研究围绕珠海市12个社区居委会、基层社会组织、基层行业协会等基层社会组织开展实证调研。特别是对近年来在推动城镇化发展、人口管理、经济发展和农业现代化发展等工作中表现突出的基层社会组织进行了大规模访谈。聘请20位基层社会管理创新领域专家（通过广东社会创业研究与发展中心和英国大使馆文化教育处举办的培训项目）对指标开展评估，并在“非常好，好,一般,及格，不及格”等五个选项中开展评估。随后，构建出基层社会组织的模糊判断矩阵（见表1）。将各方面评价结果B1（基层社会管理能力）、B2（基层创新持续性）、B3（基层组织影响力）、B4（管理创新使命与价值）构成更高一级模糊判断矩阵R，可以得到最终评价向量B=W×R。进一步分析可以得到珠海市基层社会组织的管理创新评价等级为“好”（见表1）。

从评价因素的角度看，珠海市的基层社会组织在“基层组织治理机构水平”“基层社会管理创新程度”“社会支持网络有效性”“经营管理水平”“法制与政策环境”“社会满意程度”“创新水平”“宣传与教育贡献”“文化与制度建设”“使命与宗旨”方面的评价均为“好”及以上水平。数据说明，珠海市基层社会组织的运营状态处于良好水平，具备良好的治理能力和管理创新能力，各服务相关方的满意度较高，解决社会问题的针对性比较强，使命感强。但是另一方面，在“基层组织场地与资产”“能调动的相关利益方人力资源数量”“知识管理水平”等方面评价不高，需要进一步加强社会公众参与度，进一步扩大场地建设和加大知识管理能力。

（二）满意度评价实证分析

为进一步确认分析结果，采取满意度调查作为效标考察评价的有效性。将16个评价因素（除去“社会满意程度”及“投资社会回报”两个因素，后者通过国际通用计算步骤进行评估，不在满意度评价范围内）按照重要性和满意度两个方面面向服务对象开展调查，参照5级评定法实施调查（5代表非常重要或非常满意，1代表完全不重要或完全不满意）。通过对12个基层社会组织366名服务对象的调查，分析结果如附表2。

结果表明：基层组织服务对象在各评定因素重要性的打分均值得分全部超过3分，这表示评定因素重要性得到确认。满意度打分均值也全部超过3分，这也表明服务对象对各评价因素的反馈信息都在基本满意程度以上。但部分因素的满意程度和服务对象的期望之间呈现较大差异。例如，“基层组织能够调动人力资源的数量”这个因素，服务对象认为其对基层社会组织具有重要作用，但满意程度不高（绩差为1.05），同样情况也出现在“基层组织场地与资产”这个因素中。另外，满意度调查还发现：由于“基层社会管理创新程度”“资金投入程度”“战略目标”“文化与制度建设”等因素，服务对象的满意程度超过了预期，即基层社会组织通过自身努力使服务对象获得了超出期望的收获。

四、结论与分析

（一）基层社会管理创新工作总结

珠海市的“城乡一体化”基层社会管理创新工作进行了诸多有益探索。一方面，针对城乡二元结构明显，社会管理基础薄弱这个问题，珠海市结合辖区实际，坚持以“和”为核心理念，按照“服务为本、政社分离、社区参与”的方法，构建了具有社会服务功能的实体平台、经验交流的言论平台和社区多方主体共同参与的运营平台相结合的“三平台”工作体系。同时，各区在实际工作中还总结出一套因地制宜的治理机制，如珠海市金湾区在实际工作过程中，结合区域发展实际情况，提炼出别具一格的“三+一”基层社会管理和治理模式（“三+一”是指“社会、政务、综合执法队+综治信访维稳”的基层社会管理机制，再加上“村级党组织、村委会和村级公共服务点+社会服务点”的村（居）级基层治理机制）。在镇（村）社会服务中心（点）则创立了“1+X+N”的治理模式（“1”是指多方合作的“社区管理创新平台”，“X”是指若干个政府事务部门的X个品牌活动，“N”是指NGO组织，也指N个社会组织或N种服务方案）。另外，金湾区和斗门区还集中力量建设品牌化的“公益大家乐”等活动，通过政府搭台、民间运营、社会各界参与、各方协作的形式，推动政府，特别是基层组织与企业和其他社会组织间的跨界融合，推动基层公益服务活动和社会公益资源的有效对接。另外，“公益大家乐”活动与“和谐讲坛”等品牌项目开展协作，配合实施各种实践活动，为拟定的社会管理创新项目提供有效载体，并逐步形成“依靠基层管理创新理论指导活动，动员基层站点开展公益活动，通过各种活动不断完善理论，通过各种活动深入培育组织，扶持基层组织促进站点发展”的良性循环。上述方法不仅促使珠海市基层社会管理创新的氛围高涨，也推动各区“城乡一体化”的基层社会组织初步形成了和谐共融和可持续发展格局。

但是，实证研究的结果显示，“基层组织场地与资产”“所能动员的利益相关方人数”“知识管理水平”等方面评价不高。具体到珠海市的情况来看，由于珠海市的“城乡一体化”进程仍在进行中，基层组织在资金配备和场地配备上还有很大的提高空间。珠海市尽管属于经济特区，但城乡结合区域的二元结构非常明显，基层社会管理和治理的基础比较薄弱，社会分层现象也很明显，基层组织的服务水平较低也是客观事实，而且基层社会管理工作起步晚，乡村居民了解程度不深，参与积极性也很低。另外，由于“城乡一体化”的基层社会管理工作面临众多琐碎棘手或者带有历史遗留问题的社会工作，很难用统一标准规范工作流程和工作资料，因此知识管理工作亟待加强。

基于上述认识，珠海市社会管理工作可以通过以下措施探索创新：首先，尝试通过利用待转型工业厂房、小区边角、村居周边、校园资源等各方场地，盘活闲置场地及资源，创新活动场地形式。其次，需要定时定期定点开展基层社会管理服务人员的日常培训工作，加强与各地区工作人员的沟通与交流，以便真正解决部分基层组织干部和社区群众对基层社会管理创新的认知不统一、管理改革思路不精准的问题。最后，鼓励有条件的基层社会管理组织通过网站、微博、微信、QQ等方式，采用信息资料趣味化、平民化、邻里化、直观化手段，深化对基层社会管理创新工作的正面引导，做好舆论宣传，切实提高基层社会管理工作人员利用信息化手段开展工作的能力，在活动策划、创新监管和事后总结等方面不断提高知识管理水平。

（二）社会创业理论与基层社会管理创新融合研究的可能性

本次研究成果还显示，通过社会创业价值链逻辑理论框架构建评价体系，既有理论依托，在实践层面也具有可操作性，适宜在我国开展探索基层社会管理创新的相关研究。当然，限于研究条件，本次实证研究仅针对广东省珠海市的城乡一体化进程进行了调研，更大层面上的适用性有待进一步研究。

附表1 基层社会组织社会管理创新评估指标表

附表2 满意度调查数据的统计（m SD）及绩差分析