司法行为规范化的现实问题及路径优化——以S省A市人民法院为考察样本

解永照，任建华

(1.山东警察学院，山东 济南 250200)

(2.山东省宁津县人民检察院，山东 德州 253400)

司法行为规范化，是“有效解决司法突出问题，满足人民群众新要求新期待的重要手段，是妥善应对社会转型期形势变化，维护社会安全稳定的现实路径，更是贯彻落实全面推进依法治国基本方略的必然选择”[1]。随着党的十九大的胜利召开，司法行为规范化作为人民法院所肩负的一项长期而艰巨的任务，被提升到了一个新的历史高度。然而，“作为一个相对宏大、抽象的命题，司法的规范化实则是由无数个细微、具体司法行为的规范化来实现的”[2]。法院的司法权威以及法官的形象，都需要通过司法行为这一重要途径来向社会公众加以展示。司法行为是司法规范与否的外在表现，更是广大民众对司法机关最直观的现实感受。基于此，能否实现司法行为的规范化，直接关乎司法规范这一重大工程的成败。长期以来，局部地区法院对司法行为规范化重视不够，一些影响和制约司法行为规范的深层次因素未能得到妥善解决，一定程度上损害了法院的权威和司法的公信力。笔者以S省A市两级法院的司法行为规范情况为研究样本，以关注重点环节的司法行为运行状况为研究视角，采用实证研究与理论分析相结合的研究方式，尝试探寻司法行为规范化的实现路径。

一、司法行为中的不规范现象考察

为了调查司法行为规范化的现实状况，笔者与调查组面向S省A市下辖的8个县(区)法院的法官群体、法院综合岗位群体(行政岗位工作人员)、党政机关群体(党政机关工作人员)、案件当事人及律师群体等发放调查问卷5类，各200份，共1000份。其中，共收回有效调查问卷963份。下面，笔者将以相关调研数据为基础，分具体类目对司法行为规范化问题进行具体分析。

(一)司法行为规范化程度的总体认知

调研过程中，面向各个调查群体，首先对目前司法行为规范化的现状进行了总体认知调查。图1是不同群体对司法行为规范化程度的总体印象。

图1司法行为规范化的总体印象调查

各类群体对司法行为规范化的总体评价中，选择“比较规范”的占48.43%，选择“规范性尚可”的占32.47%，可见，超过80.90%(1)部分受访者作了多项选择。的受访者认为司法行为规范情况较好。当然，也有近1/3的受访者认为，司法行为 “诸多环节都不规范”，这说明司法行为规范化虽然取得了长足进步，但是仍存在诸多不足。对司法行为规范化的总体评价，各受访群体的评价也不尽相同、存在群体差异，图2是各受访群体对司法行为规范化程度的具体评价情况统计。

图2司法行为规范化程度的不同群体调查

如图2显示，不同群体对当前司法行为规范化程度评价不一。受访者群体中，法官群体中有45.39%的受访者选择了“比较规范”选项，占比最高，其次是律师群体，为40.74%；但法官群体中也有14.66%的受访者选择了“个别环节不规范”选项，律师群体中有16.78%作了上述选择；当事人群体中有39.76%和19.69%分别选择了“比较规范”和“个别环节不规范”选项；而选择“诸多环节不规范”选项的均未超过13%。调查表明，法律职业者对当前的司法行为比较认可，但也认为个别环节仍需改进，虽然当事人群体对司法行为规范化的评价处于中流水平，但是仍然认为存在不规范的个别环节，说明司法参与者对于司法行为的规范性并不完全认同。

(二)司法行为不规范的主要环节

由于参与程度不同，对审判流程不同环节的司法行为规范化程度，不同群体也有自己的看法。图3是不同群体关于司法行为不规范环节的调查情况。

图3司法行为不规范环节调查

由图3可见，司法行为不规范现象存在于立案、庭审、送达等多个环节，超过半数的受访者认为司法行为不规范存在于“其他环节”，其次为“庭审环节”和“送达环节”，分别达到了23.6%和22.57%。考虑到“其他环节”存在的不确定性，图3显示的数据结果，一方面说明多数受访者对司法行为规范性的评价尚可，可与图1相对应；另一方面也说明受访者对审判流程的环节不了解，但又感觉存在不规范现象。对“庭审环节”和“送达环节”，受访群体参与度较高，获取信息的途径较多，对此的评价也有一定的代表性，上述两个环节存在的不规范现象，更值得我们予以重视。受访者对不同环节存在的不规范现象又是如何评价的呢？我们对此也进行了调查。

图4司法行为不规范环节的不同群体调查

图4显示，在回答司法运行过程中不规范现象主要存在于哪个环节这一问题时，当事人群体和律师群体中分别有25.66%和25.30%的受访者认为是“庭审环节”，说明司法行为最直接的“受众人群”中，庭审过程并不令他们满意。26.18%的法官群体和33.13%的律师群体认为“送达环节”存在不规范的现象，表明包括法官在内的法律职业群体对于当前司法文书的送达方式及送达效果均不甚满意。当然，通过这一调查结果也可以发现，对这两个群体分类调查的结果具有明显的外在观察视角色彩，两个群体都是这些司法环节的服务享受者，不排除采取了较高的评价标准。

(三)司法行为不规范的具体情形

我们针对立案、庭审、送达等司法行为的重点环节进行了深入调研，对各环节存在的不规范现象分别做了聚焦式细节分析。

1.立案环节的不规范现象

立案环节存在的不规范现象主要集中在法官仪表形象、法官工作态度、法官言行举止等方面。如图5所示，受访群体中，25.74%的当事人群体认为立案环节中存在“立案工作流程”不规范的行为，20.42%的法官群体和21.69%的律师群体也认为“立案工作流程”不规范影响了立案环节的规范性，说明法律服务者及其委托人对当前立案环节的流程并不满意。多数受访者认为，法官的自身形象和素质对司法行为的规范性影响最大。究其原因，一是当事人对立案流程不了解，对应当提交的材料种类不熟悉，书写诉状不规范等；二是立案法官诉讼指导不够详细、到位，某些诉讼指导没有起到应有的作用，如在立案环节接待当事人时使用法言法语，虽能有效防止因法官的用语不当对司法公信力产生不良影响，但往往又让法律知识缺乏的当事人和社会公众听得一头雾水，不明白法官究竟在说什么，有时甚至可能造成误解，进而造成当事人认为法官指导不清。

图5立案环节不规范现象的不同群体调查

2.庭审环节的不规范现象

《法官行为规范》第26条第3项明确规定：“严格遵循庭审程序，保障审判活动顺利进行。”我国三大诉讼法均规定了严格的庭审程序，包括程序步骤、法庭调查与法庭辩论、当事人发言与最后陈述，法院通过庭审程序查清事实，作为判决的依据，也通过庭审程序保障当事人平等参与诉讼的权利。不同群体对庭审环节的不规范现象的评价，如图6所示，超过半数的受访者选择了“其他不规范现象”，说明受访者对庭审不甚了解，或者基于某些理由不愿明言，但也表明受访者认为庭审环节存在不规范的现象。23.31%的受访者认为庭审流程、步骤较为随意，15.09%的受访者认为庭审中法官及其辅助人员随意打断发言，很不规范，说明受访者比较看重自己的诉讼权利是否得到了法庭的充分保障。调查表明，受访者对此不甚满意，法庭并未完全尊重当事人的陈述权和程序参与权，法官及辅助人员未给予庭审参与人员足够陈述的机会，庭审流程、步骤较为随意，随意打断发言现象严重。另外，有11.31%的受访者认为法官及辅助人员的举止不当，10.86%的受访者认为法官及辅助人员着装不规范，说明受访者对法官在庭审中的举止言行提出了更高的要求。

图6庭审环节的不规范现象调查

受访者由于诉讼的参与度不同，对庭审效果的评价也不尽相同。如图7所示，无论是法官群体还是当事人律师群体，都将庭审流程、步骤较为随意作为庭审环节不规范的首选，其中法官群体中达到了21.99%，当事人群体达到了22.83%，律师群体更是达到了33.73%。以上数据表明，庭审作为司法审判最重要的环节，确实存在着随意省略诉讼步骤，不尊重程序的现象，不仅违反了程序法的规定，更重要的是漠视了当事人的程序保障权利，增大了司法权威树立的难度。譬如，有16.11%的受访当事人反映，庭审中法官及辅助人员随意打断其发言，语言生硬，不让其陈述对案件的看法，他们认为这是法官在有意偏袒对方。

图7庭审环节不规范现象的不同群体调查

3.送达环节的不规范现象

有鉴于文书送达是诉讼流程中的重要环节，在调研过程中对这一领域作了必要关注。调查结果显示，司法文书的送达方式、送达期限等节点还存在明显的不规范现象。我国现行《民事诉讼法》规定了7种送达方式：直接送达、留置送达、电子送达、委托送达、邮寄送达、转交送达与公告送达，可见邮寄送达属于法定的法律文书送达方式，并内在地蕴含了“直接送达有困难”这一必要前提。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》对如何使用邮寄送达也作了相应规范。但司法实践中，特定情况下的邮寄送达成为了通行做法。如图8显示，经对各群体的总体问卷调查发现， 22.13%的受访者认为送达环节存在“过分依赖邮寄送达”的不规范现象，25.88%的受访者认为送达文书过程中存在释法答疑工作欠缺问题。这既与送达人员态度有关，也与送达方式选择单一化相连。

图8送达环节的不规范现象调查

如图9所示， 27.75%的一线法官也认为送达环节存在“过分依赖邮寄送达”现象，大部分受访者认为送达方式受限，文书迟送导致了释法答疑工作欠缺，从而引起司法不规范。而在送达方式的选择上，一线办案法官送达诉讼文书，首先考虑的是直接送达的方式，选择直接送达的占到全部调查问卷的52.36%；其次是邮寄送达，达到38.74%。这里需要说明的是，北京以及东南沿海省份的法院已经大面积采用电子送达这一新型送达方式，并且取得了很好的效果，山东法院对于电子送达的采用率偏低，采用时间偏迟。经对当事人群体的专项调查，调查结果也印证了以上判断。

图9送达环节不规范现象的法官群体调查

另外，法律文书送达的效率问题同样是有待规范的重要环节。《法官行为规范》第36条宣判时注意事项中的第4项明确规定：“定期宣判的，应当在宣判后立即送达裁判文书。”经过调研发现，定期宣判的，司法文书并没有立即送达给双方当事人，存在不同程度的“司法文书迟送现象”。 如图8所示，在所有受访群体中20.43%的受访者认为存在“司法文书迟送现象”，图9显示法官群体中26.18%的受访者也认为存在“文书迟送现象”。 当事人对邮寄送达的故意回避、联系地址的偏误、特殊地区的送达周期等因素都是造成送达效果不佳的重要因素。效率是司法的核心价值之一，如果司法过程和司法结果不能适时送达到各方当事人，势必会减损其应有的法律效果，也将有损司法权威。

二、司法行为不规范的原因透析

司法行为不规范的类型不一、情形多样，诱发问题的因素众多，单纯地头疼医头、脚疼医脚的应激化做法难以破解不规范行为的存续局面，而对司法行为不规范的诱发因素和生存土壤进行全面解读是系统性解决司法行为不规范问题的前在性基础。

(一)局部法院日常监管相对乏力

缺少监督的权力极易走向失控，这在司法行为规范化领域同样如是。现阶段，全国范围内缺乏一套通行于四级法院系统的司法行为规范化范本，包括立案、庭审、送达等重点环节的操作规程同样尚付阙如。因缺少用以参照的制度范本，不仅相关司法行为的作出缺乏必要依循，相关的监督管理成效同样乏善可陈。

监察室、派驻纪检组是法院系统内部对法官行为进行监管的职能部门，但监察室、纪检组并不具备监管司法行为规范化与否的相应职能。与此同时，负有审判管理职能的审判管理办公室也极少将司法行为规范与否作为其日常管理的关注重点。上述情况导致了实际层面上对司法行为规范化监管的缺位。更为关键的是，案多人少的客观压力不仅局限于一线办案人员，更辐射到了综合行政人员。尤其是在部分基层法院，具体从事综合行政事务的人员少，综合管理工作经常捉襟见肘，完成本职重点工作尚且需要从其他庭室“借人”，更难有精力从事司法行为规范化事务。可见，从总体的监管制度设置到具体的人员配置，司法行为规范化监管都被放置到了比较边缘的位置，关注度明显不足。

从具体的司法行为规范化监管看，由于这种监管属于自体监管或者准自体监管，出于同事关系，部分监督者在对存在司法行为不规范的法官实施监督时抹不开情面，具体监督职能的履行有草草应付之嫌。即便有监督者对某些不规范行为作出监督处理，由于案多人少，往往会被涉事法官乃至围观同事视作“故意找碴”、“穿小鞋”等，在道义层面难以获得认同，这无疑会严重挫伤监督者的积极性。更为关键的是，长期同在一家法院共事，相互之间的人情关系和利益纠葛难免会日渐滋生，这使得部分监督者对不规范行为要么“睁一只眼、闭一只眼”，要么板子高高举起，却轻轻落下。

(二)部分法官综合素质有待提升

“法官素质是指法官所具有的，与其职业特点、职业要求、职业形象相符合的素养和品质……通过法律教育和法官职业实践，这种素质可以内化为法官特有的思维方式和责任意识，同时也可以外化为法官应有的精神气质和言谈举止。”[3]仅仅从字义上就可以发现，法官素质与司法规范化问题息息相关。良好的法官素质，包括过硬的法律知识和司法技能，也包括良好的外在品质和行为举止。但是，不可否认的是，部分法官仍然素质偏低，在平时的工作中，有“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风和对当事人采取“冷横硬推”的简单粗暴方式，如在庭审和立案、送达环节，部分法官会表现出对当事人“趾高气扬”、“态度蛮横”、“一邮了之”、直接打断当事人发言甚至使用不恰当的语言等问题。这不仅严重违反了相关规定,否定了当事人的权利，伤害了群众感情，更使群众对司法规范化以及司法公信失去耐心和信心。出现这一现象，与法官日常处理的案件多含有阴暗要素、法官本能的反应和自我保护意识有关，也和法官遴选机制偏重法律知识考核，而较少关注法律文化，特别是法官道德素质和职业修养有关。

还有一个因素不可忽视，就是法官对自身地位的自我认同感不高，如图10所示，41.88%的法官受访者认为法官与普通公务员无差别，超过一半的受访者甚至认为法官不如普通公务员，地位较低，认为法官是“公务员中的精英”的受访者仅占5.24%。法官对自身地位的自我认同感不高必然影响法官的职业自豪感和工作稳定性，也不利于司法行为规范化的实现，因为在一定程度上讲，社会地位认同和行为标准设定具有正相关关系。导致这一现象的原因很多，笔者认为较为主要的原因：一方面，我国的公务员政策使得法官与其他公务员待遇、职级、行政化设置基本上没有区别，现在推行的法官员额制相对区隔了法官与一般公务员，但二者的共性还是大于差异；另一方面，“受涉诉信访的影响，法官的地位与尊严受到了前所未有的挑战，对法官权利的保障不足也是影响法官地位的重要因素。”[4]

图10受访法官群体的地位自我评价调查

(三)案多人少压力的持续递增

当下，法官尤其是一线法官工作压力较大，使其“无暇顾及”自身行为的规范性。据调查，S省A市8个县(区)法院的一线员额法官年均办案量超过200件，A市中级法院法官的年均办案量也超过100件。鉴于A市两级法院均未足额配备法官助理，相当比例的一线员额法官除承担份内的审判职责外，对于文书送达、开庭排期、证据交换、卷宗整理等事务性工作也得亲力亲为。更为关键的是，上述法官除办理自身承办案件之外，还不得不参与合议庭其他成员主持的庭审活动，并对相关案件进行合议，这同样耗费了法官大量时间精力。尤其是随着立案登记制的全面铺开，各类案件不断涌来，法官压力更是陡然递增。[5]面对办案高压态势，多数法官自然会趋利避害、尽可能少地将精力用在司法行为规范化领域，集中精力提高案件办理数量，确保办案质量。

(四)专项教育培训的长期缺位

法官培训对于司法行为的规范化起着至关重要的作用，甚至在某种程度上决定着司法的公正与效率。为此，只有加大法官职业道德、职业理论修养以及职业知识方面的培训力度，方能对司法行为的规范化发挥正向效应。然而，当下部分法院对培训工作认识并不到位，教育培训方面的不足一定程度上阻碍了司法行为规范化的推进。

部分法院有限的物力、财力等司法资源大都向物质装备建设倾斜，很少关注包括司法行为规范化在内的软实力建设。由于近年来法官的办案数量一直保持高位态势，A市中级法院以及辖区基层法院法官，大都为完成办案任务而疲于奔命，极少有机会参加教育培训。同时，相当比例的法官对于司法行为规范化培训持一种漠视态度，甚至将其视作一种可有可无的项目内容。通过对S省法院教育培训部门的调研了解，部分法官在培训时闲聊、打盹，甚至迟到、逃课的现象时有发生，培训的效果大打折扣。这与教条、道德说教式培训内容和培训形式有一定关系，也与受训法官乃至培训机构不重视，特别是与工作绩效和个人发展不挂钩有关。

进行实证的观察也可以发现，现阶段，法官教育培训领域重审判轻规范的现象较为明显。纵观各种培训课程，几乎清一色均为司法技能方面的培训，如民商事、刑事、行政业务培训、裁判文书制作培训、调解技能培训等，专门针对司法行为规范化的培训少之又少。即使偶有课程推出，也大都是泛泛而谈，针对立案、庭审、送达等重点环节的规范化培训更是凤毛麟角，系统性、体系性培训模式远未形成。更为关键的是，培训赖以展开的模范样本和制度规范都有待完善。

(五)司法公开的程度有待深化

伯尔曼在《法律与宗教》一书中讲到，“没有公开则无所谓正义”[6]。司法公开是一把双刃剑，其带来的既有因阳光、迅速而产生的公开方面的难得机遇，亦有因公开而可能带来误解与炒作的艰巨挑战。然而，部分法院更多关注的是公开可能带来的挑战，并由此对公开产生“敌意”，不愿公开、不敢公开的旧思想依然残存。调研中发现，部分法院对公开的内容、范围等方面“开口”极小，且实现一些事项的公开需要庭长甚至院长层层审批。实现公开的巨大难度使得本来并不“富裕”的公开范围更加狭窄，严重阻滞了司法公开的发展。

“我国现行有效的法律规范在司法公开的规范上，主要对立案、庭审、执行、听证、裁判文书、审务公开作了规定。”[7]现阶段，对于司法行为规范化领域公开的制度规范相对稀缺，这一状况也加剧了包括S省A市法院在内的部分法院在对司法行为公开选择上的首鼠两端。更有部分法院采取了一种“游击战”策略，上级法院催一催，下级法院便动一动，不催、不压便一丝不动，造成司法行为规范化领域内的司法公开呈现出内容较少、时间滞后等弊病，并不尽如人意。譬如，对审判人员信息公布不足，相当比例的法院缺少对法院工作地址、法院内设部门信息、司法工作相关人员信息的公开，这些信息的缺失直接导致当事人和社会公众无法实现对司法行为规范化的监督。这种状况总体上是越到基层法院情况越严重，具体到派出法庭就更不乐观了。办案流程电子化开展得好的法院，在司法公开方面做得也相对较好，在发送相应司法文书的同时会将包括办案法官信息乃至联系电话一并发送。

鉴于近年来法官人身安全受损事件频发，各级法院增强了安保人员，强化了安检措施，对来访人员严格管理，不但要携带身份证，而且若要旁听案件审理还要征得承办人员同意方可实现。如此一来，相当一部分民众由于种种条件的限制无法进入法庭，难以实现旁听，自然更无法对司法行为是否规范实施监督。此外，技术手段的缺位也是限制司法行为规范领域公开的因素之一。通过调研发现，S省A市两级法院的立案大厅、审判庭、接待室等重要场所，存在监控探头缺失、损毁、失灵等问题，一定程度上对司法行为不规范起到了负向诱导作用。

三、司法行为规范化的优化路径

司法不规范行为的发生、发展具有一定的长期性、复杂性和隐蔽性，要彻底消除影响和制约司法行为规范的阻却因素绝非一日之功，不可能在短时间内一蹴而就，惟有采取多元化手段加以妥善应对才是治根之策。

(一)培塑法官司法行为规范的自主意识

社会主义核心价值观是用以培塑法官司法行为规范的重要理念依循。通过社会主义核心价值观特别是“公正、法治”二词先进理念的价值观教育活动，让法官切实将忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律作为自己工作的座右铭，从理念角度强化自身的规范意识。在调研中，我们发现，部分当事人对案件不满意，并非由于法官的能力不高抑或是法官不负责任，而是在于法官与当事人之间的沟通欠佳，使当事人认为自己没有被尊重，从一种情绪对抗发展到对裁判结果的质疑甚至缠诉上访。以社会主义核心价值观为理念依托，亦要通过培养司法良知的路径加强法官的规范意识。所谓司法良知，主要包括人文属性和法官的人性内涵两个部分。有鉴于此，法官要带有感情，用情与理、法与理相融合的方式办案，才能强化案件的审理效果，方能增强法官的良知，最终带动案件规范化效果的实现。

法官规范意识的强化，离不开正向的激励引导的介入。[8]譬如，对在日常工作中司法规范化方面表现突出的正面典型法官要予以充分肯定和赞扬，“通过规范先进集体和个人的绩效评价标准，开展‘规范化带头人’评选活动等，发现和培养领军人物，引领司法良知培育。”[9]着力优化设计流程，以良善向上的激励引导法官及司法辅助人员，尤其是强化对立案、庭审、送达等重点办案环节的规范化引导。此外，法官职业不同于其他职业，并非仅仅在法律领域融会贯通就能游刃有余。要实现司法行为规范化的目标任务，法官除修习法律专业知识之外，还应当广泛涉猎心理学、经济学、社会学等相关学科内容，并切实做到融会贯通。惟有将行为规范演变成一种自觉习惯，方能将规范化的行为和优良的法官形象加以展现。

(二)革新司法行为规范的培训机制

因材施教是中国传统教育文明的思想瑰宝。这一教育思想理念，注重根据每个人特质的差异实现对不同人的差异化教育，以此促进每个人的发展与进步。建议根据法官行为规范的现状以及不同年龄层次、不同文化程度、不同工作岗位和职务的法官在行为规范方面的相对薄弱之处，因人而异，有针对性、有层次地进行司法行为规范化教育。

第一，增设司法行为规范化专项培训内容。亚伯拉罕·弗莱克斯纳指出：“如果我们的法官不仅仅在先例方面博学而且还极为精通历史学、行为学、伦理学、经济学和政治学，那么紧张关系就会得到缓和，社会进化的实现也会伴随更少的摩擦。”[10]正如前文所述，当下各级法官学院及培训机构在一定程度上忽略了对司法行为规范化的专项培训。建议在强化传统培训科目的基础上，增设司法行为规范化专门培训科目，并在司法行为不规范的重点领域多施笔墨，进行有侧重的教育培训。同时，在培训方法上也应当予以改善。对司法行为规范化相关培训，应杜绝传统“填鸭式”教育方法，“通过自我剖析、提问互动、个案分析、现场观摩、模拟训练等多种方式的结合，开阔法官视野，提升规范化水平。”[11]

第二，实现培训师资来源多元化。在英美法系国家，法官培训普遍采用以法官教法官为主的方式，并形成了成熟的培训模式。其实，“以吏为师”的教育培训模式，在我国古代历史上也曾传习久远。“郑国邓析招门徒，传授法律，学讼者不可胜数，秦统一六国后，朝廷采纳李斯以吏为师的建议，实际上就是一种技能与职业的简单传承，这是我国早期的法官培训模式。”[12]司法行为规范化领域的培训，同样应当遵循这一思路，不仅可以邀请高校的专家学者、资深法官进行讲授，也可以邀请资深律师、人民陪审员乃至部分当事人等从不同视角进行讲授，提出对进一步加强和改进司法行为规范化的建议意见。

第三，构设法官培训考核引导制度。重点强化司法行为规范化领域培训的考核奖惩，把日常培训纳入岗位考核体系。譬如，S省法官培训学院在对学员进行培训活动时，首先要求被培训学员填写承诺书，承诺在培训中不会出现迟到、旷课、饮酒等事宜，承诺书在培训时交给培训单位，培训单位结合学员的上课情况向学员所在单位进行实时反馈。一旦发现有学员存在迟到、旷课、饮酒等情况，就会向学员所在单位发出处理意见函，要求学员所在单位对学员进行处理，如给予警告、记过、扣分、取消晋升许可等惩罚措施，以刚性化的制度规范倒逼专项培训的质效提升。

(三)强化司法行为规范化的监管力度

缺少监督的权力容易走向失控，只有做到明察与暗访相结合、例行巡查和定期抽查相结合，对司法行为规范化形成有力监督，才能确保法官行为的规范化。

第一，强化司法行为规范化日常监管。建议加强各级法院内部法官及司法辅助人员司法行为规范与否的监督力度，强化以审判管理办公室、派驻纪检组、监察室为主体的全时段监督模式，定期检查并及时发现案件诉讼过程各个阶段，尤其是立案、庭审、送达等重点环节中存在的失范行为。在责令对具体不规范行为做出适时纠偏调整的同时，依照既定制度规范对相关责任人及负有管理职能的庭室部门负责人一并加以惩处。同时，激活并调动现有的配备在各个庭室部门的廉政监督员职责功能，对所在部门或相关领域中存在的不规范情节及问题线索及时报备。

第二，设立岗位目标责任制。在原有考核项目的基础上，将行为规范考核纳入庭室与个人考核，基础分采用百分制，受到举报、投诉等在核实的基础上予以减分；表现良好的予以加分，并给予奖励，以充分调动法官工作积极性，增强工作责任感和规范意识。另外，可在制度运行初期并行设立规范化奖励基金制度，对半年或一年来表现良好的法官给与一定物质奖励，对经常受到举报、投诉的法官经查实后在奖励性绩效中扣减。

第三，加强社会监督制度建设。聘请人大代表、政协委员等社会各界人士为法院社会监督员，赋予其相应的监督权限，主动接受其对司法行为规范化的监督。一方面，调动并发挥人大代表、政协委员来自人民群众、密切联系群众的便利和优势，及时听取并积极吸纳其结合群众反映，针对司法行为规范化问题而提出的批评意见；另一方面，积极邀请社会各界人士定期到法院观摩庭审、走访座谈，深入审判一线，了解、发现并适时提出优化建议，促动司法行为规范化水平的全面提升。

(四)优化司法行为规范化的配套制度

第一，落实多元化纠纷解决机制，减轻法官办案压力。多元化纠纷解决机制已成为当前人民法院参与社会治理的重要利器，各地法院纷纷采取措施，积极构筑诉讼之外的多元化纠纷化解渠道，并着力强化诉讼手段与其他解纷手段之间的桥接。[13]但这恰如一柄双刃剑，在实现为审判机关尤其是办案法官减负的同时，将大批非法律专业人士引入纠纷矛盾处理过程中，客观上也会引发诸多不规范行为。建议在享有多元化纠纷机制带来的制度红利的同时，对相关领域内的司法行为和准司法行为作出相应规范，建立类似于证据规则和庭审规则的制度。

第二，对案件流程实行全程信息化控制。信息技术是现代审判管理的必备基础，也是加强对司法行为规范化监督的重要途径。为实现对司法行为规范化的有效监督，必须实现案件信息的同步录入，即所有案件从立案到开庭审理、作出裁判、案后回访、申诉、再审、信访各个流程及案件开庭排期、程序变更、审限跟踪和效果评查等信息，都同步录入案件管理系统，建立个案跟踪管理电子档案，变点式管理为线式监督，变静态管理为动态控制，变被动管理为主动制约，变粗放管理为精细打理。同时，整合现有的信息技术资源，加强与改进诉前审查程序的监督管理以及对案件流程实行全程信息化控制，可以有效避免诉前监督真空及实现案件的规范化审理，这种全方位、立体式的监督管理，可有效助力司法行为规范化的实现。

第三，强化全方位的司法公开模式。通过全方位的司法公开，将法官、司法辅助人员等群体的具体司法行为无障碍、无死角地完全展示在阳光下，展示在社会各界面前，接受各方的共同监督。一是要在思想层面厘清理念认知，认识到司法公开并非是一项可以做选择、搞变通的弹性法则，而是一项为宪法法律所确立的必为之举，确立起各级法院强力推进司法公开的自觉性和主动性。二是重点公开司法行为不规范现象频发的主要领域和主要环节。对于诉讼流程中的立案、庭审、送达等核心环节的司法行为，应当着重予以公开，充分满足民众对司法行为规范化的知情权和监督权。三是强化对司法公开不当行为的惩戒。对于部分不公开、假公开、慢公开的行为，一经查实即依法依规做出相应惩处，从而倒逼法院和法官群体强化对司法公开行为的重视度。通过这一模式，使得各类诉讼活动完全在阳光下运行，最大限度避免暗箱操作和敷衍塞责等司法行为不规范现象的出现。

(五)规制法官的自由裁量权行使

司法实践中，同类型案件在不同地区判决结果存在巨大差异，即同案不同判的现象长期、大量存在，因为社会公众对于司法裁判行为公正性和合法性的质疑，部分案件甚至一度成为社会各界关注的焦点，在一些社会热点案件中，法律自由裁量适用的巨大裁判差异深深刺痛了民众的神经，尤其是在司法行为规范化领域，自由裁量权甚至成为了部分法官规避规范化的挡箭牌。如何将法官自由裁量权规制在合理可控的范围内，将裁判结果控制在社会的情感、理性可接受的度量内，是长期以来社会各界和司法界的共同希冀。

第一，对案例指导制度的科学规范。近年来，案例指导制度在最高人民法院的全力推动下，取得了制度层面和实施层面的双重成效。然而，指导性案例类型数量的有限性、效力层级的待定化以及具体适用规范的模糊化，使得案例指导制度的实际适用效果并不尽如人意，仍有较大提升空间。建议最高人民法院尽早以司法解释等形式，强化对指导性案例数量种类的扩充以及制定完善具体适用的规范，充分发挥指导性案例的引导、示范效应，起到对法官自由裁量权加以规范的质效。

第二，强化文书理由部分的说明展示。长期以来，裁判文书说理不够、说理不清的问题为社会各界所诟病。相当比例的裁判文书在说理部分都是采用惯用套路格式，或参照固定的模板，使得行文看似规范，却言之无物。这一状况在一定程度上对潜在的司法行为不规范现象做出了遮掩，使得社会各界通过文书说理对司法行为规范化与否的监督难以实现。需要通过加强引情入法、以情释法等途径,实现司法裁判中情理法关系的协调与交融[14]，增强裁判文书的社会可接受性。建议最高人民法院在总结《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》实施情况的基础上，对文书说理作出硬性要求，并在适用一段时期后，将其以司法解释等形式上升为法律，从而强化文书说理，“克服法官办理案件过程的主观随意性，”[15]进而限缩司法行为不规范的生存空间。

第三，构设法官自由裁量评价标准。法官裁量权在局部地区、个别环节被滥用的一大诱因，在于缺少对法官自由裁量权应用规范与否的量化标准。建议对各级法院审判委员会的功能做出扩充，增加对法官自由裁量权实施得当与否的评估职能。通过精细化的评估，发现并纠正部分法官在个别环节中自由裁量应用不当的情形，维护司法行为规范化的同时，最大限度地实现司法的公平正义。实际上，对于自由裁量基准问题，学界已经讨论了多年，并且一些地方也已经出台了供实务操作的各类行政性、司法性自由裁量基准。法官自由裁量评价标准与自由裁量基准虽不等同，但对于法官自由裁量评价多需要以自由裁量基准的设置为前提，因而构设法官自由裁量评价标准要与设置自由裁量基准同步推进。

四、结语

司法行为规范化所规范的是司法的行为表现，所体现的是法官的素质，所维护的是司法的权威，所关系的是司法公平正义。作为一项长期、复杂、艰巨的系统工程，司法行为规范只有起点，没有终点。随着科学合理、规范有序的司法权力运行机制的建立健全，阻滞司法行为规范化的各类因素必定能得以彻底根除，努力让人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义的目标终将实现。