加强辽宁省生态环保专项资金与项目管理工作建议

刘一威

（辽宁省生态环境保护科技中心，辽宁沈阳 110161）

1 引言

打好污染防治攻坚战是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家发展全局，顺应人民群众对美好生活的期待作出的重大战略部署［1］。2020 年3 月《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的发布实施，标志着我国以生态文明制度体系建设为代表的生态环境治理现代化进程进入了一个新的发展阶段［2］。在当前财政收支矛盾突出的形势下，按照党中央、国务院决策部署，各级财政部门坚持把生态环保投入放在首要位置优先保障，为打好污染防治攻坚战提供有力支撑［3］。2016—2018 年，全国财政生态环保相关支出规模累计安排24 510 亿元，年均增长14.8%，增幅高于同期财政支出增幅6.4%，占财政支出的比例由3.7%提高到4.2%［4］。

2 辽宁省生态环保专项资金与项目管理工作进展

2.1 生态环保财政投入机制基本建立

为推进各项污染防治行动计划的实施，中央财政整合设立了大气、水、土壤污染防治资金，农村环境整治资金和海域海岛保护资金，辽宁省也相应设立了辽河流域水污染防治专项资金、大气污染防治专项资金、省河流断面水质污染补偿资金、大伙房水源综合治理资金，加大了对污染防治攻坚战各项任务实施的支持力度。2016—2018 年辽宁省各市在污染源治理、城市基础设施建设、生态建设、能力建设等方面的环保总投资占GDP 比重1.12%～1.32%。财政投入是推进生态文明建设的重要资金保障。国际经验表明，当环保投入占GDP 比重1%～1.5%时，可控制环境恶化趋势；该比重达到2%～3%时，环境质量可有所改善［5］。当前，辽宁省经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在这一转型阶段，完善环保资金投入机制，实现生态环保财政资金的稳定投入，是打好污染防治攻坚战的重要基础。

2.2 污染防治攻坚资金管理制度体系基本建立

辽宁省在大气污染防治方面，制发了《辽宁省大气污染防治项目和资金管理办法》《辽宁省淘汰燃煤小锅炉工作考核奖惩办法》；在水污染防治方面，制发了《辽宁省水污染防治专项资金管理办法》《辽宁省河流断面水质污染补偿资金管理办法》《大伙房水源保护区综合治理项目和资金管理办法》；在土壤污染防治方面，制发了《辽宁省土壤污染防治专项资金管理办法》；在农村污染防治方面，制发了《辽宁省农村环境整治专项资金管理办法》；在海洋环境保护方面，制发了《辽宁省海岛及海域保护资金管理暂行办法》。制度体系基本采用了中央与省同类专项资金实行“一个办法”统一管理的方式，加强统筹规划，集中财力办大事；突出以环境质量改善为核心，构建“奖励改善、奖励达标、鼓励好干快干”的政策导向和奖惩机制；坚持放管结合的管理方式，省以上资金主要按任务量分配，切块下达，市县在省级项目储备库内择优选取项目。污染防治攻坚资金管理制度体系的基本建立，为打好全省污染防治攻坚战发挥了重要作用。

2.3 环保投资项目储备库制度基本建立

2016 年，环境保护部提出出台环保领域三年财政（投资）滚动规划，建立国家环保项目储备库。从水污染防治项目储备库开始，我国陆续建立储备库项目与国家重大规划衔接、储备库项目分类管理、国家入库技术指导、动态更新、资金安排与入库质量挂钩等机制；2018 年大气、土壤、农村等专项项目库陆续建立；2019 年海域海岛保护项目库建立。辽宁省按照国家部署，同期开展相关项目库建设。初期水污染防治共88 个项目纳入中央项目储备库，总投资85亿元。2019 年6 月，为抢抓中央支持东北老工业基地振兴的重大机遇，辽宁省生态环境厅与辽宁省财政厅联合印发了《关于进一步加强环境治理保护项目储备库建设与实施管理工作的通知》（辽环发〔2019〕30 号），组织各市包装储备项目，多渠道争取中央资金支持，共392 个项目列入省级以上项目储备库。

2016—2020 年，辽宁省共计争取中央专项资金48.3 亿元。2018—2020 年，省级环保专项投入资金10 亿元。通过发挥上述专项资金的引领作用，同期带动地方财政及社会资金投入98 亿元。其中，大气污染防治资金重点支持了燃煤污染控制、工业污染控制、机动车污染治理、能力建设等项目；水污染防治资金重点支持了辽河流域重点区域污水管网建设、污水处理厂新建、扩建及提标改造；土壤污染防治资金主要支持了土壤污染状况调查和土壤污染修复项目；农村环境整治资金主要支持了农村环境综合整治和农村生活污水收集处理项目；海域海岛保护资金主要支持了海洋环境保护和入海污染物治理相关项目。建立项目储备库制度，做好项目前期准备，推动生态环保项目实施，是支持打好污染防治攻坚战的最直接抓手。

3 2020 年生态环保专项资金项目管理的新要求

根据《关于加强生态环保资金管理 推动建立项目储备制度的通知》（财资环〔2020〕7 号）和《关于印发〈中央生态环境资金项目储备库入库指南（2020年）〉的通知》（环办科财函〔2020〕163 号）文件要求，2020 年生态环保专项资金分配方式实现了因素法向项目法的重大转变，具体如下：

一是要求严格落实中央项目储备制度，按照“资金随着项目走”的原则，未列入中央项目储备库的项目，原则上不得安排资金支持。

二是项目储备情况和项目预算执行情况将作为中央财政生态环境资金分配的重要依据。

三是收到财政部下达各省的中央生态环境资金预算安排指标，省级生态环境部门会同财政部门需要在15 日内从中央项目储备库中择优选择项目，报生态环境部审核。

四是中央项目储备库不再按照项目成熟度ABC三类进行管理，入库项目必须具备项目开工的基本条件。

五是项目储备常态化、制度化，中央项目储备库申报窗口全年开放，可随时申请入库。

六是强化项目监管和绩效评价，获得中央财政支持的项目将在项目管理系统中统一管理，并按要求在项目管理系统中填报预算执行、项目进度、绩效管理、监督检查情况，压实主体单位责任。

4 辽宁省生态环保专项资金与项目管理工作中存在的短板

4.1 储备数量不足

按照“资金随着项目走”的原则，中央项目储备库中项目不足，将无法得到中央资金支持。受国家资金支持方向调整、已入库项目实施周期等因素影响，辽宁省纳入储备库项目还无法与中央资金额度相匹配，急需补充储备一批项目。

4.2 储备质量不足

在目前的项目管理实践中发现，辽宁省储备项目存在项目谋划与污染防治攻坚战重点任务匹配度不足、实施方案论证不充分、项目实施对环境质量改善目标衔接不够等问题。

5 辽宁省生态环保专项资金与项目管理工作建议

为抢抓机遇加快补齐辽宁环境建设短板，积极争取资金，在国家发布《中央生态环境资金项目储备库入库指南（2020 年）》之前，辽宁省生态环境厅已提前部署全省生态环境系统开展项目储备工作。一是印发了《辽宁省生态环境系统加强资金与项目管理支持打赢污染防治攻坚战工作方案》，针对拓宽资金筹措渠道、加强储备库建设、建立激励约束机制等工作目标均部署了重点工作任务；二是会同省发改委、省财政厅共同举办了全省生态环境建设项目储备库建设与管理视频培训班，对相关工作进行了再动员、再部署。下一步将通过项目监督检查、绩效评价、项目季报制度、加强自身能力建设等措施进一步提高项目管理水平。

在此基础上，针对工作中存在的短板，提出如下工作建议：

一是建议制定辽宁省专项资金管理工作规程。2019 年至今，中央财政专项资金管理政策变化较大，关于项目储备、资金分配、项目安排、实施管理、监督检查、绩效评价等环节的内部分工，生态环境部门与财政部门的会商机制，与住建、水利等资金使用部门在资金项目管理工作中的责任分工，需要通过相关制度予以明确。充分发挥各部门合力，共同做好项目储备和资金项目管理工作。

二是建议开展项目储备试点工作。结合辽宁省污染防治攻坚任务实际，建议各专项选取1～2 个试点区域，强化省级生态环境部门的作用，组建省级项目技术支撑团队，自上而下帮助地方编制项目储备三年实施方案，科学规划、精准储备项目。地方结合省级团队提供的咨询意见，自下而上储备项目，形成试点地区项目储备库，实施动态管理，实现“建成一批、退出一批、补充一批”的良性循环。同时对试点地区储备项目优先推荐纳入中央项目储备库，在资金分配和项目安排中给予重点支持。

三是建议加强项目储备前期工作经费保障。加强项目储备，特别是重大项目的储备工作，必须安排一定的资金予以支持和保障。目前，辽宁省生态环境厅在省本级部门预算中，通过“环保投资项目管理专项经费”项目每年安排资金用于保障项目入库评审、前期可行性研究等工作。建议各市生态环境部门加强与同级财政部门沟通，设立相关资金项目，用于项目前期工作经费支出和项目库建设，资金滚动使用。

四是建议加强项目管理人员队伍建设。随着中央及省级专项资金支持力度的不断加大，生态环保项目逐年增加，配合审计、监督检查、绩效管理、进展调度等相关管理工作要求不断提高，建议加强项目管理人员队伍建设，对相关工作予以保障。一是通过培训不断提高管理人员业务水平；二是建议在各级事业单位组建一支项目管理技术支撑团队，配合机关相关处室做好项目管理工作。