新形势下基层公安机关动态化警力调整机制的思考

徐 彬

（建宁县公安局，福建 三明 365000）

改革是当代社会、当今时代的主旋律，是推动公安工作的不竭动力。2015年年初，中央审议通过深化公安改革“1+3”意见方案，为全面推进全国公安改革确立了风向标。2016年年初，中央政法工作会议上对公安改革工作提出要求，“要在基层探索试行大部门制、大警种制改革，优化警力资源配置，提高效率”。2019年5月，习近平总书记在全国公安工作会议上强调：“要坚持政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警，履行好党和人民赋予的新时代职责使命。”习近平指出，“要坚定信心、乘势而上，把新时代公安改革向纵深推进。要推行扁平化管理，把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实，加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关职能体系”。[1]

“唯变革，方可兴，唯创新，方能胜”，深化公安改革是公安机关的一项政治任务，是基层公安机关提升公安工作水平的突破口，是新形势下推动公安工作发展进步的直接动力。本文结合基层公安机关警力配置存在的问题及现状，就建立动态化警力配置和勤务调整机制，构建与社会发展和公安工作实际需求相适应的指挥顺畅、资源整合、运转高效、保障有力的现代警务运行机制，全面提升全县公安机关警务效能和履职能力进行研究探讨。

一、基层公安机关面临的社会新形势

当前国际形势发生深刻变化，国内发展处于关键时期，改革处于攻坚阶段，更加需要一个和谐稳定的社会环境和公平正义的法治环境。特别是在经济社会加速转型和利益格局深入调整的历史进程中，无论是人民内部矛盾以及由此引发的维稳工作，还是打击各类违法犯罪活动和参与社会管理，都给公安工作带来新的压力和挑战，原有的警力配置和警务工作机制已难以应对复杂局面。

（一）维护政治安全对公安工作提出新的更高要求

国家政治安全在国家安全体系中居于最高层次和核心地位，是国家安全的根本，决定和影响着其他各领域的安全，维护国家政治安全是公安机关的首要政治任务。当今世界正面临前所未有的大变局，我们国家政治安全也面临着暴力恐怖、民族分裂活动、宗教渗透和邪教破坏活动、网络政治安全等诸多风险挑战，而且呈现出风险波及范围从境外向境内传导，防境外渗透越来越成为维护国家政治安全的重要任务；风险影响空间从网上向网下延伸，网上斗争越来越成为维护国家政治安全的重要战场；风险表现形式从单一向融合转变，协同联动越来越成为维护国家政治安全的重要方式；风险诱发动力从利益驱动向价值驱动发展，回应新诉求越来越成为维护国家政治安全的重要导向等发展趋势。如何确保国家政治安全，是当前和今后一个时期亟需公安机关深入研究和探索的重大理论课题和实践命题。[2]

（二）维护社会稳定对公安工作提出新的更高要求

当前，我国经济社会发生深刻变化，改革进入攻坚期和深水区。随着经济结构、社会组织结构和利益格局调整，社会矛盾更加多样、易发和叠加，各类利益诉求个体常以抱团形式出现，极易引发热点，产生“蝴蝶效益”。公安机关在处置突发群体事件，开展维护社会稳定工作，管理服务城市流动人口、农村留守人员、经济受损群体等领域，面临各种可以预见和难以预见的安全风险挑战，维护社会稳定需要公安机关贡献更多力量。

（三）回应群众期盼对公安工作提出新的更高要求

当前，严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪仍在高位运行，新型电信网络诈骗频发，黄赌毒等治安热点问题屡禁不止，在进入“互联网+”时代以后，违法犯罪活动呈现新特点、新趋势，犯罪手法层出不穷，取证打击难度不断加大，打击违法犯罪的主战场由传统的现实空间，扩展到网上的虚拟空间。特别是即将进入到“5G”时代，对公安机关打击违法犯罪提出了更多技术要求，打击各类违法犯罪活动的任务不会减轻，社会仍处于治安管理任务艰巨期。同时，公安工作和百姓的生活息息相关，在新的历史起点上，人民群众对安全感、满意度需求期望值不断提高，对能享受到公安工作成果更加渴望，想要积极回应人民群众对社会平安的新期待，还需要付出更大的努力。

（四）外部执法环境对公安工作提出新的更高要求

随着社会法治化的进步，人民群众对于实现个人权益、个人价值、个人尊严的要求格外强烈和迫切，不仅要求公安机关严格公正处理，还期待执法公开透明；不仅要求实体公正，而且还要求程序公正；不仅要求案件得到处理，还期待结果令人信服，人民群众对人权保障提出了新要求、新期待。当前，一些民警依然存在“重实体，轻程序”、“重结果，轻过程”、“重口供，轻证据”等思想问题，传统的执法观念没有得到及时的清理，特别是法治意识和人权保障意识没有跟上时代发展。此外，社会上一些别有用心的人恶意炒作，导致公安机关的执法环境不断恶化，网上舆论炒作黑化人民警察形象的事例比比皆是，网上炒作涉稳、涉警问题的“燃点”低，加快了传播速度。

二、基层公安机关警力配置存在问题及现状

（一）警力资源不足

基层公安机关警力不足是不争的事实，警力不足与日益严峻的治安形势的矛盾日渐凸现，已成为制约公安工作开展和公安机关发展的一大“瓶颈”。主要表现为：一是绝对数量不足。全国人口拥警率约为万分之十二，而一些偏远山区小县，人口拥警率约为万分之九点一，与国外一些国家万分之三十五的比例相比，我们的警力更是捉襟见肘。而且，警察行政编制是地方政府根据社会经济水平定编，但是该定编标准是90年代制定的，当时的社会经济发展水平与现在不可同日而语，基层警力的增长速度远远低于社会经济高速发展带来的不稳定因素的增长速度，新增警力相对日益严峻的治安形势无异于杯水车薪，现有数量与实际用人需要的矛盾更为突出。二是后备警力不足。近年来，由于警力补充渠道单一，再加上人员交流频繁，外地籍民警工作满5年后，大多选择调回原籍。还有一些民警调离公安岗位，偏远山区小县公安机关招警难，留警难。由此还造成公安队伍年龄结构失衡，30岁至45岁关键年龄段的中坚力量越来越少，两头重、中间轻，“哑铃状”的队伍结构日益凸显，缺少后备力量，队伍发展后劲不足，呈现出青黄不接之势。

（二）警力配置乱象

在警力配置中，“气球效应”十分明显，上级公安机关要求的警力配置数与实际行政编制数大相径庭。上级公安机关常常从各自部门的业务角度出发，讲究专人专岗，“一个萝卜一个坑”，一味地向基层公安机关下达对应部门的警力配置要求，并以此作为基层公安机关的一项考核标准，若不能达标则要被扣分、通报。然而以上级各部门的警力配置要求，警力总数明显要超过警力编制数，基层公安机关在满编的情况下也无力达到上级公安机关的警力配置要求，因此只能临时调警、“数据调警”“报表调警”，经常是“一个萝卜多个坑”。以福建省建宁县公安局为例，根据《福建省公安派出所等级评定实施办法》(闽公综〔2010〕20号）和2013年修订的《福建省公安派出所等级考核评分细则》文件要求，城区派出所每所不少于20人，城镇派出所每所不少于10人，乡派出所每所不少于5人，建宁县共有1个城区派出所，2个镇派出所，5个乡派出所，则派出所警力不少于65人；根据《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》(公通字〔2009〕36号）和《福建省公安厅转发公安部关于进一步加强和改进拘留所工作的意见》（闽公综〔2017〕249号)等文件要求，监管场所（合设所）警力不少于22人；根据《省委政法委省公安厅关于综合警务改革创新的指导意见》（闽委办〔2012〕18号）文件要求，县级公安机关侦查部门警力应达到县级公安机关总警力的25%，按照建宁县局现有警力145人计算，则侦查部门警力不少于36人；根据《全省公安机关扁平化指挥体系分级建设验收标准》（闽公办传发〔2016〕136号）文件要求，指挥中心警力不少于7人；根据明公综〔2017〕17号《三明市公安局关于印发全市公安机关刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作操作规程(试行)的通知》文件要求，法制部门警力不少于5人；另根据县委、县政府“三定”方案规定，局领导编制9人，交警大队编制17人，以上警种部门警力合计已达161人。此外，还有政工、治安、国保、办公室、科通、机要、出入境、巡特警、警务保障等警种部门需要的警力数尚未计算，可见上级要求的警力配置数已明显超过了县局145人的实际警力数和163人的行政编制数，在现有条件下明显不可能实现规定的警力配置。为完成上级要求，基层公安机关的自主选择不多，无法在警力配置上有所侧重，民警往往身兼数职，工作量大、身心疲惫，导致核心战斗单元的警力不足，好钢没有用在刀刃上。

（三）警务运行不畅

一是机构设置不合理。过去，公安机关不断细化警种、业务分工，这种机构设置对于治理专门领域的突出问题具有明显作用，但是也造成警种林立、机构臃肿、忙闲不均、相互推诿等弊端。省、市级公安机关要统领全局和专业指导，需要细分警种，但是县级公安机关按照上级公安机关的机构设置就显得不太适宜，因县级城市发案特点，一些领域的案件发案不多，业务分工过细牵制了大量警力，警力资源分散、忙闲不均，再加上警力本就不足，各警种警力无法配齐配强，以致于各部门均不能有效履职。二是警务模式不科学。当前，警务运行中存在职能交叉、重复工作、效率不高等问题。比如，在刑事打击方面，民警通常是案件“一包到底”，需要全程参与接处警、现场勘验、立案侦查、线索搜集、调查取证、抓捕讯问、卷宗整理、移送起诉等一系列办案流程。俗话说“术业有专攻”，侦查员由于个体能力素质的原因，不可能人人都成为侦查、追捕、研判、审讯的全能型选手，没有办法做到人尽其才，才尽其用。同时，“互联网+”时代的案件侦办呈现侦查范围广、跨区域多等特点，在办案过程中民警常常被一些事务性的工作缠身，如调取银行流水、通讯话单、物价鉴定等，造成无法集中更主要的精力和时间在案件侦破上，严重影响办案效率。再者，警种之间合作方式简单粗放，信息壁垒、情报封锁尚未真正打破，不利于专业合成、即时合成。再者，各警种考核评比差异化，民警工作缺乏主动性和积极性，案件以“滚雪球”的形式越积越多，造成民警身心疲惫，影响了刑事打击效能。在治安防范方面，一些警种部门的职能交叉重叠，常常出现重复工作，比如治安、反恐、消防、国保对相关单位的检查完全可以由一个综合部门开展，分成各警种独立完成不仅给被检查单位带来不便，也片面造成了警力和时间的浪费，影响了工作效率和公安机关的形象。

三、基层公安机关警力配置的对策建议

（一）建立编制动态调整机制

公安机关是打击违法犯罪、维护社会安定稳定的主力军。特别是近年来，党和人民对公安工作提出了更高要求，在维稳、人员管控、打击“食药环”等违法犯罪中扮演更加重要的角色，公安机关虽为政府职能部门，但是工作性质和工作量不能同其他政府部门相提并论，行政编制和职务序列的制定应有所区分。因警力投入数量随发案量、人口数、治安状况等综合因素的变化而变化，具有动态性、突发性的特点，再加上近年来公安业务范围不断扩大，警力编制已不能适应新形势下的公安工作需要。为此，要以人口、警情、治安状况等数据为基础，科学测算警务工作量，估算警力投入量，并以5年或者10年为周期，对警力编制数进行评估，探索建立与治安形势相适应、与现代警务机制建设相配套的警力编制动态调整机制，以适应社会发展和公安工作需要。

（二）规范内部警力使用机制

一个地方需要多少警力，什么警种需要多少警力最具有发言权的应该是基层公安机关。为避免出现警力配置的“气球效应”和“数据调警”的尴尬局面，应更加注重顶层设计，树立“一盘棋”的大局观念，按照“党委领导、部级抓总、省厅主责、市县主战”的思路，各警种各部门岗位设置和警力配置必须由省厅政治部牵头制定，而非各警种部门以自身工作需要自定标准。警力配置数量要由基层公安机关根据治安实际提供原始数据，再由相关部门对原始数据科学论证，最后由省厅政治部统筹规划。要给予县级公安机关更大的警力调整编组职权，在各警种的警力配置中要坚持灵活性和动态性原则，允许有调整的空间，基层公安机关可根据社会治安形势、岗位需要、人才特长进行动态调控和有所侧重，促进警力资源有序流动，形成重点突出、布局合理、集约高效、动态调整的配置格局。

（三）健全警力优化配置机制

要把警力配置由“粗放低效”向“集约高效”转变，通过各种配置手段和路径，合理调整公安机关人力结构、部门分布和素质结构，以形成高效率的管理机制和工作系统。一是注重“金字塔”形的警力资源配置。在省、市、县三级的宏观层面上，要做强县级公安机关这一主体；在市、县、乡这一层面上，要做强派出所、侦查、交警这三个最主要战斗实体。要精简各级机关，警力下沉，资源下沉，充实一线实战单位。二是注重精细化警力资源配置。警力配置中要实行精细化管理，实现资源的效益最大化。要合理配置警力的地域布局；要建立警力人才库，合理匹配人才层次，配置知识技能结构；要合理配置警力的年龄梯队结构，以实现警力配置的科学化、效益化。三是注重警力机构科学设置。要以全面深化公安改革为契机，按照“大部门”“大警种”的改革要求，科学分解职能，调整优化现有机构，避免分工过细、职能重叠。

（四）创新实战警务运行机制

探索建立以实战为导向的动态警力配置机制和警务运行模式，确保警力资源配置符合外部环境形势发展要求和组织内部资源现状，真正实现警力跟着警情走，资源跟着案情走。以福建省建宁县公安局为例，按照“机构不动，职数不减，待遇不变，做强警区，做大警种，动态用警，权责相当”的主导思想，创新“四区、六部、一组”的警务运行机制。“四区”即根据乡镇派出所地理区位划分为四个警区，警区内派出所捆绑用警，归口为一名局领导统筹调度，根据案件办理、突发事件、专项行动等工作需要，能快速地将分散的警力集中到一起，实现了警力的动态调整。“六部”即将职能相近的警种部门归口，整合为侦查部、指挥监督部、政治警务保障部、治安维稳部、监所管理部、交通管理部，通过职能归口，打破了警种壁垒，实现了指挥扁平化，解决了各警种警力不足、忙闲不均、职能交叉、拳头分散和各自为政等难题。在警力无法短时间内补充的情况下，创新优化警务运行机制是科学用警、提升效能的不二之选。

四、结语

要坚持用发展原理及方法论来看待问题、解决问题，公安工作不是一个静态的概念，而是随着经济社会发展不断变化。经济全球化、社会信息化趋势的加速发展和改革开放的持续深入，经济社会生活的各个领域都在发生深刻的变化。这些发展变化赋予了新时期公安工作新的内涵和职能，既为公安工作开创新局面提供了难得的机遇，也使公安工作面临着前所未有的挑战。因此，加快公安机关机构改革，优化职能配置、机构设置和警力编成，探索建立动态化警力配置和勤务调整机制，以更好地回应群众的热切期盼具有十分重要的意义。