PPP 模式下项目风险识别与控制

张安多 中国水利水电第八工程局有限公司

一、PPP 模式的基本属性

PPP 模式是由政府和社会企业共同参与建设公共产品，为公众提供一些公共服务的公私合营的融资模式。PPP 模式参与双方需签订《特许经营许可协议》形成合伙关系，并通过签订《PPP 合同》明确双方的权利和义务。政府运用PPP 融资模式建设基础设施，建设期对项目建设仅投入少量的资本金，其余所需建设资金由社会资本方筹集。社会资本方在PPP 项目中既是项目的建设者也是项目的实际管理者，对项目拥有高度的经营权和管理权。PPP 项目的优势体现在利用社会资本方的融资实力和运营水平，加快项目建设速度的同时提高项目建设的质量。

二、PPP 模式下风险分类

PPP 项目风险分为外部风险和内部风险，不论是内部风险还是外部风险，都应及时合理控制，如果风险得不到合理控制，PPP 模式将给政府和社会带来不可估量的损失。

（一）与项目本身无关的外部风险

外部风险通常与项目本身无关，而是存在于项目启动之前，在签订协议前进行风险分析是控制外部风险的有效措施之一，若发现其他的外部风险应及时签订补充协议，对遗漏的内容及时制定和补充，尽量降低PPP项目的融资风险。

第一，影响项目正常运行涉及股东权益的风险。影响项目正常运行涉及股东权益的风险主要包括利率风险、市场风险、政策风险和通货膨胀等风险，其中影响最大的是利率风险，利率的变动将直接影响资金的筹资成本，对项目的建设运营至关重要。

第二，项目授权审批过程中政策发生变化的风险。项目在运营过程中，因国家的政策发生变化影响项目的运营，增加项目的运营风险，损害运营方的利益，政策风险贯穿于项目授权审批执行全过程。

第三，影响项目的收益合法性风险。在项目建设过程中，合同体系的不完备会导致政府和社会资本方权利义务界定不清晰，不能有效的解决双方在项目执行过程中的争议，对项目的平稳推进将会产生不利的影响，项目合法性风险会影响项目收益。

第四，项目立项审批的风险。由于项目立项时过于仓促，部分项目在没有获得审批就开始动工建设，这就是项目立项审批的风险；另一方面，项目完工后，由于项目造成环境污染，在社会上造成产生不良影响，导致项目审批作废，无法通过政府部门的验收，或者在整改中延误项目进程，给企业造成重大的经济损失。

（二）建设管理方在项目建设管理中产生的自身风险

第一，竣工时间与项目立项要求存在差距的风险。当总包方未按立项规定时间交付项目，或者项目已竣工，但项目在验收过程中存在不达标现象，导致竣工项目不能被验收。在这种情况下，政府方没有义务向社会资本方进行资金支付，总包方资金有限，无法偿还项目建设产生的债务，进而影响企业自身的经营。

第二，企业缺乏市场竞争能力所带来的风险。社会资本方所承建的项目不符合验收标准，导致无法获得相应的资本收益，进而企业资金短缺，最终影响企业的正常运转。

第三，为争取立项先投入开发的风险。社会资本方为了提高项目中标的概率，前期会对项目进行详尽的成本调查分析，投入大量的人力物力做准备工作，若企业不能取得项目的建设权与管理权，前期所投入的大量资金就无法收回，企业利益因此受到巨大的损失。

第四，项目管理不当导致的经营风险。项目在施工过程中因技术存在缺陷导致项目质量欠缺，或者因机械设备陈旧落后达不到计划效果，这些属于技术风险；在项目实施过程中，对项目进行管理不仅包括技术管理，还有安全管理等诸多环节，每一环节都存在导致出现风险的可能性，这些管理过程中所潜在的风险属于管理风险。

三、PPP 模式风险的特点

PPP 项目的特点是参与主体多、建设与运营周期长、技术经济风险大。这些特点决定了PPP 项目在整个项目建设中存在一定的不确定性，因此 PPP 项目在普通项目风险特征的基础上体现出自身风险的特殊性。

第一，复杂性。由于PPP 项目运营模式、组织结构、融资渠道复杂，使得PPP 项目最大的特点就是复杂多样。首先，PPP 项目涉及的机构多，包括政府、企业、项目公司、承建方、金融机构、运营商、保险机构等，在合作的过程中，面临复杂的关系和协调工作。只有各方共同努力、密切配合，才能保证PPP 项目正常运转。其次，不同的项目需要根据具体情况进行风险识别、评估和管理，也增加了PPP 项目风险的复杂性。因此，在对PPP 项目的风险进行识别时，一方面需要考虑项目本身的阶段性和复杂性；另一方面，需要对环境中的风险进行识别，应对风险的偶然性。

第二，偶然性。由于不同的PPP 项目涉及的参与者众多，其客观环境和参与者的主观意识截然不同，导致PPP 项目的风险存在着较高的不确定性。因此，过往的经验可能难以准确全面的指导PPP 项目风险的识别。另外，PPP 项目时间长，资金投入量大，风险周期长，可能出现风险的概率大，风险受其他因素特别是环境因素影响而改变的可能性大。甚至在较长的周期内，有些因素无法预知，也使风险的偶然性增加。

第三，不确定性。我国实施PPP 项目的时间短，成功经验案例少，项目没有固定的模式可循，这导致PPP 项目存在很大的不确定性。PPP 项目合作的多种模式是由项目的投资结构、筹资方式以及公私合作方式的多样性决定的，因此，PPP 项目的多种合作模式导致风险的不确定性较高。

第四，阶段性。PPP 项目涵盖了从设计、建设到运营的全生命周期，风险阶段性的特点表现在：PPP 项目在筹划、融资、建设、运营、移交的不同阶段，面临的风险是不同的。有些风险只可能在特定阶段发生，有些风险则可能在全过程出现。比如，在筹备阶段，政治风险较大，收益风险可以忽略；在融资阶段，资金风险和建造风险较大，运营风险尚未出现；而法律风险、不可抗力风险等，将一直贯穿PPP 项目始终。

四、PPP 模式风险管理的对策

PPP 模式所面临的风险，应采取措施严格控制和防范，这直接关系到项目价值的实现。

（一）应对风险的策略

首先，合理利用风险。风险的不确定性较强，风险不只有劣势，同时也存在有利的一面，所以，应正确利用风险中的有利因素，增大项目的经济效益，但是在利用风险时，要规避盲目性，利用风险前系统地分析风险因素，合理判断风险的利用价值和利用策略，并结合实际确定风险利用方式。其次，适当回避风险。选择回避风险的方法时，需结合引发风险的主要因素，考虑突发状况下应对风险的有效策略。回避风险对项目管理人员提出了严格的要求，管理人员要立足宏观层面认真分析和了解风险因素和风险可能造成的后果。并非所有的风险均可采用规避风险的方式来减少损失，这种方法通常应用于发生风险的可能性较大、成本较低的环境之中；再次，转移风险。转移风险主要利用合同或协议等方式，在发生风险后向第三方转移风险，可借助合同、保险等方式实现风险转移；最后，采用风险分散的方式。在日常工作中要适度增加承担风险的联合体单位，秉承“专业的人干专业的事”原则，形成联合体风险共担机制，减少自身需要承担的风险。项目实施过程中，不同利益主体的目标不同，其需要面对不同的风险，如果发生明显的风险问题，主体间应相互协调和沟通，共同采取措施应对风险。除采用上述的风险应对方式，还可采取缓解风险和风险自留的方式。缓解方式能够将风险降至自身能够接受的范围，而风险自留则是直接承担风险。

（二）治理风险的有效措施

第一，依法进行合作与监督。特殊目标公司依据特许合同约定负责筹资、建设及经营，政府遵循合作与信任、平等互惠原则对具体项目的具体实施过程中遇到的问题和障碍 提供必要的支持和参与问题的解决，只要特殊目标公司按照特许权合同和有关法律从事投资建设经营活动，政府就应充分给予建设经营的自主权。但是，PPP 模式不同于传统的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法监督使特殊目标公司依据合同约定和法律规定满足公共产品或服务需求仍然是必要的，政府监管主要分为事前准入监管、事中过程监管和事后绩效监管三类并贯穿于整个过程。

第二，要建立健全法律法规。PPP 项目在没有完整的法律法规支持下，推进将会相当缓慢，上位法的缺失使得PPP 项目只能按照已有的政策去推进，而一旦出现政策变更，甚至出现法律变更，PPP 项目将会陷入停滞甚至失败。同时私营部门在遭遇政府换届的情况也无所适从，政策的延续性存疑。对于法律风险，应自上而下健全相关法律法规制度：首先，政府应尽早建立完善相关法律法规及规章制度，明确PPP 项目流程与权责关系；其次制定政府责任追究制，定政府责任追究制度，对政府行为进行规范性约束，降低政府违约的概率，提高政府的责任意识，创造良好的投融资环境。

第三，简化审批程序。受我国国情的影响，PPP 模式需要政府的全力支持，政府应积极转变角色，将重点放在简化审批程序上。结合当前实际和PPP 模式的基本特征，不断调整和优化投资体制，全面发挥出监督指导作用。政府颁布多种政策为项目吸引更多的社会资本，从而搭建利益共享和风险共担的建设模式。政府角色的变化使其成为项目的组织者和筹划者，建立标准后，严格按照标准程序执行，有效规避诸多风险；社会资本方要严格履行项目筛选、可行性研究、审批决策程序，在源头控制风险。

第四，加大政策支持。政府应在物质方面应保障项目所需的原材料供应、提供可使用的劳动力等辅助性设施保障；提供一定的税收、外汇、土地使用等优惠政策；通过简化审批手续和过程，提高政府效率，成立协调小组等来规范服务及提高行政效率；防止在一定区域的同类项目竞争、知识产权和其他秘密信息提供保护。

第五，建立风险共担机制。其他国家长期的实践证明，风险分担机制是PPP 项目管理的重点。要建立科学完善的风险分散机制，以使项目参与方在合理分担风险的情况下能够获取相关的利益和回报。如政策法律风险可以由政府方承担，设计、建设、运营风险由社会资本方承担，其他风险通过合同条款进行合理约定，这样社会资本方可以将更多的精力和专业技术在项目建设运营过程中体现出来，从而保障政府与社会资本方的利益，提高项目的可靠性和吸引力。

第六，强化项目绩效考核论证。绩效考核风险主要发生在项目执行阶段，风险防控则应集中在项目准备阶段和项目采购阶段，且应以项目准备阶段的措施为主。在项目准备阶段，在合法合规的情况下，社会资本方应组织专门人员针对实施方案中的绩效考核体系及时进行论证，尤其是针对指标设置的合理性、客观性、付费挂钩比例、考核人员组成机制、异议争端机制进行论证，并及时反馈。在项目采购阶段，针对尚未解决的问题应梳理出轻重缓急，围绕绩效考核中存在的重大问题进行谈判，防止风险和矛盾后移。

第七，为提高项目风险管理水平，不论是政府还是社会资本方，都需要不断培养专业人才，加强工作人员的工作能力，以建设一支熟练掌握金融、财务、法律知识且具有项目谈判、管理能力的复合型人才团队。

五、结语

随着国家经济的快速发展，对基础建设设施建设的需求也日益增加。然而，基础设施建设从规划到竣工往往需要大量的资金，给政府财政带来巨大的压力。PPP 模式在我国逐步发展和应用，在一定程度上缓解了政府资金压力，为我国基础设施建设提供了资金保障。