探析市政管道工程结算高估冒算现象及审计应对措施

顾凯杰

本文从建设单位角度出发，针对市政管道工程结算中产生的高估冒算现象，结合笔者十年审计实践积累的工作经验，从量的计量、价的计算、费的计取三个方面详细阐述高估冒算现象的表现形式、分析产生原因、探讨应对措施，具体归纳如下：

一、表现形式

1.量的计量

工程量是工程结算审计的基础，多计工程量也是工程高估冒算的基础，市政管道工程多为隐蔽工程，更利于施工单位利用隐蔽工程“大做文章”。市政管道工程的工程量多计体现在以下几个方面：

（1）土石方工程

第一，调整开挖断面尺寸，以d500 钢筋混凝土污水管开挖工程为例，2014 版江苏省工程计价定额规定：坑槽底部每侧工作面指导宽度为50cm，机械挖三类土顺沟槽方向坑上作业放坡指导系数为1:0.33。情况一、施工单位依据自身水平，通过实际施工降低底宽和放坡系数，而上报结算仍采用定额指导数据的方式，来赚取差额利润；情况二、施工单位以地质条件恶劣为由，通过签证方式要求增加底宽和放坡系数，提高施工安全系数，从而多计土石方量。

第二，调整土方处置方式，现阶段市政管道工程都为配合道路建设，土方处置视开挖土质而定，如土质良好可重复利用，则采用余方弃置模式；如土质较差不可重复利用，则采用全进全出模式。情况一：施工单位无视土质条件，以地质条件较差无法利用或道路方现场无堆土条件为由，土方处置采用全进全出模式；情况二：施工单位以先于道路方进场而道路方未清标交付施工断面、或以晚于道路方进场而道路方临时堆土位于施工断面上为由、通过签证方式要求增计清运土石方量。

第三，交叉作业面重复计量，情况一：定额规定管道接口作业坑和沿线各种井室所需增加开挖的土石方工程量按沟槽全部土石方量的2.5%计算，施工单位边执行该规定，边继续单独重复计算井位基坑位土石方量；情况二：配合道路施工时，因局部土质较差，道路方需深挖并换填路基土方，从而作业到市政管道断面高程，施工单位将该道路方挖填工程量据为己用。

（2）管道主体工程

第一，不遵循计量规则，情况一：施工单位结算未执行定额规定：各角度各类型管道铺设按井中至井中的中心扣除检查井长度；情况二：管道与检查井、护壁井、沉井等构筑物相交时，施工单位结算未扣除管道穿越构筑物内净长和构筑物预留管道穿越孔洞的钢筋砼量。

第二，“凭借技术”偷工减料，情况一：配套牵引或顶管用钢筋混凝土护壁井为临时构筑物，采用倒筑法施工，施工单位依据自身水平，计算基坑四周土方侧应力，将护壁上部钢筋混凝土变为砖砌；情况二：配套顶管用沉井为永久构筑物，因其特殊工艺，设计要求设置底部砂垫层和砖模用于刃脚的制作，施工单位凭借自身技术，直接取消砂垫层和砖模等工序，并依据土质和沉井自重，调整沉井助沉刃脚和上部主体尺寸、在保证沉井下沉到位的前提下，通过减少壁厚、降低商品混凝土标号、降低钢筋规格、增加钢筋间距等方式，实现“降本增效”。

（3）配套措施工程

第一，弹性利用规范和合同条款，情况一：当措施项目实际工程量低于中标清单工程量，施工单位以措施项目属包干项目为由，结算仍按中标清单量计；情况二：当措施项目实际工程量高于中标清单工程量，施工单位又以该措施项目工程量超出原设计图纸范围为由，参照对应中标清单综合单价，结算增计费用。例如配套沉井用深井井点降水措施。

第二，通过变更和签证等方式增计，投标报价阶段，施工单位通过压缩规格，降低或不计措施项目报价，而在实施过程中，会以措施项目规格低不利于施工安全，通过要求设计单位出具设计变更或召开专家论证方案的方式，变更工程量，结算时依据变更或签证按实计取。例如配套河道整治及沉管工程用围堰措施（原设计双排圆木桩围堰变更为双排钢管桩围堰）和配套顶管沉井工程用基坑位土体加固措施（原设计压密注浆加固变更为高压旋喷桩加固）。

2.价的计算

价的多计是工程高估冒算的进阶操作，具有极强的隐蔽性，十分考验审计人员的专业技术水平。工程单价由定额所含人、材、机、管理费和利润构成，价的多计体现在以下几个方面：

（1）定额的计取

第一，定额高套借套，例如：挖土定额高套土壤类别、拆除定额机械高套人工、打桩定额普通桩高套拉森桩、管道防腐遍数高套、市政管道安装定额穿插借套安装专业高价定额。

第二，定额重复套取，例如：土方开挖装车直接外运拆解为土方开挖装车现堆后挖机装车外运，重复计取挖机挖方作业；钢制管配件制作定额已含安装内容，重复计取安装定额；市政围堰定额含堰体土方取土及拆除清运内容，重复计取土源和拆除清运定额。

第三，缺漏定额套取，例如：因新工艺无现成定额借鉴套取，施工单位借套各专业定额修改构成及含量或以独立费形式估算，高价计取相关费用。

（2）人工和机械价格的调整

因工程施工周期长，人工和机械价格周期内会浮动，按规定要求，人工价格应结合施工时间段、依据《省住房城乡建设厅关于发布建设工程人工工资指导价的通知》综合调整，机械价格应结合施工时间段、依据无锡市工程造价管理协会定期发布的《无锡工程造价信息》综合调整。施工单位结算不采取施工时间段内加权平均方式、而采用施工时间段内峰值方式计取人工和机械单价。

（3）材料的调整

第一，价格调整，情况一：施工单位采用低于设计要求等级的材料，结算时按设计等级材料价格结算，有甚者按高等级材料价格结算，以次充好；情况二、当采用材料有暂定价时，若采购价低于暂定价，结算就以暂定价作为依据，而若采购价高于暂定价，施工单位会提供依据，要求结算增补差价。

第二，规格调整，情况一：施工单位替换管道土方回填骨料种类，如级配碎石替换厂拌三渣、素土替换灰土等；情况二、降低管道土方回填骨料比重，如厂拌三渣比重由规范值2.2t/m3降至1.8t/m3、级配碎石比重由规范值1.9t/m3降至1.5t/m3等。

第三，价格转换，利用信息差赚取利润，例如某配合道路市政管道工程，管道骨料回填至管顶以上50cm，剩余部分由道路方回填，管道和道路均有该骨料回填中标单价，情况一：当道路方单价低于管道方单价，施工单位会私下与道路方签订协议，依据道路方单价，委托道路方回填，而结算时仍按管道方单价向管道建设单位计取，赚取差价；情况二：当道路方单价高于管道方单价，施工单位以单独回填影响路基整体回填稳定为由，向建设单位提出申请，要求道路方统一回填，结算参照道路方单价计取，后期与道路施工单位分割时，因管道回填体量小，压缩分割单价，攫取差额利润。

3.费的计取

国家对工程取费采用分类、分级计取的管理方法，施工单位应根据已取得的取费资质证来计取各项费用。而实际实施过程中，多计取有关费用仍普遍存在，主要体现在以下几个方面：

（1）工程类别高套

情况一：大型土石方工程不单列，随主体工程取类，高套工程类别，赚取管理费和利润差额；情况二：依据《江苏省建设工程费用定额（2014 年）》中工程类别划分的相关规定：污水管道管径≥600 为二类工程，管径＜600为三类工程，某污水管道工程仅20%管道管径≥600，结算整体高套按二类工程计。

（2）固定费率总价措施项目多计

情况一：施工单位投标报价阶段，采用低费率策略报价，结算阶段推翻中标低费率而按高费率计取；情况二：施工单位在未办理任何手续印证相关措施是否发生的情况下，结算多计标化增加费、扬尘污染防治增加费、夜间施工、二次搬运、冬雨季施工、赶工措施等费用。

（3）甲供材料费用多计

为保证工程材料质量能够得到保障，工程主材采购均采用甲供模式，建设单位通常会在招标文件中对主材单价进行确定，并要求施工单位依据招标文件对甲供材料进行计算并计入报价中，结算时再行去除。情况一：施工单位结算中违背招标文件要求，不扣除甲供材料，多计材料费用；情况二：施工单位不在分部分项中扣除，而于工程整体取费后扣除甲供材料直接费用，多计滚费。

二、产生原因

结合以往工程审计实例中发现的各类问题，产生工程结算高估冒算的原因可以从施工单位的主观意愿和当前存在的一些客观因素这两个方面来分析。

1.主观原因

施工单位作为企业，追求利益、实现利润最大化是其核心目标，而现今工程市场工艺成熟、价格透明、竞争激烈，客观上压缩施工单位利润空间，加之现实中存在的违法转包或分包等现象导致工程实际成本的层层叠加，更加剧施工单位高估冒算的主观意愿。

2.客观原因

第一，勘察设计阶段，设计深度不够，特别是市政管道工程，管线埋设深，地质条件复杂，设计对不利地质情况的影响估计不足、对施工工艺的了解不深入，都利于施工单位在土石方、隐蔽工程及配套措施等方面做文章。

第二，施工阶段，工程现场管理人员造价专业素质有待提高，因其普遍都是工程管理专业出身，侧重于工程的进度和质量控制，造价控制方面的能力短缺，使其不能针对性提出有利于工程造价控制的合理化建议，甚至被经验丰富的施工单位蒙蔽、误导。

第三，结算阶段，量价分离造成结算脱离实际，施工单位造价人员少去或不去施工现场，甚至部分分包造价人员为临时雇佣，造成造价人员与施工现场实际情况脱节，造价人员只能以现场施工人员上报工程量为基础编制结算，且因不了解现场，为避免漏计，造价人员保守起见只能采取高估冒算方式编制结算。

三、应对措施

施工企业的逐利性造成其主观意愿是无法改变的，作为建设单位，只有完善制度建设，管控好工程建设的各个环节，将上述客观因素的影响程度降至最低，才能有效减少工程结算高估冒算现象的发生。

1.勘察设计阶段

第一，市政管道工程设计应特别加强设计前期地质勘探，通过加大勘探范围及深度，最大程度保证地质资料的准确性，为后期工艺和结构设计提供数据支撑。

第二，设计单位应对工程现场充分踏勘，并结合自身设计经验，预估工程实施过程中可能发生的各类变更情况，将其对应措施反馈到设计中去，最大程度保证设计的精度和深度。

第三，当设计变更发生时，设计单位应从安全可靠、质量合格和经济合理三个方面综合考量设计变更方案，将设计变更对工程造价的影响控制到最小。

2.施工阶段

第一，做好前期协调，建设单位应在开工前做好工程红线范围内与其他管线产权单位或建设单位的协调工作，情况一：自建管道工程，应对其他管线单位提供的相关数据予以复核，在施工范围内多开断面进行试挖，验证其提供数据的准确性，做好相应地下设施的临时保护措施预案，避免施工过程中由此引发的变更；情况二：配合道路工程，应与道路建设单位做好沟通、结合双方投标报价，明确职责、划分施工范围，有效避免重复计量和价格差。

第二，强调监理作用，在工程实施过程中，监理单位不仅要监督工程进度、保证工程质量，还应做好工程造价的计量控制，重点旁站监督土石方、隐蔽工程及配套措施等重点环节，可通过拍摄数字影像资料存档方式，为工程结算提供依据，此外，对于设计变更，监理单位应从其专业角度做出技术性、可行性、必要性及经济性等综合评价，为建设单位和设计单位提供合理化建议。

第三，严控设计变更，首先，严管施工单位，时刻关注工地现场的条件变化，坚决否定施工单位提出的各类不合理变更；其次，严控变更流程，设计变更发生后，建设单位应及时联系设计单位编制并出具设计变更，会同设计、监理、咨询、施工单位对变更进行技术评审与经济核算，选择科学、经济、可行的变更施工方案，变更确定后组织施工单位编制专项施工组织设计，随后开展施工作业。

第四，完善签证手续，为有效控制工程签证“不规范、冒签、乱签、手续补办、资料缺失、未盖章和无日期”等情况，建设单位应完善相关手续，首先，规范格式及内容，应包含计价依据、事实描述、原始测量底稿、隐蔽工程影像资料和各方代表签字；其次，采用编号存档制度，按施工日期进行编号，由建设、监理、咨询、施工四方代表各执一份原件存档，可有效避免冒签情况发生；最后，采用即时即办、不得后补原则，规定办理时限，后补视为无效。

第五，加强教育、提升素质，首先，提高人员素质，健全岗位责任制，加强专业培训与考核，进行必要人员的资格技术水平认证；其次，加强人员的政治思想和职业道德教育，管理制度约束到位，奖罚分明。

3.结算阶段

第一，加强审计单位的选择和审计人员的管理，建设单位应聘请专业技术实力雄厚、业务水平高的审计单位进行结算审计，并依据省、市颁布的有关造价人员管理的法律法规，配以必要的奖惩措施，加强对审计单位委派造价人员的管理。

第二，审计人员应深入工程现场，通过“勤跑、勤看、勤记、勤问”掌握现场第一手资料，作为审计依据，可有效防范、应对施工单位结算中各类高估冒算技巧。

第三，审计人员应加强专业继续教育，因计价定额为保证其稳定性、更新调整时间间隔较长，无法随新材料、新工艺的出现而同步更新补充，这就要求审计人员与时俱进，丰富知识储备、提升专业技能，熟悉工程前沿工艺与材料，夯实基础方可从容应对无定额可借鉴的计价难题。

第四，审计人员应做好信息收集，特别是材料价格的收集，造价信息包含的主要材料，做好施工期内的价格汇总、绘制价格波动曲线、掌握价格浮动区间；造价信息未含的新材料，审计人员需进行市场调查，深入了解该材料的产地、规格及市场价格，掌握基础信息，从而做到结算审计时有理有据。

第五，审计人员应根据实施工程的具体特征，灵活运用全面审查法、重点抽查法、利用经验或手册审查法、筛选审查法、分组计算审查法、对比审查法、分解对比审查法和综合对比分析法等各类科学审计方法，提高审计效率和质量。

四、结语

综上所述，市政管道工程结算高估冒算贯穿于工程建设全过程，最终表现于结算之中，对其的应对，不能仅靠审计单位的事后控制措施，而应同步加强设计的事前控制和监理的事中控制，只有通过建章立制、规范流程、严控建设全过程各环节，方可避免高估冒算，最终合理控制工程造价。