PPP模式下基础设施项目融资风险管理的研究

张芸 四川大学

一、引言

PPP（Public-Private Partnership），即PPP融资模式，指社会资本方和政府单位的合作，是基础设施建设项目中的一种新型融资模式。该模式于1995年引入我国，2014—2017年经历了高速发展阶段，2018年已进入深度调整阶段。PPP融资项目具有融资结构复杂、投资金额巨大、合同周期长（特许期一般为20—30年）、利益主体目标不同、类型多样等特点，促进PPP项目的成功落定、有效运用、风险防范等都是其中的关键环节。

二、我国PPP融资模式发展现状

PPP融资模式在我国的发展已取得初步成效，现已广泛涉及交通、城镇综合开发、能源、市政、环境保护、科技等多个公共服务范畴项目。截至2020年12月12日，全国PPP综合信息平台显示，我国PPP项目管理库累计项目总数9820个，入库项目资金达152129亿元。在行业分布上，PPP融资项目的行业集中度较高、投资不均衡，主要集中在市政工程、交通运输、生态建设与环境、城镇综合开发四大板块。在区域分布上，我国PPP项目区域分布不均衡、地区差异大、集中度高，投资额位列前三的是贵州、云南、四川，合计占比23%，主要集中于西南地区。

三、PPP模式下基础设施项目融资风险及风险分担的处理

（一）宏观层面

1.政治环境风险

清华大学柯永健等人研究表示，现阶段PPP模式发展的主要政治风险不是政治反对、政治决策流程复杂、政局不安稳和国有化，而是审批延误、税收政策变更以及法律体系不完善的突出影响。

政治环境风险主要来源于政府部门，包含政府信用风险、干预风险、决策风险等，该风险社会资本方和SPV的解决能力有限，应在合同中明确由公共部门方承担，并适当给予社会资本方和SPV公司相应的运营损失补偿，如减免税、延长特许经营期限等。

2.经济环境风险

PPP项目涉及多个行业与地区，国家及地方政府经济环境变化，行业形势导向变化都可能引起经济环境风险，直接影响项目的立项设计、招标、投标、融资建设及后续经营等各个阶段。

社会资本方对经济环境风险把控能力相对较弱，但应预先审慎评估项目所处行业的发展趋势、国内外经济形势的变化方向，做到事前充分研究，此类风险应由承担能力更强的公共部门承担主要责任。

（二）微观层面

1.潜在金融风险

PPP项目投资额巨大，融资时间长，各阶段的利率、汇率、通货膨胀率、国内外贸易形势等的变化都将成为项目的潜在投资风险。此外，地区通货膨胀造成的原材料产品、人工成本、税收等费用的上涨也将直接影响项目成本，导致收益水平不稳定。

应对潜在金融风险应采用风险承担范围与能力相适应的原则，利率、汇率风险主要由政府承担，通货膨胀率风险可由私人部门在征求政府部门同意的情况下，根据通胀情况调整产品或服务的价格，以弥补相应的损失。

2.建设完工风险

PPP项目融资的绝大部分资金运用于项目建设，后期生产运营是实现项目成本回收的关键阶段。因此，前期项目建设能否按期完工是关键一环，但实际操作中时常由于项目设计不良、施工不当等造成工程延误，甚至导致项目返工重整或夭折，引发建设成本超支、运营汇款滞后、债务偿还脱节、合同违约纠纷等风险。

该风险应明确风险责任人，若因项目设计故障、建设能力不足等原因造成项目延期，由项目承包商承担风险，若是SPV公司或政府公共部门的责任，则由它们自行承担。同时，项目建设过程中的部分风险转移给相应的保险公司。

3.市场需求风险

项目建成投入运营阶段后，由于消费者的需求偏好随社会环境的发展不断更新，且期间同类产品竞争者、政府消费政策、人均收入水平、人口数量、运营成本等的不确定性都将直接影响需求量的变化，造成营业收入降低，融资受阻。

市场需求风险需运营参与方共同努力，同质竞争风险可由政府进行控制，价格风险应由政府和私人部门共同协商寻求解决方案，运营商以协议价格提供产品或服务，市场价格高于协议价格部分的收益由政府所有，低于协议价格的缺口由政府给予财政补贴。

四、风险应对策略

对项目进行风险识别、评估，判断风险类型，并划分风险分担责任，是风险发生后保证项目公平合理顺利开展的必要条件，但更有效的措施是提前采取适当的措施，减少甚至消除风险对项目的影响。本文认为PPP项目融资风险管理可借鉴我国金融市场对风险的防范与运用举措，主要可采用风险规避、风险减缓、风险分离、风险分散、风险利用、风险转移六大风险应对措施，充分把控PPP项目融资风险，做到风险分担公平合理化，努力将可控风险发生概率降到最小。