浅谈“一河一策”行动计划编制中的几点思考

一、基本情况

“一河一策”是河长制精准施策的关键，“一河一策”行动计划编制工作是落实全面推行河长制，加强河湖治理与保护工作不可或缺的重要环节。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》（厅字〔2016〕42号）、中共江苏省委办公厅文件《省委办公厅、省政府办公厅印发〈关于在全省全面推行河长制的实施意见〉的通知》（苏办发〔2017〕18号）的要求，为做好“一河一策”行动计划的编制工作，江苏省河长制工作办公室制定了《江苏省河长制“一河一策”行动计划编制指南》（以下简称《指南》），全面指导省内河道、湖泊、水库的“一河一策”行动计划的编制。

镇江市是江苏省辖地级市，是省内经济较为发达地区，长江三角洲重要的港口、风景旅游城市。地貌走势为西高东低、南高北低，属北亚热带季风气候；市域面积3847km2，辖3个区、3个县级市；2018年常住人口319.64万。镇江市是水资源较为丰富的城市，长江和大运河在这里交汇，秦淮河、太湖湖西、沿江三个水系在这里集聚。全市流域面积50km2以上骨干河流32条，其他区乡镇级河流328条，省名录湖泊12座，在册水库109座。按照镇江市政府《镇江市全面推行河长制工作方案》（镇办发〔2017〕24号）的要求，上述河湖库均须编制“一河一策”行动计划，区县级以上的河湖需要单独编制“一河一策”，乡镇级的可按片区编制“一片一策”，编制工作量较大且较为繁琐，共计有十几家技术单位参与编制。经多方了解和实际编制工作中的情况总结，在本阶段河湖库“一河一策”行动计划编制过程中，编制人员基本掌握了行动计划编制的主要理念、原则和技术方法，积累了许多技术经验，编制水平得到了提高，同时也认识到编制过程中出现的一些不足。本文从实际工作入手，总结归纳了几点认识，作为下阶段编制人员进一步思考和探讨的方向，致力于答疑解惑，着手于后期“一河一策”行动计划修编，更好地服务于河长制管理。

二、几点思考

1.基础调查仍需加强

“一河一策”行动计划的现状调查需要全面掌握河湖的基本情况，涉及水利、环保、国土、住建、农业等诸多领域，综合性较强加上编制河湖的数量多、时间紧，在资料收集和调查中存在诸多困难，基础调查较难到位。某些骨干河湖管理权限在市、县一级的，有关水资源、水生态环境、水污染、水利管理与综合功能等方面的资料较为齐全，但在镇乡级管理的河湖基础资料严重缺乏，往往需要编制单位自行调查，即使相关部门配合，最终收集资料的完整性和准确度存在问题；某些河湖水域面积大，管理范围宽阔，编制单位人力有限，往往现场只能找几个典型点察看，较难做到面面俱到，全面掌握；调查的手段也较为单一，河湖面貌、水质、生态情况一般仅凭肉眼观看，辅之现场拍照、记录等；某些河道虽然基础情况资料较为齐全，但具体到一些控制性指标又无法提供，比如河湖非法侵占比例、节水灌溉面积率、主要农作物测土配方施肥技术推广覆盖率、水利工程完好率等，由于专业性强又缺乏基础数据，编制单位很难测算这些指标，即使测算也不准确、不精确。某些乡镇级河湖管理单位存在管理体制不顺，职能交叉，人员缺乏等情况，直接导致在基础资料收集中表现出不配合的状态，还有乱填乱报的现象；某些管理单位对“河长制”政策的不重视，“一河一策”行动计划编制全部推给编制单位，参与度不够，也从侧面反映编制单位对河湖管理单位关于“河长制”“一河一策”编制的意义在服务沟通和积极宣传上不够深入。

2.问题梳理要突出重点

现阶段“一河一策”行动计划主要现状水平年是2017年，目标水平年是到2020年，通过3年的河长制管理缓解或解决一部分问题，使得在2020年年底达到一个阶段的目标值，其中找准问题、找对问题是关键，要结合河湖保护治理的迫切需求，针对性地提出河湖存在的最突出问题。根据《指南》要求，需要分析河湖在水资源管理、河湖资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、长效管护、监管执法、综合功能发挥等8个方面的主要问题。实际运用中，编制单位常会教条性的对上述8个方面均列出一些问题，表达平铺直叙、没有侧重点。某些河道情况相似，编制单位就照猫画虎，每本行动计划报告提出的问题都差不多。没有重点，没有突出，最根本的是没有深挖河湖保护治理最迫切的需求。某些河道某些问题存在多年，编制单位理解有限、未深挖原因，报告中简单交代，没有对问题的形成展开叙述，分析成因和治理的难点，造成后期在制定措施时显得对策不够针对，措施较单一。

3.对策措施要增强系统性

保护治理主要任务的确定一般遵循两个原则：一是任务项及任务量应与已制定的河湖保护治理目标和指标值相匹配，各项任务实施和完成后，应能够满足总体目标达到要求。二是方案编制过程中，考虑现状与目标的差距，针对突出问题，梳理确定纳入“一河一策”行动计划中的主要任务内容。实际编制过程中，因基础调查难到位、问题梳理不够突出，再加上缺乏规划、时间紧、专业技术能力有限等其他因素，对策措施往往缺乏深度、不系统。有些河湖因基础调查不到位，问题梳理时没有搞清缘由，导致措施不适当、不合理、不实际；特别是对于难以一下子根治的问题，提出的措施要么含糊其辞、一带而过，或者避而不谈；要么“赶鸭子上架”，要求立即解决，实际在本阶段又不能做到，被明确的责任主体较为抵触。市县级的河湖基本都有上位规划，各部门研究成果可以借鉴或引用，作为对策措施相对妥当；而乡镇级的河湖有关规划缺失较为严重，有关研究还尚未展开，对策措施很难具体。编制人员仅靠自身掌握的专业技能和行业经验做法，有限地提出一些措施，是相对不系统、不协调的。

4.目标任务职责认领要分清

任务分解的目的是将河湖保护与治理的总体目标与任务，按照河长制分级管理工作的需要，分解到本河湖各分段（分区），以明确河湖分段（分区）的保护与治理目标任务要求。具体阐述就是安排河长制管理某一部门去牵头解决某一实际问题，最终需要对实施的情况进行考核。一条河道、一座水库或湖泊的管理大都涉及水利、农委、国土、环保、住建等多个部门，本身涉河事务管理就存在职能交叉，分工不明等问题。在任务分解到部门时，部门之间相互推诿、不愿领责、互不相让的现象常有发生。最终解决方案一般都是责任均摊，不设主责，要不然则全部由河长办接手领责。实际工作中，河长办无权也没有力量去直接解决某个实际问题，还需要重新牵头与相关职能部门协商、商议之后，再由部门去分工解决。这些做法大大加重了河长办的工作压力，“一河一策”行动计划编制用来统筹协调的意义实际上没有达到，问题也不能及时得到解决。

三、结语

作为编制单位或人员应当从发展自身能力出发，提高组织保障，提高技术手段，提高服务水平。在“一河一策”编制技术团队选择上要包含水利、环保、住建、农业各个领域的专家，各领域人员要有高度的政治觉悟，对中央推行“河长制”政策继续深化研究、深入剖析。提高勘察技术水平，要充分利用无人机、测量船、水质检测仪、管道机器人等全面掌握河湖的基本情况；提高报告编制水平，加强专业理论学习，组织人员参与河长制培训，提高出图质量。主动与河长制各成员单位沟通和联系，及时了解和充分利用已有规划和有关研究成果，广泛听取各方意见和要求，积极参与河长制管理。上述几点思考是“一河一策”行动计划编制的难点和重点，只有认真克服困难、努力找寻答案，才能提高编制水平，更好地服务于河长制管理，服务于新时代生态文明发展战略■