全球气候变化与中国行动方案

柴麒敏 郭虹宇 刘昌义 董亮 鞠立新 刘长松 陈迎 陈洪波 庄贵阳

（笔谈）

编者按：2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，承诺“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》。为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，抓住机遇，应对挑战，更好地减缓和适应气候变化，深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，加快推动绿色低碳发展，2020年11月9日，《阅江学刊》编辑部联合中国社会科学院生态文明研究所，举办“全球气候变化与中国行动方案——‘十四五规划期间中国气候治理”专题研讨会。会上，多位专家围绕我国气候治理的近期、中期和长期目标，针对气候变化宣传、净零排放、能源结构转型、国际气候政治博弈等问题深入交流。本刊整理专家发言的核心观点，以笔谈的形式发布，欢迎广大读者就相关话题进行研究和探讨。

关键词：气候变化;二氧化碳排放达峰;碳中和;气候治理;生态文明;能源结构转型

中图分类号：X24文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2020）06-0036-23

共同开创国家碳中和繁荣美丽新时代

柴麒敏

今年是我国自改革开放以来内外部形势最为复杂的一年，全球新冠肺炎疫情肆虐给未来带来很多不确定因素。但是，对于气候变化进程而言，2020年是绝对的“大年”。2020年9月22日以来，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论、联合国生物多样性峰会、第三届巴黎和平论坛、金砖国家领导人第十二次会晤和二十国集团领导人利雅得峰会“守护地球”主题边会等多个国际重要场合发表重要讲话，向国际社会郑重宣布中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。当前，我国正在部署谋划“十四五”规划，对气候变化问题非常重视，特别提出要编制“十四五”应对气候变化的专项规划和二氧化碳排放达峰行动方案。

一、积极谋划我国应对气候变化中长期目标任务

2020年，依据《巴黎协定》我国要向联合国提交两个重要的报告，一个是《国家自主贡献更新报告》，另一个是《本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》。按照《巴黎协定》的要求，国家自主贡献每五年更新一次，每一次的更新力度不能低于上一次。我国上一次的国家自主贡献是在2015年正式提交的，习近平主席在巴黎气候变化大会上郑重宣布，我国二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。时隔五年，我国再次更新国家自主贡献，承诺二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值。按照字面的理解，最晚在2029年底就要达峰。对比两次提出的目标，2030年“左右”达峰变成2030年“前”达峰，只是一个词的变化，但在时间部署上提前了至少一个五年规划。虽然当前离2030年还有将近十年的时间，但是大部分的工作實际上都要在“十四五”期间落实。考虑到不确定性风险，我国在目标的实施中还应有所提前，留有余地。同时，我们不可能搞“一刀切”，要求全国在同一时间达峰，而是要分批次、有差别地推进，实现梯次有序达峰。那么，在“十四五”期间，我国要推动部分地区、部分重点部门和行业率先达到二氧化碳排放峰值，相关的工作量非常大。以往，我国的二氧化碳排放以强度控制为主要目标，如果变成达峰引领的话，就变成了总量控制的概念，需要在政策体系上有所调整。

同期，我国还要向联合国提交《本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》。《巴黎协定》提出“到本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡”的目标，按照全球1.5℃温控目标，各国要在2050年左右实现温室气体的净零排放。同样，按照“共同但有区别的责任”原则，有些国家要实现碳中和，有些国家的排放量要显著降低，有些国家甚至要实现负排放。碳中和是一个长期的发展愿景，不仅关系着温室气体排放指标，而且涉及经济社会发展的方方面面，很多工作要提前开展研究和论证。虽然2020年的主要工作是谋划“十四五”，但是我国应对气候变化的短期、中期、长期目标都在论证之中。应对气候变化是一个“公地”问题，解决这个问题，给予市场一个长期、稳定、有力度的政策预期非常重要。国际社会在经历了美国退出《巴黎协定》等一系列事件后，应对气候变化进入低潮期。当前，全球受到新冠肺炎疫情的冲击，全球治理正处在“十字路口”。在这样一个全球目标不明晰的时刻，我国主动提出了以碳中和愿景为引领的本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略，极大地提振了国际社会共同实施《巴黎协定》和推动疫后世界经济“绿色复苏”的信心。习近平主席的重大宣示向世界释放出中国将坚定走绿色低碳发展道路、引领全球生态文明和美丽世界建设的积极信号，为各方共同努力全面落实《巴黎协定》和推动疫后世界经济“绿色复苏”奠定了主基调。习近平主席的重要讲话受到国际社会的广泛认同和高度赞誉，迅速成为国际各大媒体的头条，被认为是过去十年最重要的气候新闻，是全球气候治理史上的一座里程碑。在国际秩序大调整的宏大时代背景下，诸多大事集中在2020年发生，进一步验证了习近平总书记“百年未有之大变局”的战略判断。

二、引领构建面向碳中和的全球气候治理新格局

应对气候变化的全球治理进程是一面镜子，恰恰反映了整个时代的宏大变化。2020年恰逢美国大选，共和党和民主党关于气候变化的观点和立场几乎截然相反。从目前来看，拜登有极大的可能胜选。拜登顺利入主白宫之后，极有可能会带领美国尽快重返《巴黎协定》，并推动美国加入全球碳中和“俱乐部”，21世纪很可能成为碳中和的世纪，关于气候变化问题的全球性讨论可能会再次进入白热化阶段。2015年《巴黎协定》达成的时候，全球长期温控目标沿用了2009年各国在哥本哈根达成的共识——把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内;考虑最不发达国家、非洲国家、小岛屿国家的利益，《巴黎协定》增加了“努力控制在1.5℃以内”的表述。2018年底，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布了《全球升温1.5℃特别报告》，全球几乎都以1.5℃作为长期温控目标来论证应对气候变化的政策、行动及国际合作，碳中和、气候中性、温室气体净零排放等概念成为学界、政界以及产业界在应对气候变化领域最为重要的话题。

到目前为止，按照联合国秘书长古特雷斯的说法，已经有120多个国家和地区提出了碳中和的长期愿景，排放量和经济总量分别占全球的65%和70%以上。在中国的推动下，更多大经济体提出了碳中和的目标。2020年9月22日，习近平主席发表讲话之后，南非、日本、韩国都紧接着宣布了碳中和承诺，到2050年实现温室气体的净零排放。我们相信，很快，全球主要经济体、大部分国家可能都会承诺在本世纪中叶实现碳中和。2020年后，全球范围的绿色低碳转型将大大加速，经济社会发展和国际贸易投资都将发生极大的变化，这种变化不是改良性的，而是变革性的。在不远的将来，碳中和将成为技术和产业发展的全球性标准，甚至是贸易和投资的准入门槛，并有可能以碳中和为目标，形成“基于新规则的国际秩序”。

尽管很多国家已经提出了碳中和的目标，但是从实践情况来看，还没有一个大的经济体真正实现过碳中和，全球都要在摸索中前行。即使在《巴黎协定》的实施过程中，相关机制和支撑体系也并不成熟。目前，全球要实现碳中和，资金缺口仍然很大，发达国家并未完全兑现此前为发展中国家提供充分资金支持的承诺，到2020年，1000亿美元的长期资金仍然不足。关于资金缺口，以中国实施国家自主贡献为例，每年的资金需求约为3.7万亿元，我国在气候变化相关领域的公共资金投入约为5000亿元，近年来在全年财政预算中的占比维持在2.5%左右。尽管从横向比较来看这个比例并不低，但是资金缺口仍然很大，每年至少约为1.6万亿元，还需要撬动大量社会资本。从全球来看，气候资金的缺口更大。除了资金机制外，技术研发和转让、能力建设等实施手段仍然较为有限，这无疑将会大大影响碳中和目标的实现。

因此，全球气候治理的相关机制仍需要长足的进步。第一，要增加应对气候变化领域的资金投入和资源投入。欧盟已经承诺把GDP的1.5%用于应对气候变化，拜登也宣布将在第一个任期投入2万亿美元应对气候变化，但是这些还不够。作为一项国际性事务，应对气候变化还需要构建有力度的全球机制。当前，在《巴黎协定》的机制中，绿色气候基金（GCF）的一期规模约为100亿美元，二期资金的筹集情况并不理想，各国的出资意愿不强烈，资金短板依然存在。第二，要在技术机制上有所突破。工业革命以来，全球形成了以知识产权等一系列制度为中心的技术机制，这套机制在公共领域中经常出现失灵的情况。例如就这次新冠肺炎疫情而言，医药公司研发检测试剂、疫苗等必然追求经济回报，疫情很难仅仅依靠市场的力量来应对，资源并不能真正得到有效配置，真正需要救助的群体往往并不一定能得到妥善对待，应对气候变化也是如此。即使以现在的科技水平而言，人类社会已经拥有大量减缓和适应技术可以用于应对气候变化，但是在现实中，这些技术的应用和转让面对非常高的壁垒。多轮国际谈判都希望在技术机制方面有所突破，但是，利益格局调整之后的分配问题同样非常重要，需要政策方面的创新。

在《巴黎协定》的达成、签署和生效过程中，大国协商形成的政治共识和政治成果在推动多边进程中发挥了非常重要的作用。2020年美国大选落幕后，如果拜登能够顺利就任美国总统，而民主党在气候变化领域一直持积极态度，那么以气候变化议题为桥梁，有可能修复中美关系。在我国全面建设现代化国家进程中，美国是一个非常大的外部变量，中美关系会影响我国经济社会发展的重大决策，也会影响全球治理的各个方面。

三、研究制定碳中和国家建设方略与实施路线图

我国要在2060年前实现碳中和，根据目前的研究来看，在2045年左右电力系统就要实现净零排放，在2050年左右整个能源系统要实现净零排放，2070年左右实现负排放。在碳中和愿景的引领下，整个中国的产业和能源形态会发生突破性、根本性的转变。以前，我国分阶段一步一步地阐释能源领域的转型，最初设想的变革是渐进式的，从以煤炭为主的能源结构，转向以油气为主的能源结构，再转向以非化石能源为主的能源结构。即使我国在2016年制定《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》，仍有关于过渡能源的说法和类似的转型思路。在新的二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景下，能源革命的要求发生了极大变化，要顺利实现从2030年前二氧化碳排放达峰的最高点到2060年前碳中和的排放最低点的过渡，留给我们的时间只有30年，这样的转型几乎是压缩式的，按部就班地布置各种工作可能无法完成目标，需要战略魄力和雷霆手段，能源结构可能要从以煤为主直接过渡到以非化石能源为主。2016年，我国提出的长期目标是，到2050年非化石能源占比超过50%。当时，这一目标已经令能源领域从业人员非常惊讶，因为这个比例意味着非化石能源占主导地位。在当时看来，这个目标的变革力度已经很大了;但是从目前有关碳中和愿景的分析研究来看，到2050年非化石能源的占比将提高到70%左右，可能这还是一个相对保守的数字，也有学者提出更积极的建议。要实现碳中和的愿景，我国必须在能源、工业、城市及基础设施、土地管理等领域达到前所未有的低碳转型速度。只有这样，我国才能在第二个百年目标实现之后的10年内，再完成一个同样伟大的目标。习近平主席的重大宣示充分展现了我国实施积极应对气候变化国家战略的雄心和决心，体现了真正的大国格局、大国战略、大国担当。

2060年前实现碳中和是党中央、国务院统筹国际国内两个大局作出的重大战略决策，这不仅与我国高质量发展和现代化强国建设的方向是完全一致的，更是站在了人类道义的制高点，为《巴黎协定》和全球氣候治理多边进程注入新的生命力。当前，各级领导干部和公众对气候变化认识不足的问题仍然存在，这里我特别想强调的是，绿色低碳发展并不是站在经济增长的对立面，而是为了促进高质量的经济增长，倒逼不可持续的发展模式转型。以前我们强调，发展是硬道理，现在我们应该改变观念，绿色低碳发展才是硬道理。跳出政府主管部门或者气候治理研究的小圈子，地方政府、社会公众、行业企业在谈论气候变化问题的时候，往往会把气候治理与清洁生产、减少常规污染物排放等问题混为一谈。当然，从某种角度来说，这是没有错的，近年来我国大气污染防治工作力度很大，前一阶段我国把应对气候变化与大气污染防治协同起来，对于促进气候治理有一定的效果。但是，下一阶段的工作会更加精细化，力度也会加强，在政策传播、统筹协调等方面，有非常多的工作要持续推进。从发展的阶段性来看，当前我国的生产性排放基本上进入了平台期，下一阶段，碳排放的增量将主要出现在生活消费领域，涉及社会公众这个庞大的群体，因此，必须尽快加强气候治理能力的现代化和大众化。

《巴黎协定》确立了周期性的“雄心循环”，2020年开始，每隔五年有一轮滚动进程，类似并同步于我国的五年计划，包括提交最新行动和支持信息报告（一般每隔两年提交一次），对总体进展的全球盘点（每次持续二至三年），通过联合国峰会在政治方面进一步推动，通报新的国家自主贡献等。这个周期与我国的决策周期完全重合，不存在政策之间的延迟和差别。应对气候变化是一项长期任务，未来的国际局势仍会有跌宕起伏，有效落实《巴黎协定》存在众多的不确定性和挑战。我们要站在政治和全局高度，坚定不移地实施积极应对气候变化的国家战略，充分认识全球气候治理变革所带来的战略机遇，统筹国际国内两个大局，坚决维护国家利益，彰显我国负责任大国形象，积极引领和推动构建应对气候变化的人类命运共同体。

（作者为国家气候战略中心战略规划部主任）

碳中和目标下中国全社会

去碳化转型的挑战与机遇

郭虹宇

一、中国的碳中和承诺为全球气候治理注入新动力

中国国家主席习近平在联合国大会上宣布，中国将在2030年前实现二氧化碳排放达峰和2060年前实现碳中和目标。这是一项具有里程碑意义的声明。在全球新冠肺炎疫情持续蔓延、气候危机不断加剧、生态退化、经济下行、多边主义受阻的艰难时刻，中国最高领导人发表关于“绿色复苏”与净零排放的声明，展现了中国坚定不移走可持续发展道路的决心与勇气，释放了明确的绿色、零碳经济转型的长期政策信号，有助于提振各国尤其是发展中国家应对气候变化的信心，为国际气候治理与绿色发展议程注入新的政治动力。从国际和国内的情景分析来看，这个目标与1.5℃的温控路径相对吻合。现实的问题在于，如何通过强化短期目标来落实2060年的长期目标。2030—2060年，我国要用30年时间从二氧化碳排放达峰转为净零排放。在这个过程中，如果我们起步早一点，速度快一点，达到目标就更容易、更有保障，为实现目标而付出的成本也会更低。

二、国家自主贡献和“十四五”规划加速中国去碳化进程

以提前完成2020年碳强度下降目标为坚实基础，中国应再接再厉，不仅要在2030年前实现二氧化碳排放达峰，还要努力将峰值控制在更低的水平，为中国以较低成本在2060的年前实现碳中和的长期目标奠定基础。

从短期来看，“十四五”时期是去碳化进程的关键期，这五年的转型力度与路径决定了我国能否更早实现国家自主贡献提出的达峰目标。2015年我国公布国家自主贡献目标以来，很多国内外智库分析中国的达峰时间表与路径，都认为中国有技术能力和潜力，能够在2025年左右达峰。因此，“十四五”规划应当有效地把2060年前实现碳中和的长期目标纳入其中，并在国家层面、重点省市地区与重点行业明确二氧化碳排放达峰规划，并作出示范。此外，我国各个部委的协同推进很关键，各部委与生态环境部的合作能够展现我国的政策力度和减排雄心。我国要在2060年前实现净零排放，意味着中国全社会各经济部门要立即采取行动，在未来40年完成净零排放的转型，其中电力系统的去碳化要提前完成，基本上国内必须停止新建燃煤发电厂。在能源转型的过程中，需遵循社会公正的原则，为受转型影响的地区与产业提供帮助，为脆弱人群提供生计保障。

三、国际国内气候投融资是落实去碳化目标的重要抓手

在去碳化目标下，中国亟需构建并完善气候投融资体系。2020年10月，生态环境部、发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会共同出台了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，提出了2022年和2025年的发展目标，以助力落实国家自主贡献目标，推动长期低碳转型。《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》发布以后，我国应该尽快完善气候投融资体系，建立与国际接轨的气候投融资标准，在气候投融资的信息透明度方面提出强制性要求。2020年，央行和监管机构绿色金融网络（Central Banks and Supervisors Network for Greening the Financial System，简称NGFS）召开的年会中，包括中国在内的大部分成员国都已经认识到，环境和气候风险是金融行业面临的系统性风险之一。但是，大部分国家并没有将环境和气候风险信息披露作为强制性要求。目前，中国要求上市公司披露环境风险信息，但是对于气候风险信息的披露没有提出要求。同时，关于棕色资产和绿色资产的分类，也没有制定明确的区分标准，而这些工作对于落实二氧化碳排放达峰和碳中和目标是非常必要的。《巴黎协定》提出了三个目标，其中之一就是推动全球资金流向低碳的、具有气候韧性的领域。要实现这个目标，所有国家必须建立相应的气候投融资体系。

碳中和目標为中国金融机构绿色化及开展气候投融资提供了明确的政策信号。金融机构需要将气候投融资和绿色金融纳入整体发展战略与机构治理体系，以尽快实现金融机构的绿色化。同时，在金融机构的投融资活动中，环境和气候风险应当成为风险控制系统中的一个关键指标。另外，中国金融机构在自下而上落实气候治理目标的过程中至关重要。此前，中国金融机构（包括政策性银行）在国际金融机构自下而上采取气候友好行动中的参与度相对较低。我们希望，通过央行和监管机构绿色金融网络等平台，中国金融机构能够共同承诺将气候治理目标及时纳入各银行的机构治理、运营和投融资活动当中。同时，在二氧化碳排放达峰和碳中和目标的指引下，中国金融监管机构和政策性银行应率先制定并公布关于落实气候治理目标的声明。

在国际合作层面，碳中和目标的提出有助于促进中国制定规范引导海外投资活动，减少海外投资对环境与气候的影响，并促进气候友好型的国际合作。如果国际社会切实贯彻《巴黎协定》，那么，全世界最迟将在2070年左右实现碳中和目标，留给发展中国家的时间非常有限。作为负责任的发展中大国，中国在开展南南合作、建设“一带一路”过程中，不论公共资金的援助行为，还是企业的海外投资行为，都要考虑长期的去碳化趋势，识别并管理相关气候风险，开展气候友好型的海外投资与援助项目，帮助其他发展中国家以更低碳的方式实现发展和繁荣。在中国提出明确的碳中和目标之后，未来的南南合作和“一带一路”倡议等政策框架要尽快吸收这些信号，为中国的对外援助、海外投资提供规范和指引。

二、非国家行为体的气候行动

从“人类世”（Anthropocene）的视角来看，如果国家行为体的作用是有限的或者存在根本性缺陷，那么，全球气候治理需要何种合作，如何对不同行为体的责任进行分工，特别是如何强化非国家行为体（包括个人）的治理主体作用，种种问题值得深思。应对气候变化、实现全球温控目标，需要各类行为体积极参与，涉及电力能源、基础设施建设、航空运输、畜牧业等各种产业。从近几年欧美兴起的青年气候运动来看，社会团体对国际气候治理进展缓慢表达了强烈的不满。例如，2017年，美国民间掀起“日出运动”（Sunrise Movement），要求美国民主党接受“绿色新政”，他们深刻地影响了拜登团队的竞选策略，并在推动美国联邦层面之外的气候议程中起到了重要作用。2018年，瑞典女孩格蕾塔·桑伯格（Greta Thunberg）發起的“星期五为了未来”罢课活动以应对气候变化，迅速蔓延到欧洲多个国家。非国家行为体的气候运动有助于转变人类社会对自然与生态的固有认识，推动人们秉持一种不断强化的可持续性纲领。对此，在国际社科学术界，已经形成了研究地球系统治理（Earth System Governance）团体，他们聚焦地球的系统性变化并寻求合理的治理方式，不再过分聚焦国家行为体的作用，知名学者弗兰克·比尔曼（Frank Biermann）一直引领该研究的发展。由此可见，“气候治理是主要大国、国际组织及国家集团的责任”这种观点并不一定有助于解决气候问题，需要动员全球各种力量发挥作用。在国际气候治理遇到困难的时候，非国家行为体主动要求分担责任，表现出参与国际进程、试图打破政治僵局的积极性。尽管非国家行为体时常表现出一些明显的缺陷，但其作用不应被低估。

三、国际科学评估的机制安排

现在，学界关于气候评估的结论多种多样，涉及方方面面，已经形成了以联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）为代表的“科学推动政治”的评估形态。但是，这种科学与政治互动关系中的张力一直存在。如何强化气候传播，有效宣传科学评估的结论，在公众中形成引发气候行动的有效因果关系链，一直是重要的问题。就当前的气候评估来看，从影响个人或社会组织，到影响一个政府，再到影响一个区域，直到形成全球性的影响，依然存在很多困难。从IPCC第五次评估报告的发布和《巴黎协定》的达成来看，国际气候评估的推动模式没有改变。然而，与五年前相比，当前的形势已经出现诸多不同，《巴黎协定》已经进入具体操作阶段，IPCC的科学评估模式在推动各国增加雄心、履约、动员各类行为体和行业积极减排等方面将面临更大的困难，需要对国际评估机制有所创新才能延续“科学告知政治”的有效性。以提供多种解决方案为导向的国际气候评估将是未来的发展方向。此外，气候科学评估与国际气候政治的共谋关系应当得到充分的重视。科学在政治进程中的中立角色能够更有效地推动全球气候治理，因此，科学评估应最大限度避免政治化。

四、巴黎气候进程的不确定性

《联合国气候变化框架公约》下的巴黎气候进程是国际气候制度的核心，该进程存在三个问题。其一，进程的不确定性问题。气候治理一直是面向未来的，但未来充满各种未知因素。例如，2017年美国宣布退出《巴黎协定》，突然放弃气候变化全球引领者的角色，这一举动既削弱了美国的公信力，也破坏了美国的国际声誉，实际上并无必要。可以说，不确定性已经成为全球气候治理中的主要特征。其二，各国执行《巴黎协定》的力度存在不确定性。尽管美国候任总统拜登多次表示，他成功当选后将努力使美国重新领导全球气候进程，但是其执政时的具体优先事项目前难以预计。从《巴黎协定》的实施效果来看，协定的逻辑没有问题，但各国的雄心依然不足。在各国提振雄心后，其执行力度有待观察。其三，对国家气候利益界定的不确定性。长期以来，对未来利益的短视与难以弥合的资金缺口是国际气候治理难以逾越的鸿沟。根据诺德豪斯的说法，全球变暖是一个万亿美元的问题，需要一个万亿美元的解决方案，必须有健全的激励机制提供保障。然而，在国际公共议程中，没有任何承诺能够保证各国采取强有力的措施和协调一致的国际行动以确保资金充足。加之疫情影响，各国需要平衡长期气候战略和短期经济利益的关系，并不断强化对国家气候利益的认识。

五、大国气候外交的独特作用

当前，在应对气候变化中，中国、美国和欧盟均提出了各自的结构性绿色解决方案，这种国内（区域内）与国际的政策协调要求大国的气候外交进行深刻调整，实现内政外交的协同统一。气候治理已经进入广义的外交范畴，各国内部政治系统对国际气候政策的支持、国内的充分准备和已经成熟的气候政策将成为推动国际议程的有力后盾。例如，中国高度重视《巴黎协定》，在促进本国经济转型的同时推动国际气候合作，发挥了大国气候外交的独特作用，赢得了广泛的国际赞誉。2020年，中国提出的减排行动计划进一步得到国际社会的积极评价。在加强南南气候合作等方面，中国的行动力度是空前的，体现了中国支持发展中国家应对气候变化的诚意，展示了负责任的大国形象。可以说，在当前的全球气候治理中，国内进程与国际进程之间的互动是一个非常重要的课题。国际气候进程受国内政治的影响，两者的协同一致则是国际气候外交发挥影响的主要动力来源。在这一过程中，大国气候外交特别是中美两国的气候政策与立场协调有望成为国际关系的研究新热点。从目前的情况来看，中美气候合作不仅有利于改善与提升两国关系，也将为全球气候治理作出更大的贡献。

综上所述，从学理的角度分析国际气候治理问题，从更长的时段关注气候外交和全球气候治理中的发展规律与趋势变化具有重要意义。气候治理的曲折发展呈现出周期性的困境，这实际上是由于国际社会未能处理好上文提到的一些问题而导致的，因此，系统地看待全球气候治理与国际气候外交问题是保证国际气候制度有效性的基础。

（作者为外交学院亚洲研究所助理研究员）

助推绿色传播 提升国际话语权

鞠立新

应对气候变化早已成为全球性公共议题。科学应对气候变化事关每个社会成员的切身利益，动员全社会共同参与保护气候环境，离不开媒体传播。

一、积极助推气候传播学科建设

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。作为五大发展理念之一，“绿色发展”为我国的发展指明了方向。气候传播是为了更好地解决气候变化问题，更有效地传播气候变化信息，让社会与公众理解和掌握相关的科学知识，改变公众的态度和行为的社会传播活动。中国传媒大学非常重视气候传播，在学科建设方面有意识地打造了绿色低碳发展与品牌传播研究中心。

大学注重学理研究，在推进气候传播中具有重要的作用。最近两三年，我在基层挂职时也发现了气候传播不足的问题，政策落实和公众认知反差非常大。顶层设计与中间环节、基层落实是脱节的，措施在执行的时候有所偏离。所以我认为气候传播非常重要——为气候变化最终买单的人是公众。作为全球应对气候变化的重要参与者，关于公众参与的研究非常重要。

气候传播过程实际上是五位一体的，在政府的主导下，企业、非政府组织（NGO）、媒体积极推进公众参与。如何从多个视角传播国家应对气候变化战略，如何让更多的公众参与气候治理，这是一门学问。对于高校而言，在科研和教学方面应当有意识地打造相关研究团队。

2016年，中国传媒大学广告学院适时成立了绿色低碳发展与品牌传播研究中心，秉持应对气候变化人类命运共同体的理念加强学科建设，研究应对气候变化传播相关课题，并用数据向全世界展示我国为应对气候变化，实现《巴黎协定》的目标所付出的努力，包括提高国家自主贡献力度，采取更有力的政策和措施等。

二、关注公众需求，让气候传播花开遍地

做好气候传播，先要深入了解公众面临的困难和真实的需求，只有这样才能有效引领传播者的认识、观念与做法。想要公众更好地执行政策，就要认真研究公众需求。政策落实到基层，对象一定是普通人，因此，需要充分考虑公众的切身利益，充分说明相关政策能给公众带来哪些具体的、看得见摸得着的好处。气候传播体系要站在战略的高度，不仅要把信息公开、议题传播、环境教育、公众对话与危机预警机制融为一体，还要着眼于公众整体的生活环境，讲求公众本位。在这几年的工作中我发现，公众环保教育非常重要。在应对气候变化的公众教育中，成年人很难被改变，因为消费习惯已经固化，例如很多人确实喜欢开高排放的车，不喜欢坐地铁，等等。我在深圳给小朋友们开设公益讲座，普及环保意识的时候发现，环境教育走进中小学的效果更好，因为“小手拉大手”，一个孩子能带动家里的六口人，爸爸妈妈、爷爷奶奶还有姥姥姥爷。如何向孩子传播气候变化的知识，做好儿童环保教育和公众教育等都值得深入思考。我们应当将应对气候变化、开展环境保护等意识的种子植入孩子的幼小心灵之中，并让这颗种子渗透整个家庭乃至整个家族。可以用讲故事的形式来传播绿色理念，让孩子们从生活的点点滴滴中感知環保的重要性，从日常的节水、节电等行为开始，带动孩子们留下绿色足迹。同时，我们应当充分运用公众的碎片化时间，通过可视化的动画短片或其他多媒体素材开展传播和宣讲。

受这次新冠肺炎疫情的影响，很多人更加关注气候变化。在实际工作中，我发现很多人不太理解气象和气候变化的关系。所以，在公众教育方面有很多文章可做，以便引导更多的公众以实际行动响应国家气候政策，配合适应气候变化的工作。在全球变暖的大背景下，如何适应气候变化，让应对气候变化的理念更加深入人心，这一点非常重要。只有先提高公众对气候变化的认知水平，才能提高公众对气候变化问题的参与度，共同为应对气候变化做出实实在在的贡献。

三、提升气候传播国际话语权

为了树立中国的良好形象，努力建设美丽中国，传播气候环保意识，实现可持续发展，我国在气候传播方面已经付出了巨大的努力，开展了大量卓有成效的工作。目前，一个很重要的任务就是提升我国在气候传播领域的国际话语权，更好地表明中国的立场。长久以来，欧美等国家拥有很强的国际话语权，在国际上发声很快，而我国政府没有在第一时间把我们的立场表述得特别完美。所以，讲好中国故事，加强气候传播，提升我国在应对气候变化方面的话语权极为重要，需要统筹国内和国际两个平台。媒体从业者必须钻研气候变化和低碳发展的专业知识，熟知国际话语体系。这样，我们在国际平台上发声的时候才能有的放矢，把国际舆论与国内发展紧密结合起来。比如，在联合国气候变化大会召开等重要的时间节点，以国内的典型案例为素材，通过影视作品、新闻报道等形式讲好中国故事，向国内外展现中国姿态。

同时，在应对气候变化的挑战、政策、措施、成效等方面，中国应当尽快学会在国际话语体系中表达自身的主张，做到顺风而呼，话语融通。在这一点上，学者肩负重要责任。例如，美国长期攻击中国，指责我国在海洋保护方面做得很糟糕，实际上我国一直致力于海洋保护工作。如何用事实来还击，这是学者的责任。虽然我国在海洋保护方面已经投入了大量的资源，但是在对外表述中依然谦逊地强调不足之处。因此我认为，面对他国的指责，我国应当理直气壮地罗列事实：我国已经设立了近三百个海洋自然保护区，长期积极参与全球环境治理，切实履行气候变化、生物多样性等方面的国际条约，提前完成2020年应对气候变化和设立自然保护区的相关目标。同时，我国要用生动的案例展示环保行动的力度与成效，虽然还有不足，但宣传的重点是我国一直在努力，效果很明显。作为一名研究低碳、环保的学者，我呼吁：要让更多的人加入我们的队伍，共同维护大国形象，在气候及环保方面全力体现出中国速度。

（作者为中国传媒大学广告学院副教授，绿色低碳发展与品牌传播研究中心主任）

2060年碳中和目标下提升我国气候

治理效能的初步思考

刘长松

一、在全球气候安全风险日益上升与国内气候灾害突发频发的大背景下，中国加快构建气候适应型社会十分必要

在全球气候安全风险日益上升的大背景下，加强国内的适应气候变化工作十分必要。应对气候变化包括减缓与适应两方面，减缓与适应并重是基本原则。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）、世界气象组织（WMO）等权威机构的科学评估结论一致认为，要实现1.5℃温控目标基本上是不可能的，1.5℃的阈值肯定要被突破，实现2℃温控目标还是有可能的。既然1.5℃的阈值被突破的可能性很大，我们就要根据风险预防的原则，提升适应能力，把适应气候变化放到更加重要的位置。例如，美国奥巴马政府就很重视适应气候变化问题，2013年制定的《气候变化总统行动计划》不仅提出了减缓措施（主要针对燃煤发电厂），还有一个很重要的方面就是应对气候灾害风险，保护美国各地不受气候变化风险的影响，避免或降低灾害造成的损失。《气候变化总统行动计划》用很大的篇幅谈论气候适应工作，把适应气候变化放到一个很重要的位置。

从气候安全和风险管理的角度而言，我国积极推动适应型社会建设很有必要，也有助于保障国民经济社会环境的持续健康发展。我国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，气候变化危及经济安全、粮食安全、水安全与能源安全。当前，干旱、内涝、冰冻等气候灾害和极端天气事件突发频发，农业、林业等行业，城市、沿海等重点地区以及诸多生态脆弱地区受到严重的不利影响，航空、高铁、电网、水利工程等重大基础设施安全受到不同程度的负面影响。气候变化对我国人民的生命财产安全构成严重威胁。农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、沿江、生态脆弱地区等重点区域应对气候灾害的能力仍有不足。从当前国内应对气候变化的实际工作来看，我国制定的减缓政策较多，而适应政策相对薄弱。在减缓方面，《国家应对气候变化规划（2014—2020）》、“十二五”规划纲要、“十三五”规划纲要等重要的规划文件均提到了节能减排等减缓措施，国家及各地区相关部门从“十二五”时期就开始制定《控制温室气体排放工作方案》。在适应方面，我国已经发布《国家适应气候变化战略》和《城市适应气候变化行动方案》。在这样的背景下，我认为，我国需要从维护气候安全、促进可持续发展的角度统筹考虑应对气候变化工作，更加突出适应气候变化的相关工作，更多地以防范风险（尤其是气候变化风险）为主。

二、面对国内外新形势、新要求，中国要加快构建面向2030年前二氧化碳排放达峰和2060年前实现碳中和目标的气候政策体系

當前，气候变化的全球治理和国内应对都进入了新的阶段，对国内建立系统有效的气候政策体系提出了更高要求。在国内，我们进入了中国特色社会主义新时代，在国际上，应对气候变化也同样进入了一个新时代，拜登有很大可能当选美国总统，国际气候治理格局将会出现新的变化。狄更斯的名言是：“这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代。”拜登如果当选，当然会提振全球应对气候变化事业的信心，各国可能会期盼美国重返《巴黎协定》并填补全球气候治理的领导力缺口。但是，这对中国来说未必是一件好事情。中美气候合作的高峰出现在奥巴马执政时期，在2014年发布的《中美气候变化联合声明》中，中国提出了计划2030年左右实现二氧化碳排放达到峰值并努力早日达峰的目标。如果民主党再次上台，尽管中美合作前景可能会有所好转，但是长期来看，中美战略竞争态势难以改变，中国面临的压力可能会更大。之前，在国际气候治理中，中欧合作占主导，而欧盟是一个比较分散的组织，尤其是英国脱欧之后，欧洲各国仍处于内部整合与立场协调之中，气候治理领导力日渐下降。此时，如果美国在气候治理方面的态度比较积极，或者出现美国、欧盟和小岛国等联手的格局，中国面临的压力会更大。我国现在提出了2060年前实现碳中和的目标，这是一个远景目标，或者说是一种政策宣示，后续需要提出更多实质性的内容和具体措施以推动目标实现。而且，未来美国很可能对中国施压——这些目标的实现路径、配套措施和评估机制是什么？

从国内来看，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确指出，到2035年基本实现社会主义现代化，广泛形成绿色生产生活方式，二氧化碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。从规划的角度来看，从中央到地方，应对气候变化的政策文本都很详尽，但是政策落实到基层以后，执行效果如何还存在不确定性，这与气候治理工作的性质有一定关系。毕竟，最初提出气候治理目标源于外部因素，压力主要来自国际谈判，跟国内经济发展、民生改善等工作的关联性并不强。目前，我国的气候政策工具和政策体系还不完善，涉及的体制机制与相关制度尚不健全，今后，政策工具和政策导向需要面向不同的层面和行动主体。以往，碳强度下降目标的考核对象是省级人民政府，省政府将目标和任务层层分解下达，落实到基层。实现2030年前二氧化碳排放达峰、2060年前碳中和的目标，不仅要有自上而下的压力传导，也要通过适当的机制设计自下而上地把个人、家庭、行业组织和社会各界的力量激发出来，将自下而上和自上而下的力量整合起来。在应对气候变化规划中要加强政策衔接协调，协同推动应对气候变化与经济高质量发展，协同推动应对气候变化与生态环境治理，实现应对气候变化治理体系和治理能力现代化。当前，既要充分发挥碳交易等市场机制的激励作用，做好碳中和、零碳等示范建设，积极促进低碳技术、零碳技术、负碳技术以及地球工程技术等的创新发展与推广应用，还要加大绿色金融对能源转型、产业升级、技术升级等的支持作用，将绿色低碳发展深度融入“一带一路”建设与国际合作，充分发挥2030年前二氧化碳排放达峰、2060年前实现碳中和目标的战略引领和倒逼作用，这是需要政府部门、研究人员、社会各界等共同解决的一个重要问题。

三、统筹世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴的战略全局，进一步发挥中国在全球应对气候变化进程中的引领作用，加强合作治理，维护全球气候安全

党的十九大以来，习近平总书记提出了关于国内国际发展大势“两个大局”的战略判断，统筹中华民族伟大复兴的战略全局，把握世界百年未有之大变局，推进理论创新，解决现实问题。全球应对气候变化的形势也处于发展变化之中，中国如何引领全球应对气候变化进程是需要深入研究的重要课题。当前，国际社会面临新冠肺炎疫情的考验，逆全球化趋势不断加强，中美合作博弈的变数很大。国内也同样处于变革之中，我国经济结构调整和社会发展前景怎样，到2050年或者2060年，中国将达到怎样的发展水平，准确预测存在很大难度。例如现在的网络服务、网络购物、共享经济等的繁荣程度，在五年之前很难想象。那么，30年之后或者40年之后的中国，经济组织、社会结构会演变成什么样，也是很难预测的。在这种高度不确定之中，或者说未来变化很大的情况下，在总书记所说的“百年未有之大变局”之中，我们到底能够做什么？再具体一些，我们应该怎么引领全球气候治理行动呢？之前，中国是气候变化的参与者、贡献者，现在中国要成为引领者。怎么引领呢？中国作为一个全球治理的主体，提供全球公共物品，作为联合国安理会的常任理事国，承担更大的责任和义务。正如外交部部长王毅所说，作为全球最大的温室气体排放国和安理会常任理事国，中美两国肩负着比其他国家更多的责任和义务，这些责任和义务同样体现在应对气候变化方面。

我一直跟踪研究国际气候安全问题，联合国安理会针对该问题已经举行了四次公开辩论，除了俄罗斯持固有立场抵制气候安全这个议题之外，基本上，欧美发达国家以及广大发展中国家都是支持气候安全问题的。中国是安理会常任理事国，如果美国新一届政府对气候问题更加积极，中国面临的压力将更大。我认为，《联合国气候变化框架公约》是发展导向型的协议，促进全球团结一致，把一百九十多个国家团结起来，基本上还是保障发展权的，在可持续发展的框架下推动全球应对气候变化。如果将气候安全问题纳入安理会或者在联合国其他安全机制下处理，有利之处在于可以从维护全球安全与国家安全的角度为应对气候变化进程注入新动力、新动能，鼓励各国投入更多资源;不利之处是气候变化问题可能会陷入大国博弈的格局，中国可能会非常被动——中国很可能不再被归入发展中国家行列，不仅得不到资金和技术支持，反而要承担出资义务，被分配明确的减排任务，因为中国是安理会常任理事国，应当承担更大的责任和义务。在构建全球人类命运共同体的历史进程中，中国需要承担怎样的国际义务和责任，尤其是在全球气候安全、全球气候治理、全球气候适应、全球气候合作、气候外交等方面发挥怎样的引领作用，通过哪些方式、途径与措施来实现引领，都是迫切需要研究的重要问题。

（作者为国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副研究员）

碳中和目标下的深刻社会经济转型

陈迎

2020年，“碳中和”无疑是一个高频词。2019年12月，欧盟发布《欧洲绿色协议》，提出2050年率先实现碳中和目标，各国纷纷提出碳中和目标，学术界围绕碳中和目标的研究和讨论也相当火热。2020年称得上是“碳中和元年”，一个汇聚全球力量，如滚滚洪流一般，将持续数十年的碳中和国际进程正式开启。在这一充满竞争和博弈的进程中，中国将扮演什么角色，发挥什么作用，我们做好准备了吗？各级政府、企业、公众、传媒，包括科学家和研究人员，全社会的方方面面做好准备了吗？这个问题值得深思。

一、碳中和目标的形成过程中，科学与政治互相驱动

碳中和目标是根据《巴黎协定》的1.5℃温控目标而制定的。回顾国际气候谈判进程，科学与政治的互动一直存在。但是，比较全球2℃温控目标的形成过程与1.5℃温控目标的形成过程，科学与政治的互动有很大的不同。2℃温控目标提出以前，以欧盟为主导的国际社会在气候变化的科学基础上有充分的准备：2006年发布的斯特恩报告从经济学角度进行了论证，2008年在日本召开的G8峰会达成政治共识，《联合国气候变化框架公约》缔约方大会讨论这一共识，直到2010年坎昆气候变化大会最终形成有法律效力的文件。这是一个从科学到政治，再法律化、制度化的过程。

1.5℃温控目标的形成过程则是相反的。2015年，在巴黎气候变化大会谈判的最后关头，为了与小岛屿国家联盟达成政治妥协，各方同意将1.5℃温控目标写入《巴黎协定》。可以说，1.5℃温控目标的形成过程是先成为政治议题，再由《联合国气候变化框架公约》秘书处邀请联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）进行科学评估，提供咨询建议。2018年底，IPCC发布《全球1.5℃增暖特别报告》，比较了2℃和1.5℃两种不同温控目标情景下的气候变化影响，以及实现1.5℃温控目标需要付出的努力。1.5℃与2℃相差0.5℃，气候变化的影响和全球环境损失自然小了许多，但是，实现的难度也增加不少。《全球1.5℃增暖特别报告》的重要结论之一就是，要实现1.5℃温控目标，全球必须在2050年左右实现净零排放，即碳中和。IPCC是一个科学评估和咨询机构，不会明确给出1.5℃温控目标或者全球碳中和目标是否可行的结论，这需要政治家作出政治决断。现在，国际社会基本不再谈及2℃温控目标，所有的模型研究者都开始研究1.5℃温控目标，各国的气候政策目标都在考虑碳中和，这意味着碳中和目标已基本成为全球性的政治共识。在1.5℃温控目标的形成过程中，总体而言是政治驱动科学，也可以说，政治共识的科学基础还不够牢固，社会认知也存在不足。

二、在碳中和国际进程中，大国博弈不可避免

不论科学驱动政治，还是政治驱动科学，碳中和已是大势所趋。未来中国、美国、欧盟将是影响甚至决定这一进程走向的重要力量。回顾2020年美国大选，有人说惨烈，有人说魔幻，总之是高潮迭起。民主党拜登上台已成定局，美国对内对外政策都将面临重大调整。拜登在竞选中承诺，上任后将带领美国重返《巴黎协定》，重塑美国的领导力，并敦促其他排放大国加大减排力度;對内则实施“绿色新政”，大力发展清洁能源和高端制造业，创造更多高质量就业岗位，将美国打造成清洁能源超级大国。当然，在社会严重撕裂的美国，要兑现这些选举中的政治承诺，落实选举诺言，确实面临很多挑战。在欧盟方面，近来中欧合作呼声很高，但是事实并不像人们想象中那么乐观，中欧合作存在很多暗礁，例如欧盟提出的碳边境调节税、可持续的森林产品等问题，都可能成为未来欧盟攻击中国的话题。最近，欧盟还频频向拜登团队释放信号，要求加强合作，联手应对中国的挑战。总之，在“百年未有之大变局”的背景下，中美欧之间的大国博弈将精彩纷呈，气候变化特别是碳中和目标无疑将是大国博弈的重要议题。作为全球气候治理的重要参与者、贡献者和引领者，中国需要在中美欧三方博弈中处理好各种关系，不仅需要中国智慧，也需要拿出切实可行的中国方案。

三、实现碳中和目标，中国需要深刻的社会经济转型

2020年9月22日，习近平主席在提出二氧化碳排放达峰和碳中和目标时，特别强调“人类需要一场自我革命”。我认为，“自我革命”不是一般意义的改变，要实现碳中和目标，就必须迎接一场全面的、巨大的、深远的变革。这意味着，能源和社会经济转型的力度或许是我们今天无法想象的。

目前，已经有很多模型研究了中国实现碳中和的具体路径，计算结果虽有差异，但基本共识已经形成——要在2060年前实现碳中和目标，能源系统在2050年左右就必须完成非化石能源占比超过85%的目标，煤炭在能源结构中的比例要控制在5%以下，整个能源系统要实现清洁化、零排放甚至负排放。其他终端用能部门要尽可能实现电气化，减少直接排放。在工业领域，有一些碳排放是难以避免的，因此需要碳汇进行中和。煤炭一直是中国的主要能源，目前，煤炭在我国一次能源结构中的占比仍高达58%，煤电占比大约为72%。要用30年的时间颠覆性地改造全国能源系统，实现碳排放归零，这是多么巨大的挑战！但是，如果不这样做，就不可能实现碳中和目标。

这些结论是由模型推演计算得出的，而在现实社会中，转型不会自动地发生。如何以碳中和为目标推动深刻的社会经济转型？首先，科学研究要先行。研究仅靠模型模拟是不够的，因为很多现实情况在模型中不能很好地被刻画和反映。理论研究必须从政策需求出发，从现实国情出发，更细致地考虑政策措施的可操作性，才能解决實际问题。其次，提高决策者和公众对碳中和目标的认知水平。正如习近平主席所说，应对气候变化“不是别人要我们做，而是我们自己要做”。最后，依靠技术和政策的配合。在政府主导之外，要充分激发企业的主动性，让企业有利可图，在经济利益和市场力量的推动下，企业和行业主动投入新技术研发之中。只有将所有的意愿和力量形成合力，转型才能够发生。

充分了解碳中和目标下完成深刻社会经济转型的难度，并不是要动摇实现碳中和目标的信心，而是要在转型过程中最大程度地降低社会成本，减少社会问题。要实现碳中和目标，受冲击最大的就是煤炭行业。在碳中和目标下，煤炭行业必然是逐步衰落退出的“夕阳产业”，煤炭没有未来了。在转型过程中，必然有一些人的利益会受到损害，不得不面对残酷的现实，这是社会变革必须付出的代价。近年来，欧洲提出的口号是低碳转型“不能落下一个人”，寻求“公正转型”。同样，中国也需要在碳中和相关政策的设计、制定和执行中充分考虑这个问题，为利益受损的行业、企业和个人提供系统性的帮助和支持，包括经济补偿和技能培训等。

四、围绕碳中和目标，抓紧研发负排放技术

我特别想强调的就是负排放技术。有观点认为，应当重视前端的减排机制，倒逼能源工业转型，末端治理技术的作用不大。但是在实际中，末端的负排放技术是不可或缺的。即使终端能源全部电气化，所有的电能都是来自可再生能源的“绿电”，总有一些碳排放是无法避免的，必须通过人工的技术来中和。目前，从大气中移除二氧化碳的负排放技术尚有很多技术难题未能攻克，这将是未来各国技术竞争的新领域。碳中和并不遥远，需要根据不同技术的特征和成熟程度，尽快开展负排放技术的研发、示范和部署。因为技术需要经过一定的研发周期才能进入成熟阶段，而且有些技术在小规模应用中可能不会出现问题，应用规模足够大的时候，潜在的问题才会出现。例如，生物质能源与碳捕获和封存技术（BECCS）是目前最有希望的负排放技术，就是利用生物质能源后再将产生的二氧化碳捕获封存。因为生物质能源是碳中性的，结合碳捕获和封存技术（CCS），在理论上可以实现负排放。但是，如果该技术在全球范围大规模应用，生产生物质能源将大量占用土地资源和水资源，有可能影响粮食安全。此外，在生物质的收集、运输、储存、利用等环节，是否会产生新的碳排放，二氧化碳捕获和封存环节是否会有环境风险，种种问题都存在不确定性，值得深入研究。

关于包括太阳辐射管理在内的各类地球工程技术，我主张应当以开放的眼光来看待。比如40年前，我们根本想象不到现在的智能技术和无现金社会，那么，40年后，有多少新技术将会出现，同样无法想象。今天我们能做的，就是鼓励创新，加强新技术的研发，保持积极和开放的态度。

（作者为中国社会科学院生态文明研究所研究员）

疫后全球气候治理的新走向

陈洪波

当前，新冠肺炎疫情已经席卷全球，严重威胁人类生命健康，扰乱正常的生活秩序，给世界各国的经济、政治和社会发展造成巨大的冲击，必将对世界格局演变带来深刻影响。有人说，这场疫情对世界格局的影响将堪比第二次世界大战。新冠肺炎疫情的影响是否有如此之大尚不好说，但是，说这场疫情是二战之后影响最大、波及范围最广的全球性事件之一应不为过。全球气候治理是全球治理的重要组成部分，与世界经济、政治密切相关，疫情的蔓延必将对全球气候治理造成重大影响。

一、权威的构成与全球气候治理格局

在国际关系研究中，权威理论认为，世界秩序是由权威决定的。什么是权威呢？权威就是规则、规则制定者与其追随者之间的关系。

权威如何形成？权威主要与权利、能力和意愿这三个要素有关。权利是人们讨论得最多的变量，比如手段性权利、结构性权利、话语权等。这些权利对全球气候治理权威的形成具有重要影响。有人认为，碳排放本身也是一种权力，一个国家排放得越多，权利就越大。从《京都议定书》和《巴黎协定》“双55”生效规则（至少有55个国家批准，而且这些国家的排放量占全球排放总量的55%以上，协定才能生效）来看，碳排放的确是一种权利。尤其是美国退出《京都议定书》后，俄罗斯成为“关键人”，欧盟和日本为了促成《京都议定书》生效，以其他方式“贿赂”俄罗斯，碳排放的权利属性体现得淋漓尽致。

能力很好理解，在应对气候变化方面，能力主要分为减缓气候变化能力和适应气候变化能力，包括资金方面的能力和技术方面的能力，这些都是客观的存在。

作为权威的构成要素之一，意愿则相对主观。在全球气候治理格局中，必然存在一个或多个领导者，领导者通常也是规则制定者。意愿首先是领导者的意愿，领导者对应对气候变化有决心和信心，愿意为应对气候变化付出巨大的努力，直接决定了全球应对气候变化的目标、措施和资金保障力度。其次是追随者的意愿。领导者制定规则，追随者愿不愿意参与并遵守，在多大程度上参与并遵守。只有领导者和追随者之间达到某种平衡，才有可能形成有效的权威，之后，权威才能在全球气候治理中发挥主导性作用。

二、疫情如何影响全球气候治理

新冠肺炎疫情必然全面影响权威的各个构成要素。

首先，从权利方面来看，疫情对碳排放的短期影响很明显，世界各国（中国除外）的经济基本上都在衰退，交通出行需求大幅度下降，所以，短期来看全球碳排放必然会下降。此外，疫情还可能带来一些长期影响，诱发结构性变化。比如说，疫情加速了互联网技术在经济社会中的应用，大大推进了经济智能化、信息化发展，工作方式和生活方式不得不发生转变，居家办公、视频会议、网上购物、网上娱乐等加快普及。经济社会方方面面的转变将促使经济社会低碳化发展，全球碳排放将更快达到顶峰并出现下降趋势。当然，影响的程度和范围在不同国家中是不一样的。随着5G技术的推广应用，在智能化、信息化水平较高的发达国家和新兴大国，低碳化转型的速度将进一步加快;发展中国家由于互联网基础设施不足，疫情对经济社会低碳化转型的推动作用并不明显，发展中国家的碳排放将很可能继续沿着既定的轨道增长。因此，疫情将对全球碳排放产生结构性影响，发达国家和新兴大国在全球碳排放中所占份额将以更快的速度下降。

其次，从能力方面来看，负面影响和正面影响叠加。一方面，受到疫情的影响，主要经济体的制造业和服务业都遭受重创，短期内难以恢复，各国筹集资金应对气候变化的能力大大削弱。另一方面，疫情将促使各国加大人工智能、信息化和互联网技术的研发、推广力度，这些技术的发展有利于推动可再生能源技术实现突破。所以从长期来看，疫情对主要国家应对气候变化能力的综合影响偏正面。

最后，从意愿方面来看，疫情的影响同样表现为正负两方面。从正面的影响来说，疫情发生后，世界各国或许已经认识到，人类确实是一个命运共同体，需要面对的全球性问题还有很多，要解决全球性问题，世界各国必须合作，共同努力。这次疫情留下的教训十分深刻，单边主义、相互“甩锅”、相互指责的处理方式只会使问题变得更糟。同时，新冠肺炎疫情对意愿具有负面影响，很多国家认识到，过度的全球化可能带来安全威胁，一些国家出现了逆全球化的呼声，甚至已经影响了这些国家内部的政策制定，在一定程度上削弱了各国参与全球应对气候变化合作的意愿。

当前，疫情仍在蔓延，将持续多久，会出现哪些新的变化，还存在较大的不确定性，目前尚不能得出明确的结论。因此，疫情对全球气候治理权威的影响究竟有多大，权威的各构成要素将产生哪些变化，仍需要进一步的观察和分析。

三、疫后全球气候治理可能出现新变化

第一，美国在疫后全球气候治理格局中的权威有可能被削弱。在应对疫情中，美国一系列不合理的操作措施不仅严重影响其国际形象，也导致其国内经济衰退，碳排放大幅下降，未来，美国在国际气候治理中的话语权可能会出现下降趋势。短期來看，美国应对气候变化的能力将大幅下降;长期来看，由于美国的科技实力依然强劲，应对气候变化能力的恢复速度较快。从意愿来看，虽然以拜登为代表的民主党对应对气候变化持更积极的态度，但是逆全球化在美国已经形成气候，美国参与国际气候合作的意愿不容乐观。

第二，欧盟受疫情的影响很大，其权威在一定程度上受到损害。关于应对气候变化，欧洲的权利和能力在短期内都受到较大影响，但是欧盟的意愿依然强烈。疫后，欧盟仍将是全球气候治理格局中的重要力量之一。

第三，金砖国家有可能出现分化。中国在应对疫情中的表现一枝独秀，经济增长已经由负转正，应对疫情的政策和措施受到多数国家的好评。在全球气候治理中，中国的话语权呈上升趋势，能力也逐步增强，尤其是中国已经宣布在2030年前完成二氧化碳排放达峰和在2060年前实现碳中和，参与国际气候合作的意愿非常强烈。因此，在疫后全球气候治理格局中，中国的权威有望大幅增强。印度是受疫情影响最严重的国家之一，国内经济严重衰退，短期之内自顾不暇，气候治理的权利、能力和意愿都将下降，权威将被大幅削弱。俄罗斯、巴西和南非的权威也受到一定程度的影响。疫后，若仍要发挥金砖国家在全球气候治理格局中的作用，中国必然要付出更大努力开展内部协调。

第四，最不发达国家受疫情影响相对较小，疫后碳排放占全球的份额将更快上升，应对气候变化的能力依然很弱。在疫情和气候变化的双重影响下，最不发达国家的话语权逐渐增强，对资金和技术援助的要求将更加强烈。

综上分析，疫后全球气候治理格局的多极化趋势将更加明显，国际社会要求中国领导全球气候治理的呼声将更高。中国在战略上应积极回应，在行动上要量力而行，稳住金砖国家阵营，协调一致立场，同时与欧盟保持密切联系，尽力争取美国、日本、澳大利亚、加拿大等国的支持，推动《巴黎协定》落实，促进控温目标实现。

（作者为中国社会科学院生态文明研究所研究员，中国城市经济学会秘书长）

中国积极引领全球气候治理登上新台阶

庄贵阳

一、中国的承诺为全球气候治理注入新活力

2020年初，关于年度全球应对气候变化形势，考虑国际气候谈判的时间节点和议题的重要性，我们曾认为2020年是一个小年，这一年恐怕亮点不多。受新冠肺炎疫情的影响，原定在英国格拉斯哥召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方大会推迟到2021年，似乎印证了我们最初的预判。没想到关于气候变化的话题在2020年秋季出现转折，全年可以说是“低开高走”，目前进入了一个高潮期。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，提出要研究制定2030年前二氧化碳排放达峰行动方案。中国作出碳中和的承诺之后，国际社会给予高度评价，很多国家积极跟进，日本、韩国都提出在2050年之前要实现碳中和的目标。随着美国大选结果日趋明朗，全球气候变化的舆论宣传和科学研究热情被重新带动起来。

二、中国的远景目标与近期规划

习近平主席的承诺分为三个层面。第一是强化《巴黎协定》的国家自主贡献力度，第二是2030年之前实现二氧化碳排放达峰，第三是2060年前实现二氧化碳中和。分析这三个目标，国际国内对2060年前实现碳中和的关注比较多。因为我国原本的目标是“2030年左右达峰”，现在提出“2030年前达峰”，看起来只是一个时间边际的改变，所以这个目标并不新鲜。发达国家从二氧化碳排放达峰到实现碳中和的目标，大约经历60年时间。根据我国目前提出的二氧化碳排放达峰和碳中和的时间安排，我们只有30年的努力时间，虽然时间紧迫挑战巨大，但是从感觉上来说40年后确实有些遥远。现实中，近期压力比较大的问题是如何提高国家自主贡献力度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出研究制定2030年前二氧化碳排放达峰行动方案，生态环境部表示将把二氧化碳排放达峰纳入中央环保督察。可以肯定的是，要实现碳排放提前达峰的承诺，主要任务要落在“十四五”时期，“十四五”规划当中应该会加入约束性的碳排放控制指标，并且有所强化。我国也的确希望通过“十四五”规划目标回应国际社会的关注和期待。比如说，国际社会要求中国提出更细化的具体措施，不仅有远景目标，而且还要提出近期更为紧迫的行动计划，以便让目标更好地发挥引领作用。

三、以国际国内一致的逻辑推动政策落地

从国内政策运行来看，以前大气治理归生态环境部管理，二氧化碳排放由国家发展改革委负责，各管一摊，各自努力。大部制改革之后，国家发展改革委的应对气候变化职责转隶归并到生态环境部，打通了大气污染物排放管理和二氧化碳排放管理。生态环境部从政策协同的角度出发，通过大气治理带动二氧化碳排放控制。这种做法有其合理性，但给外界的印象是关于气候变化的政策弱化了，工作力度不如环保督察。随着中国提出新的二氧化碳排放达峰和碳中和目标，面向“十四五”，应对气候变化与大气治理是同等重要的，前者的显示度可能会更高一些。以前，提到应对气候变化政策，有些人认为这是对外的，仅仅是宣示给国际社会看的，现在，中国正采取国际国内一致的逻辑，应对气候变化政策同样是对内的政策，努力实现二氧化碳排放和大气治理双达标。应对气候变化政策会层层传导，层层落实，基层也会感受到从上级部门传导下来的压力。如果二氧化碳排放达峰目标纳入环保督察工作内容，这种约束性的目标导向会推动气候治理工作不断深入。

四、激活自下而上的气候治理行动力

推进生态环境治理体系和治理能力现代化，自下而上的配合和氛围至关重要。随着中国作出关于二氧化碳排放达峰和碳中和的庄严承诺，地方政府和企业的积极性会不断提高，这是中国特色之一，目前我们也看到了一些好的迹象。我们希望在“十四五”时期，有更多的城市能像深圳一样，实实在在地在二氧化碳减排和达峰方面发挥引领作用。实现2030年前二氧化碳排放达峰的目标不仅需要国家自上而下的政策约束和指导，也要重视和鼓励地方政府自下而上的减排积极性，营造氛围，还要进一步调动市场的力量，从生产端激发企业参与低碳技术研发的主动性，从消费端鼓励公众积极参与低碳环保实践。通过自上而下和自下而上两种模式的结合，提升气候治理行动力。

（作者为中国社会科学院生态文明研究所研究员、副所长）

〔责任编辑：沈丹〕