如何在国家审计中推进现代预算管理

穆旭阳 赛伦

目前我国已经基本建立起现代预算管理制度，但是从国家审计统计资料可以看出，我国财政预算管理方面存在反映国家战略意图不直观、全口径预算不完善、预算调整幅度较大等一些问题；预算审批方面表现出审查时间不合理的问题；预算执行方面存在执行不规范；这些问题都全面推进对现代预算管理在造成阻碍。从国家审计监督不断强化的角度来看，不断完善现代预算管理制度是当前国家审计面临的主要课题，本文主要对国家审计如何全面推进现在预算管理问题进行探讨。

预算管理制度是国家在组织预算收入和支出活动中，划分国家同企业、事业单位之间，中央和地方政府之间，上级与下级政府之间，在预算管理方面的职责、权限、预算收支方位以及组织原则、管理方式和机构设置的制度。预算是在针对财政权力约束的过程中所产生的一种产物，监管政府预算管理是全国人民利用人民代表大会制度来行使国家权力的一种重要方式。在新的发展形势下，国家审计如何才能顺利推行全口径预算管理，对国家预算体系的完整性和统一性进行有效维护，实现预算的权利制约机制的进一步完善是当前面临的主要问题。

基于审计监督视角下的预算管理存在问题

预算编制问题

1.预算编制与国家战略不能实现完全对接

预算是非常有效的一种战略执行工具，预算编制过程中应该将组织战略作为基本导向。国家战略主要指的是国家为了实现目标而针对公共资源进行长期配置的一种行动计划，国家战略能够为政府部门按照年度、部门、项目来实现公共资源的合理配置提供目标和基本方向。由此可以看出，在国家公共资源配置过程中财政预算属于非常重要的一项工具，财政预算编制必须要与国家战略实现有效对接，实现国家治理政策与预算编制决策的有效融合。但是目前我国预算编制并不能真正的反映出国家战略意图。首先，当前的部门预算仍然是以年度为基本单位，而国家战略在2015年才真正启动三年滚动预算编制，中期财务规划，仍然处在起步阶段；其次，部门预算编制主要采取的是“基数+增长”的模式，在进行预算编制的时候并未对国家战略及内外部环境变化情况进行充分考虑。

2.全口径预算存在缺口

对于预算编制工作来说“全口径”是最基本的要求。《中华人民共和国预算法》2014年8月修订过程中明确指出“政府的全部收入和支出都应该纳入预算中”。而该预算法在修订前，并未针对预算外收支进行真正去除，导致预算编制缺乏全面性，其主要有以下一些体现：第一，目前我国针对四本预算并没有真正实现全口径管理。第二，在政府现有预算中并未将地方政府债务、准财政活动、税式支出等纳入其中，从2013年国家审计署审计结果可以看出，地方性债务整体额度达到了30.3万亿元，而在政府的财政预算中大部分地方性债务并未纳入其中。

3.预算调整幅度大

对于预算管理来说，预算编制是一个起点。如果不能保证预算编制的精确性和准确性，后期控制执行和结构评价也将缺乏合理依据。财政预算编制还需要进一步提升准确性。首先，目前预算内容仍然比较粗糙，预算编制并没有从 类 、 款、项、目多个方面进行细化，例如财政预算批复中“其他支出”一项，本身涉及数额巨大，但是该项支出并未从部门、项目的角度进行进一步细化；其次，“基数法”目前仍然在预算方法中应用广泛，综合预算、零基预算应用范围和实际应用效果比较有限，在这种预测方法下，预算底数不清晰，技术部分沉淀。第三，目前我国并未建立起完善的预算定额体系和支出标准，大部分预算数据都是建立在对历年决算数据的倒退基础上，与各部门公务经费和人员经费实际状况严重不符；第四，预决算偏离度太高，上述预算编制存在的三点问题会直接导致预算编制缺乏前瞻性和科学性，进而引发财政收支经常出现超预算增长问题。

预算审批问题

对于预算管理来说，预算审批是非常重要的一项法律基础，也是人大监督非常重要的一个环节，同时也是实现预算管理行政和立法分权治理的主要途径。但是目前各级人大在预算监督方面仍然存在一些问题。首先，目前我国地方人大预算工作委员会仍然处于起步发展阶段，專业审查人员配置严重不足；其次，审查预算预留时间比较短，导致人大代表无法针对专业性和复杂性都非常强的预算草案开展详细、实质性审查。

国家审计预算管理政策建议

实现审计全覆盖，促进全面预算管理

与企业预算相比较，虽然政府预算出现时间相对较早，但是目前我国政府预算管理仍然存在很多问题，实际上已经严重落后于企业预算管理的发展。鉴于这个状况，政府预算管理可以充分借鉴企业的成功经验来实现逐步完善，全面预算管理转型则是非常重要的一点，也就是说要在预算管理内容方面实现全覆盖，从预算程序上讲要全面突出全程控制，而这一点的实现就需要充分借助国家审计的监督手段，真正实现财政审计全覆盖。

从实际角度来讲，第一，财政审计应该将重点工作放在地方债、非税收入、税式支出等一些以前从未纳入预算体系的财政收支方面，通过审计来促进改革，督促政府将全部财政收支纳入预算管理中，真正实现全口径预算管理。第二，财政审计工作开展过程中应该更多的倾向于制度性审计。在制度性审计模式下对内部控制制度审计给予重视，让审计工作的建设性作用充分发挥出来。内部控制制度审计主要有以下一些优点：首先，合规性审计侧重于揭示问题，但对问题没有追本溯源，而对大多数预算管理问题来说机制扭曲、体制障碍、管理漏洞、制度缺陷是根本性原因所在，进一步强化内部控制制度审计的主要作用是从源头查问题，这样才能真正解决审计整改难的问题。其次，审计资源本身相对有限，并不能够真正针对所有审计单位进行全面审计，在这种状况下，审计全覆盖应该突出重点。内部控制制度本身是单位防范风险的一道有效屏障。能否保持内部控制制度健全直至决定审计单位能否实现高效运转，因此不断强化内部控制制度审计非常重要。

加速绩效审计转型，完善预算绩效管理

我国政府早在2014年就提出要加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府的理念。但是，面对政府资源消耗的经济性、管理效率、工作效果如何才能实现科学评价难度仍然非常大。要想有效解决这些问题就必须要全面推进绩效预算，而对于绩效预算来说绩效评价是其核心所在。通过国家审计不仅能够全面提升绩效评价的准确性，同时也能够充分发挥出国家审计的权威性，，来充分保证绩效评价的客观性和公正性。因此要快速完善部门绩效评估体系，尽快推动绩效预算改革。

首先，绩效审计转型要遵循循序渐进原则。以项目预算作为出发点，针对重大投资项目、大额资金流向、重点政策开展，绩效审计，针对先进审计技术手段进行总结后逐步推广。其次，要遵循标准先行原则。要根据项目成本快速建立起高校项目支出绩效评价体系，并将预算合同机制引入到预算编制中。最后要始终坚持结果导向。编制下一年度预算时要充分结合本年度财政支出绩效评价结果来实现财政投入要合理分配，尽可能对预算寻租行为、预算棘轮现象进行有效控制，最大程度实现政府代理成本的削减。在预算管理过程中，要充分融入战略规划理念。

结束语

现在预算管理要不断提升信息披露及时性，通过社会公众对预算支出的高度关注，让信息公开向着更加精细化和全面化的方向发展，同时也要不断加大国家审计整改的披露力度，逐步健全审计建议内容，实现预算管理改革，这样才能保障现在预算管理的科学性和精确性。

（联勤保障部队第二储备资产管理局昆明管理站）