村干部职业化的基础、运行机制和治理绩效

黄丽芬

[摘  要]围绕着村干部职业化形成了两大阵营，两方各有道理又各不充分，这使得实地考察成为拨开迷雾的有效路径。以东莞市D镇X村的治理经验为样本，发掘村干部职业化的基础、运行机制和治理绩效。研究发现，村民之间的低度分化、社会空间的规则化、内生型治理事务密集化、雄厚的村集体经济实力和政府的强监控力度构成了村干部职业化的社会基础和制度基础;权责明晰的分工体系、标准化的办事流程、奖惩有度的动力机制、稳定有序的干部再生产机制保证了村干部职业化的稳定运行;最终形成了“强当家人”与高度自治、“强代理人”与积极行政并存的治理绩效。研究表明，村干部职业化与村级治理行政化之间并不是完全对等的关系，村干部职业化并不一定带来“行政消解自治”的治理后果。

[关键词]村干部职业化;行政消解自治;村级治理行政化;内生型事务密集

[中图分类号] D638[文献标识码] [文章编号] 1008-4479（2020）01-0079-09

一、问题的提出

税费改革以来，随着财权和事权的逐渐上移，基层组织“空壳化”[1]问题明显，出现软弱涣散的不良趋势，由此导致多处地区不同程度出现村干部难作为、乱作为和不作为现象。为了加强对村干部的管控和激励力度，村干部职业化成为普遍趋势，并成为国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分。

当前围绕着村干部职业化，形成了两大阵营。持赞成态度的一方认为，村干部职业化具有四个方面的正效应，第一，以财政“工资”代替“务工补贴”，有利于减轻村集体的经济负担;[2]第二，村干部与村民之间紧张的利益博弈关系可得到松缓，有利于干群关系的良性发展;[2]第三，工资和福利待遇解决了村干部的眼前之困和后顾之忧，作为一种激励手段，有利于政府政务的贯彻落实;[3]第四，村干部岗位的专职化，有利于对村庄能人的吸引。[2]持批判态度的一方指出，村干部职业化具有三个方面的负效应，第一，在村干部基数如此大的情况之下，实行财政包干制，必然对中央和地方财政带来巨大压力;[4]（p253）第二，從制度设置上来说，村干部职业化后，“代理人”和“当家人”双重角色[5]的平衡性会被打破，村级组织演化为基层政府的“一条腿”[6];第三，政府行政力量借助于村干部大幅度进入村庄，势必会挤压群众自治空间，基层治理活力和治理能力受到影响，村级组织悬浮于村民之上，造成国家与社会之间的“组织断裂”[7]。

综上，两种视角为认识村干部职业化的实践效果提供了基础，但同时，持赞成态度的一方主要从政府行政的角度出发，发掘村干部职业化对解决当前基层治理难题的正功能，因而其主要围绕着村干部报酬的发放主体和发放方式进行讨论，而持批判态度的一方主要从国家与社会关系、行政体系与行政制度等理论性命题出发，指出村干部职业化对基层基本政治体系可能造成的负面影响。因为两方的立论基础和问题关怀存在根本差异，造成了两方都有理，又都不够充分的客观困局。这提醒研究者应该从事实经验出发，以整体性的视角去考察村干部职业化的实践效果，以案例的方式，在具体的环境之中讨论问题，综合考虑村干部职业化的基础、运行机制和治理绩效，这构成了本研究的第一个问题意识。

另外，批判村干部职业化的论据之一就是村干部职业化会带来基层治理中“行政消解自治”的不良后果，“行政消解自治”的基本前提是国家与社会之间的二元对立，或者说是政府行政任务与村民基本需求之间的不适配、难对接问题，从而构成了基层政府与村级组织之间两种基本组合方式：“强行政—弱自治”和“弱行政—强自治”。问题是行政任务与村民需求是必然相对的吗？村干部职业化必然会带来村级治理行政化，从而导致“行政消解自治”吗？在村干部职业化的前提下，村级治理是否存在“强行政—强自治”的可能性？基层治理实践的复杂性让我们有理由相信，二者的关系具有极强的区位性，这背后是差异极大的社会基础和运行机制，这构成了本研究的第二个问题意识。

有基于此，笔者和笔者所在的研究团队深入农村基层，于2018年10月30日至2018年11月19日于广东省东莞市D镇X村开展田野调查，这构成了本研究的经验基础。本次调研的内容包括村庄产业发展历史、村集体经济情况、农民的家计模式、村庄治理内容和方式、外来人口管理等，访谈对象包括村组干部、村庄工作人员、社工机构、不同类型的普通村民、外来务工人员、老板群体等。

二、村干部职业化的内涵与基础

出于侧重点和关注点的不同，面对以实行坐班制和考核制、提供稳定的工资待遇和福利保障等方面表现出来的村干部的规范化管理和专职化路径，不同的学者总结出了不同的概念，除了“村干部职业化”之外，还有“村干部官僚化”[8]“村干部公职化”[9]“村干部行政化”[10]。因为讨论的现象具有相似性，所以四个概念基本上大同小异，在很多情况下可以通用，例如王向阳对我国各地区改革开放后村干部职业化和行政化的路径的考察，[11]但因为本研究的问题意识之一是基于具体的治理实践探讨村干部职业化背后行政与自治的关系问题，所以有必要交代清楚，为什么采用“村干部职业化”这个概念。

首先，虽说对村干部采取了“类公务员”的管理方式和激励方式，但究其本质村干部不是公务员，在体制身份上不属于“官僚”，大部分村干部也存在明显的“晋升天花板”[12]，“所谓‘职业化就是承认村干部是一个管理者，肯定其‘官的地位，不改变其‘民的身份，把当村干部作为一种职业”[13]，采用“村干部职业化”这个概念意味着当前阶段村干部“亦官亦民”[14]的体制身份没有从根本上打破。其次，“村干部职业化”强调的是村干部治理村庄事务的职业精神，有三个层次的表现，一是从兼职的不脱产、半脱产干部转变为专职的脱产干部;二是“在其位谋其政”的职业伦理，村干部按照职业规范完成角色定位和角色扮演;三是规则化的治理手段逐渐代替“正式权力的非正式运用”[15]，主要依靠法律法规和政策要求进行村庄治理，人情、关系和面子的运用被弱化。最后，与“官僚化”“公职化”“行政化”相比，在国家与社会关系框架下，“职业化”是一个中性的词汇，没有预设村干部的行为取向是更偏向于政府行政还是更偏向于村民自治，只表明村干部工作方式和管理方式的变化，与此相对的，“官僚化”“公职化”和“行政化”都或多或少地指明村干部的行为取向更偏向于政府行政，实质上是国家政权建设和社区福利供给的国家中心主义的投射，[16]暗通“行政消解自治”的治理后果，因而采用“村干部职业化”可以避免不必要的误解。

位于珠三角的东莞D镇是外来人口集聚地，全镇总人口80多万，其中户籍人口约有8万。X村地处D镇中心区，全村面积3.4平方公里，共13个村民小组。X村户籍人口5000人左右，外来常住人口加上流动人口约有10万，外来人口的聚集与本地毛织产业的发展紧密相关。产业聚集和外来人口聚集形成了村庄治理的独特区位条件，从D镇X村的经验来看，村干部职业化有其特有的社会基础和制度基础，在社会基础方面具体表现在村民之间的低度分化、社会空间的规则化和内生型治理事务密集化三个层面，在制度基础方面具体表现在雄厚的村集体经济实力和政府的强监控力度两个层面。

（一）社会基础

1.村民之间的低度分化。X村农民家庭生计模式高度相似，可以总结为“三个一点”：村里给一点，自己挣一点，房租收一点，其中“村里给一点”指村集体分红收入和其它集体福利收入，其来源是集体物业收入;“自己挣一点”指农民通过务工经商等方式获取的工资性收入和利润性收入;“房租收一点”指2016年以后，X村全体村民搬进村集体规划修建并按照成员权进行分配的高档住宅中，平均每家每户在旧区和新区至少各有一栋楼房，可用于出租，全村家均月租金收入在1.5万元至2万元之间。也就是说，X村90%以上的农民家庭践行的是“半租半工”的家计模式，并且因为土地市场价值的不断凸显，租的部分占据了绝对优势。又因为历史上X村的产业发展、集体经济发展、对农民宅基地的分配和管治三者同步进行，家庭之间的宅基地面积和房屋建筑面积整体差异被控制在一定范围之内，呈现出家庭收入分化不大的局面。与经济层面的扁平结构相关的是，农民在就业选择、教育观念、生活方式、养老模式等社会心理层面的分化也不明显。村民之间的低度分化为村干部职业化和村庄治理的规则化提供了社会结构基础。

2.社会空间的规则化。从空间布局上看，X村由生活区和生产区两大板块构成，其中生活区由三个部分组成：旧区、新区、花园。其中旧区和新区都是外来人口聚集处，形成了生产生活共存一处的局面，但由于外来人口的面向主要是生產劳动，深入嵌入的关系网络并不发达，治理类型相对集中，现代市场法律法规的适用程度高。本地村民全部搬进花园居住，因为产权界限明晰，公共领域和私人领域区分明显，村民以个体或家庭为单位通过市场获取所需，结果村民之间生产性的联系被切割，主要是公共生活上的联系。生产空间和生活空间的规则化一方面带来村民矛盾纠纷量的锐减，另一方面针对少量的矛盾，调解的难度也大幅度降低。总之，社会空间的规则化为村干部职业化提供了实行规则之治的客观条件。

3.内生型治理事务密集化。产业聚集和外来人口聚集带来X村地域范围内的治理事务密集，总体上呈现出“大村治理”的格局。可以按照来源不同将村庄治理事务划分为两种类型：自上而下输入的行政性事务、自下而上生产的内生型事务，X村的典型特征是，治理事务主要属于内生型，并且输入型事务和村庄自身需求可以高度契合。人口、房屋、道路、产业等的大基数和复杂性使得村庄治理事务高度密集，当前村干部需要处理的事务包括，基层党组织建设、外来人口管理、社会治安管理、村庄福利分配、集体资产管理、环境卫生整治、安全生产监控、道路秩序维护、营商环境打造、公共品供给、控违拆违管治、矛盾纠纷调解等。调研发现，内生型治理事务密集是X村村干部职业化的推动力量之一，非专职化的方式无法有效处理量大且类型多样的治理任务。

（二）制度基础

1.雄厚的村集体经济实力。因为地处珠三角，经济机会丰富，通过物业出租获得的租金收入成为当地主导的集体经济形态。X村集体经济来源主要是厂房、商铺、仓库出租，2017年村集体收入1.6亿元，是全镇集体经济收入最高的村，2018年预期收入能达到1.8亿元，远远高于中西部某些乡镇的年度财政收入。集体开支由三个部分构成，村民福利和集体分红、扩大再投资和银行贷款利息、村级运转的各项经费（包括人员工资、维修费、水电费、安保环卫支出等）各占三分之一。雄厚的村集体经济实力一方面使得村庄足以自我负担村干部职业化带来的组织成本的上升，另一方面为村干部提供了丰沛的治理资源和治理手段，使得村庄规则之治有了落地的可能性。村级组织能够依托充裕的村集体经济对村庄经济精英和社会精英进行利益吸纳和制度整合，面对村民提出的合理需求，村级组织的回应能力很高，村干部的治理权威得到提升，服务型基层组织建设运行平稳。总之，雄厚的村集体经济实力为村干部职业化提供了至关重要的经济基础。

2.政府的强监控力度。光有雄厚的集体经济实力，没有与之相配套的监督管控措施，就很难保证村干部职业化背景下村治格局的稳定。2004年开始，随着各种政策文件尤其是《土地管理法》的颁布，D镇政府开始介入村集体的自主性发展行为，借助于制度框架加强对村集体的管控力度。可以用“管人、管钱、管权”进行概括，其中“管人”指的是依靠村庄党工委在组织上实现对村干部的领导和控制，在村庄选举中，组织意图的影响越来越大，2017年还开始采用乡镇统招并下派“非户籍委员”①的制度，为了贯彻加强党组织的领导作用，全镇范围都实现了村庄书记主任一肩挑，与此同时，对村干部制度化的考核管理也被纳入;“管钱”指的是“村财镇管”政策，虽然村集体成立了专门的公司和监督机构，但是集体资产的收支都要获得政府的审批，严格执行收支两条线，乡镇既代为管理资金，又代为管理账目，村级财务人员主要扮演着“报账员”的角色;“管权”指的是在村集体经济发展方面，以土地开发权为重点的发展性权力受到镇政府的管控，通过镇村合作完成土地开发和经济发展。总体来看，政府的强监控力度规避了职业化村干部在强有力的经济流量面前的私人性运作和机会主义空间，既是监督机制也是干部保护机制。

三、村干部职业化的运行机制

东莞村干部的职业化具有明显的内生性，是为了回应村庄发展需求自下而上完成的制度创制，由此带来当地村干部职业化独特的区位特点，一是村干部职业化的历史比较长，二是与村干部职业化相伴随的是一套健全的运行机制。其不仅涉及村干部报酬的发放主体和发放方式问题，更包括村干部职业化之后如何制度化、规则化、低成本、高效率地完成治理任务的问题。总结起来，可以从四个方面分析X村村干部职业化的运行机制，包括权责明晰的分工体系、标准化的办事流程、奖惩有度的动力机制、稳定有序的干部再生产机制，分别从职责分工、工作方法、动力来源、队伍建设四个层面回答了村干部职业化是如何具体落地的。

（一）权责明晰的分工体系

X村村级组织机构复杂，部门繁多、层级分工明显，具有“类政府化”的特点。村两委下面设置了不同的职能部门，包括组织纪检办、劳动调解办（兼城建）、企业办、综治办、计生妇联办（兼环卫）、办公室、财务室、国土规划办、文化宣传办、网格办、花园管理处、市场管理处等，分别由10个分管领导（也就是10个村两委成员）统筹负责，每个部门办公室都由一个办公室主任和其他办事员构成。这种组织架构上的分层可概括为“三级统筹、两层分工”，“三级统筹”分别是书记统筹、分管领导统筹、办公室主任统筹，“两级分工”则是部门之间的分工以及部门内部的人员分工，部门之间的界限相对清晰，每个部门处理本部门的事务，相关事务反馈到相关部门来处理，当然部门之间也有合作，而部门内部的分工则更有弹性，遵循“分工不分家”的逻辑。

在整个村庄治理的组织架构中，书记是村庄的权力核心，拥有最大的统筹与决策权。分管领导将村两委的决策传达下去，是完成事务分流的重要枢纽，并安排、协助、监督决策的落实，其在分管部门内享有部分统筹与决策权。办公室主任则是具体的事务负责人，根据分管领导的要求和安排完成工作，享有最小的统筹与决策权。办事员是做事的主体，执行分管领导的决策，也是沟通主体，实现群众与村委会之间的沟通。书记、分管领导、办公室主任、办事员共同构成村庄治理的主体，形成统筹管理与专业化分工相结合、集权与分权相结合的治理体系，在保证各部门规范化治理的同时，又可以根据治理需求灵活调动和安排治理资源，在村集体的统筹下形成合力，从而能够弥补治理资源不足（主要是人力资源）所带来的治理困境，并提高基层治理绩效。

（二）标准化的办事流程

按照事务性质和紧急程度的不同，可以将村庄治理事务分为常规性事务和复杂性事务，X村针对不同的事务有不一样的处理机制和办事流程，其中常规性事务通过既有的条线完成，复杂性事务要具体问题具体分析。复杂性工作按照其来源又可以分为行政性复杂事务和内生性复杂事务，行政性复杂事务一般通过办公室的OA平台自上而下传达，首先按照需要开两委会、党员会和代表会达成决议，形成文件和处理办法，然后再分流至各个部门具体完成。内生性复杂事务一般通过网格员、治安队员、窗口办事员等一线工作人员自下而上地进入组织处理渠道，其处理方法是，事务到了某个层级，能够处理的就及时处理，没有处理能力和处理权限的就逐级上报，最后通过部门间、层级间和系统间的联动机制解决，基本上实现了“小事不出村”。包括村干部在内的所有办事人员都采用“办事留痕”的方式，有健全的台账制度、事务流水和工作日志，既是免责机制和自我保护机制，又是基本的工作方法。

与标准化的办事流程相配套的是事本主义的办事逻辑，专业化的职能人员按照既定的法律、政策、规范完成事务处理，核心治理目标是把事情解决，以“事”为中心，而不是关于人与人之间关系的处理。这种严格按照规则办事甚至积极追求规范化的治理逻辑的形成，不仅源于村庄治理事务本身具有复发性、规则性和相对独立性，遵循“事本主义”原则有利于降低治理成本和治理风险，更在于村级组织是一个“权力的集束器”，治理资源和治理手段的丰富性使得村干部即使遇到“钉子户”也能硬的起来，违反村规民约和政策法规，最终受损的是“钉子户”的个人利益，个体只有依托村集体才能获得最好最长远的发展。

（三）奖惩有度的动力机制

在镇村共治的框架下，X村形成了体系化和制度化的村干部奖惩考核机制，包括干部工资发放办法、考核办法、日常考勤办法三个方面。在干部工资发放办法方面，与别处村干部的工资由政府财政包干不同的是，X村村干部工资发放的主体有两个：镇政府和村集体，其中村集体是工资的实际发放主体（10个两委成员中，只有1个非户籍委员的工资由镇财政负责，其余干部的工资都由村集体负责），镇政府掌握考核审批权，在村财镇管的框架下，村干部必须同时对两个主体负责。村干部的工资由基本工资和考核工资两部分组成，村两委成员执行年薪制，基本工资有19万/年，书记工资略高于普通干部，与普通村民3000元/月左右的工资相比，村干部算是一份既体面又高薪的工作，这使得村干部和村委会工作岗位在村庄范围内成为十分吃香的工作。在考核办法方面，考核分为两个部分，千分制和加分项，其中千分制主要针对既有的条线工作，与村庄内生事务高度相关，加分项主要针对政府额外行政任务，如各种创建活动。也就是说，政府額外行政任务不是减分项，主要以奖励的方式而不是压力的方式实行创建活动考核，这使得村干部有将更多精力放在村庄内部事务上的空间。在日常考勤办法方面，村干部和工作人员严格实行坐班制、八小时工作制和双休制，周末轮流安排人员值班。

在制度化的考核奖惩体系下，对于村干部和普通工作人员来说，村委会上班的激励是双重的，一是正式身份带来的体制性激励，二是借助于村委会的平台，与普通村民建立联系，在职责范围内为他们提供服务带来的社会性激励。与此同时，村委会组织机构的繁复化，使得村两委内部的晋升空间比较大，村庄普通工作人员距离村两委成员、村主职干部有一长段的距离，因而他们普遍有比较长远的职业预期，基本没有“一年看，二年干，三年未到往上窜”的现象，这也是他们工作动力的重要组成部分。

（四）稳定有序的干部再生产机制

村干部队伍建设是村干部职业化的一个重要组成部分，与职业化之前的村民直选村干部，一些没有任何村庄工作经验的社会精英和经济精英，能够通过选举一举进入村两委并成为主职干部不同的是，当前X村的干部再生产机制包括干部的进入机制、培养机制和退出机制三个方面。稳定有序的干部进入机制、培养机制和退出机制形成了干部再生产稳定有序的局面，村干部队伍呈现出科学的梯度分布，村两委成员与各分管领导、各办公室主任、普通工作人员之间既是领导与被领导的关系，也是前辈与后辈的关系。

首先在进入机制方面，不同于中西部空心化村庄出现无人当村干部困境，东莞的村干部是一个稳定而有长远预期的职业，特别是村两委成员不仅工作稳定、没有市场风险，而且工资高、社会地位高，村干部成为一个理想的职业。即使没有进入村两委，但是进入村委会工作，从普通工作人员做起，借助于这个平台在政府和村民之间进行贯通，也能增加政治资本，所以村级组织吸纳了大量的村庄社会精英，不少年轻人大学毕业后选择进入村委会工作。当前X村村两委成员的遴选比较规范，除了要求经过村民选举之外，还要通过镇政府全方位的资格审查，工作能力、群众基础、组织认同三者缺一不可。