地方债治理相关问题研究

刘斌

摘要：尽管新《预算法》的颁布和实施为地方政府赋予了一定的举债权，可是一些现行的制度难以满足地方债治理的实际需要，不利于对地方债进行有效的治理。因此，本文从我国地方债的监管和风险防范体系出发，对我国现阶段在地方债治理方面存在的问题进行了分析，并对其形成的原因进行了探讨，结合自己的思考从地方债监管角度出发，提出了完善我国地方债治理的相关措施，希望以此帮助提升我国在地方债治理方面效率、质量与水平。

关键词：地方债;治理;监管;风险防范;问题;对策

地方政府债券是一种基础的金融产品，并在投融资方面发挥着十分重要的作用。在西方发达国家中已经得到了比较成熟的应用，并在促进地方经济发展方面发挥了比较积极的作用，也为区域的基础建设提供了有力的保障。可是由于我国长期受到《预算法》的限制和影响，地方政府迫于财政危机的压力，常常通过许多不正规渠道进行融资，由于这种融资方式具有比较隐蔽的特点，给地方政府的财务安全埋下了不小的隐患，导致地方政府在实际举债过程中，出现了许多新的风险点。比如说举债总额过大、举债主体和相关责任不明确、方式隐蔽、透明度较低、债务偿还压力较大、财政安全存在隐患等。因此亟须对地方政府举债加强治理，积极采取行之有效的措施解决地方政府在举债过程中存在的各种问题，有效规避或者降低举债风险，为国家财政的安全保驾护航。

一、在治理地方债过程中存在的问题

（一）债务监管不到位

如果权力受不到有力的监管，权力就有可能被滥用。目前我国不少的地方政府举债权方式过于隐蔽，没有将债务资金有效的列入到地方政府的预算管理中，地方人大监督对其也缺乏有效的监督，致使资金的使用和举债过程得不到有力的监督。地方政府对举债缺乏有力的监督，有如下方面的体现：债务管理信息缺乏必要的公开性和透明性，信息公开的相关条例不够具体和明确和完善，缺乏对债务治理过程的有效监督，致使地方政府对自身的债务管理容易失去控制，长期下去也会导致地方债的不断积累，从而埋下巨大的财物安全隐患，不仅对债务投资人的利益造成了严重的损害，也对广大人民群众的知情权造成了侵害。

（二）缺乏健全完善的债务风险防控体系

在我国目前的债务治理方面，缺乏健全、完善的債务风险防控体系，没有对债务规模进行很好的控制，也没有对相关的举债风险制定行之有效的防范措施。尽管一些地方政府在债务治理过程中构建了债务控制机制，可是其实际操作却不够规范，致使举债行为出现规模庞大、结构复杂、方式隐蔽等特点，从而导致地方政府的举债规模和风险防控机制形同虚设，正是由于相关的法律制度不够健全和完善，从而导致地方政府的债务规模失控，加大了举债的安全隐患。

二、地方债治理出现问题的原因

（一）融资渠道和担保体制不够完善

一般情况下，地方政府可以通过举债的方式来进行融资，从而为自身的正常运转提供必要的资金保障，这也是西方发达国家解决地方政府财政困难的一个有效途径。可是对我国而言，由于受到相关法律法规的影响和制约，地方政府的融资渠道比较有限。在旧的《预算法》当中，甚至对地方政府的发债权力进行了比较直接的否定，导致地方政府没有办法进行合理的融资。受《担保法》的影响，我国地方政府没有办法成为贷款的主体，所以许多地方政府也开始逐渐构建自己的融资平台，从而实现融资的目的，但是现实情况却是许多融资平台由于没有固定资产和比较突出的主营业务，导致其融资过程也更多的是依靠政府的财政收入。2008年出现金融危机之后，出于拉动内需的需要，地方政府进行了规模较大的融资，增加了地方融资平台的数量和规模，但是地方政府对融资平台缺乏制度上的规划和安排，也没有相关的法律法规对其进行合理的约束和管理，致使地方融资平台经常出现混乱现象，也增加了对地方融资平台的监管难度，同时也加剧了地方政府的还债压力，为地方政府的财政安全埋下了不小的隐患。

（二）没有形成完善的责任追究和监督制度

目前，我国的地方政府对自身的债务缺乏科学、有效的管理，缺乏健全、完善的责任追究制度和监督制度，常常出现本届政府举债由下一届政府还债的情况，没有对地方政府的举债行为进行行之有效的监督，地方政府的融资和举债行为往往存在一定的随意性，一些领导为了追求政绩，其举债范围和规模经常超过自身能够承受的范围，在加大自身偿债压力的同时，也为地方财政的平稳运行埋下了不小的安全隐患。此外，在管理方面缺乏有效的监督，缺乏一套健全完善的与自身实际状况相适应的债务监督机制，导致一些地方政府的政绩工程和重复性现象比较严重，但是最后还是需要政府部门对相关债务进行偿还，损害了广大人民群众的利益，在现行的现金收付记账方式下，难以对当年的介入债务和偿还债务进行有效的反映，导致地方政府的债务长期与预算脱离。并且由于一些地方的财政比较困难，再加上新上任的领导队对上一届政府的旧账不予治理，导致地方政府的偿债资金难以落到实处，因此只能拖欠本应偿还的债务，甚至是通过新的借债来偿还旧债，陷入恶性循环，给政府的信誉和形象造成了严重的损害，降低了政府的公信力，对财政的平稳、安全运行造成了许多的不利影响。

三、基于地方债监管视角，地方债治理现存问题的对策

需要积极建立并完善多元化的地方债务监督管理机制，从而对政府的举债行为进行内部和外部的有效监督，在最大程度上帮助其节约成本，实现地方债务治理的最终目的。在完善地方债务治理机制的过程中，除了加强监督和审计，还需要对相关制度进行不断的优化和完善，充分发挥财政监督、审计监督以及预算监督的作用，从市场和政府两方面入手，对信用评价体系进行完善，需要地方政府对相关的决策信息进行有效的管理，从而形成对地方政府举债监督的合力，推动地方债务治理的规范化和科学化发展。

（一）积极建立专门的监督管理机构

尽管现阶段中央政府已经设置并完善了地方债务管理结构，但是不少地方政府的部门依旧缺乏专门的机构对本地区的债券进行管理，大部分是通过预算部门和金融处室对地方债务进行管理。为了更好的解决地方政府在举债治理方面存在的问题，需要积极构建并完善专门的管理机构，加大对地方债务监督和管理的力度，有效解决我国地方政府在债务管理方面的混乱现象，解决多头管理问题。

（二）对地方债治理进行多方监管

我国地方政府的举债行为不仅与地方政府的财政安全息息相关。也同广大人民的生活水平和我国的社会稳定和经济发展有着密切的联系，所以需要对地方政府的举债行为、举债规模和方式进行全面、有力的监督，主要从中央政府、地方人大和地方媒体三个方面进行。

1.中央政府加强监督

中央政府应该加大宏观调控的力度，对各级地方政府的发债额度加以认真、仔细和严格的核定，对其债务项目进行有力的监督与管控，积极按照宏观经济政策的相关要求，对地方政府债务所筹资金的具体使用情况及其实际效果加大分析与监管力度，确保资金实现应预期的用途，发挥其应有的实际作用。对地方政府发行债券的总量进行严格的审批，避免其过度举债，对发债过程进行实时、有效的监督，对地方政府的债务治理情况进行定期或不定期的检查，以此来实现中央和地方政府的债务平衡。

2.地方人民代表大会加强监督

各级地方人民代表大会及其常务委员会要对地方政府发行的债券和资金使用情况进行全过程的监督，地方政府要把公债资金列入到财政预算中，以便于更好的接受地方人大的审查和监督，如果有情况，需要及时向地方人民代表大会进行申请，确保预算和债务资金使用的公开性和透明性。

3.地方媒體加强监督

地方政府的负债情况会对本地区的社会和经济发展产生直接的影响，也会牵扯到本地广大人民群众的切身利益，人民群众作为政府公债的投资者，拥有知情权，也享有对地方政府债务情况的监督权和知情权，地方媒体作为广大人民群众信息获取的一个主要渠道，需要对政府的债务情况进行有效的监督，在充分发挥舆论监督作用的同时，更好的保障广大人民群众的知情权和监督权。

四、结语

针对我国地方债现阶段存在的问题，需要积极采取行之有效的措施，从加强地方债监管力度，完善风险防范体系出发，积极健全地方债治理的相关措施，为提升地方债治理水平打下坚实的基础。

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