租赁住房规划建设中的问题与优化策略研究——以上海为例

李春晖

（上海市浦东新区规划设计研究院，200127）

发展租赁住房市场是我国住房制度改革的全新尝试，党中央、国务院对此高度重视，近些年出台系列政策全面加快部署培育租赁住房。在十九大报告中进一步提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，北京、广州、深圳等大城市纷纷出台政策文加以响应。“十三五”期间，上海贯彻执行国家“房住不炒”的定位，积极推进购租并举住房体系建设，先后颁布多项文件，围绕中央对上海的战略部署要求以及自身发展特征与趋势，坚持以居住为主，多渠道增加租赁住房供应，逐步完善租赁住房管理制度，构建更加完善的住房发展体系[1]，逐步将租赁住房由概念层面转向具体实践层面。

1 概念界定

从供给体系上看，上海目前存在商品房和保障房两大供给体系。租赁住房从广义上可定义为以租赁方式提供的居住空间[2]，包括了保障房体系下的公租房、廉租房以及房屋所有权人将房屋出租给承租人的商品房。本文租赁住房的定义不包含商品房和保障房体系中的相关租赁房屋，根据上海市相关文件界定，特指本市项目土地出让合同明确要求房地产开发企业自持用于市场化租赁的住房①，既需要政府的优惠政策作为保障，同时需要市场资本加以长期运作[3]，未来将与商品房体系与保障房体系所并存。在购租并举政策下，各城市对租赁住房的界定亦有所区分。从用地性质划分，租赁住房的规划用地性质对应《上海市控制性详细规划技术准则》（2016）中的“四类住宅组团用地”（Rr4）。从服务客群来看，租赁住房的服务客群面向全社会，满足不同层次、不同人群住有所居的需求。

2 租赁住房规划建设中存在的问题

2.1 基于企业视角——开发运营存在痛点

目前新增租赁住房筹措的主要途径包括纯租赁地块集中新建、新增商品房地块中配建、市属国企存量地块转租赁住房、“非改居”、商办项目转化以及集体建设用地新建等。不论是国有建设用地还是集体建设用地，均要求开发企业全部自持用于市场化租赁并对其进行全生命周期建设管理，在出让年限内只租不售，包括物业管理部分。开发公司前期拿地、规划、建设阶段的投入资金数额较高，仅通过收取租赁资金难以尽快覆盖前期投入成本，致使企业开发运营的资金压力成为现实痛点。此外，部分将非居住用地改建以及集体土地改建的租赁住房地块，其立项、开发、报批、建设的全流程涉及控规调整、补地价、方案设计等多项步骤，手续繁琐周期较长，致使项目整体推进速度缓慢。

2.2 基于客群使用视角——与实际使用需求不匹配

根据市场调查结果，租赁客群对于当前的租住品质的满意度较低[4]，主要体现在租金价格高、配套不完善、房型不经济、通勤时间久等方面。租赁住房的服务客群定位面向全社会、各阶层、各收入水平的社会公众，但当前租赁住房的实际使用对象仍以起步阶段的单身、青年、中低收入客群为主体，该群体更倾向于选择高性价比、布局紧凑、生活便利、交通便捷、配套简约的住房，相较而言家庭型客群所占比例相对较低，这与购房群体的比例构成存在显著差别。

就产品面积而言，一室户、一室一厅、单身公寓等小户型产品在租赁住房群体中的选择意愿中占比最高，人均住房面积在15 m2以下[4]，而该类产品目前所占市场比例较低。就区位分布而言，大量租房需求高度集中于中心城区，而房源供给却多位于偏远的区域，不能满足租赁群体对于职住平衡的诉求。当前租赁住房与周边配套公共服务设施存在一定程度的缺位。租赁客群的教育背景、薪资收入、职业类型等方面存在鸿沟，对配套设施、环境品质亦存在差异化需求，致使租赁住房产品众口难调。

2.3 基于规划设计视角——规范指引空缺使落地成为难题

租赁住房的特点在于高效、精准、灵活，其规划建设要求与普通商品住宅存在明显差别，无法完全依照普通商品住宅的建设规范标准执行，容易造成产品存在公摊面积大、性价比低、与实际使用不匹配等弊端。

目前上海针对租赁住房的规划建设标准及导则尚存在空缺，致使产品的规划设计与实际使用需求存在突出矛盾，主要体现在房型设置、日照时长、建筑间距、停车位配比、绿地率等方面。例如根据《住宅设计规范》（DGJ08-20）的要求，每套住宅应有卧室、起居室、厨房和卫生间等基本功能且均有明确的面积下限要求，不适用于布局紧凑的小面积产品。再如，为达到最大程度集约利用土地的效果，在建筑布局及户型配置上则必定要牺牲部分日照时长，这与《上海市城市规划管理技术规定》（2011）中的标准要求有所相悖。再者，大部分租赁住房的服务客群采用公共交通出行，对私家车的使用需求较低，按现行规范实施则停车位配置比例过高，将拉高建设成本并造成空间浪费。

总体来看，目前租赁住房的开发建设存在空间使用率低下、功能配置标准模糊、标准化程度低等诸多问题。因此，租赁住房目前的政策便利性有待加强，需制定相应的规范标准或导则用以匹配租赁住房的发展定位。

3 租赁住房规划建设的优化策略

3.1 加快租赁住房规划设计导则及专项规划的制定

需在充分研究租赁住房的使用特点及市场需求的基础上，进一步依据租赁客群主体的行为特征、需求模式及偏好习惯等制定有针对性的租赁住房规划设计导则或规范。在不突破安全底线的前提下，着重把控关键性指标下限，适度放宽部分规范指标要求，尤其在日照时长、停车配比、绿地率、户型设置等方面设置合理的指标限定，以保障基本的居住权与人身安全为准则，以集约高效的空间利用为目标，尽可能对建筑布局、公共空间、日照时长做最优设计，创造安全、宜居、舒适、经济、适用的居住环境。上海目前正加快推进租赁住房规划设计导则的制定，2017年印发的《关于明确本市自持租赁住房建设规范和相关管理要求的通知》（沪住建规范[2017] 9 号）中对自持类租赁住房的规划提供了初步的技术支撑，在建筑间距、建筑退界、日照标准、停车位配建、配套设施等方面提出建设原则及标准，但仍需后续详细的导则或规范制定明确具体实施指引。

此外，应通过编制租赁住房专项规划对中远期租赁住房的规模套数、空间分布加以统筹考虑，尤其对类似上海这样建设用地指标紧张的大城市而言，专项规划将有效落实上位规划对新增租赁住房的指标要求，同时将实际租赁需求与潜力用地空间相衔接，保障未来租赁住房建设有效有序实施。

3.2 新增空间与存量资源的共同利用

当前以上海为首的大城市用地空间紧张，因此租赁住房的开发建设应采用规划新增与存量利用并重的多渠道供应发展路径。积极探索盘活存量空间资源，加强对利用率低下的存量资源的梳理与分析，探求再开发再利用的转型路径与机制。存量地块改建为租赁住房地块时，应对拟导入人口规模与周边公共服务设施布局情况加以评估，明确各类设施的缺口数量并在未来开发建设时加以补足[5]。

新增租赁住房用地的选址应尽量布局在主城区、新城、核心区域的产业集聚区、商业商务集聚区、轨道交通沿线及重要枢纽周边地区。依据人口结构及空间布局特点，选择未来就业人口集中地区，确保用地新增与租赁需求缺口相匹配。优先考虑教育、体育、文化、医疗、商业等公共设施充裕的地区以提高租赁房地块的服务保障。

3.3 兼顾产品类型的多样化与经济性

租赁住房既需要考虑住宅市场发展的长远变化，又需兼顾当下实际的租住需求，既要兼顾产品类型的多样性，又要保证租赁住宅的经济性与适用性，应参照不同区域就业人口的差异配建不同类型的住宅产品。建议将租赁住房区分为住宅类产品与公寓类产品，对其规划建设采用差异化审批标准。公寓类产品主要供给注重性价比的单身独居群体，可结合工业园区、物流园区等区域，鼓励企业自行集中配建。在满足安全要求的前提下尽可能提升户型空间集约性。住宅类产品主要供给经济宽裕、注重品质的独居群体以及二至四口的家庭型租客，在近期重点提升中小套型住房的供应，户型配比应加大一房的比重，结合高端商务区、科创园区等适度配置两房、三房产品。

从产品的长期生命周期考虑，应预设套内重组、户间调整等组合模式的可能性，在方案设计时预留户型重组方案。

3.4 租赁社区的品质提升

区别于商品房，租赁住房属于地产集团全部自持的重资产，因此应采用全生命周期管理的方式保障其未来长久化投入使用，不应仅将视野聚焦在住房层面，而应拓展为打造有温度、宜居的“租赁社区”，强化公共空间和社区物业管理服务。

应基于租赁住房特殊的人群结构和地区差异，通过多样化的设施配置提升租赁住区的居住品质。采用标准化的配置清单，重点考虑中青年人群在文化、体育、幼儿托管等方面的需求，在社区内集中配置年轻群体喜闻乐见的咖啡厅、书店、健身房、文化活动室等。此外，应高效利用建筑内部的公共区域，借鉴“共享生活”的理念，将日常使用率较低、空间占用较大的部分功能集中布局于公共区域中，打造共享厨房、洗衣间、自习室等，既能最大程度地提升户内空间的使用效率，同时促进邻里间的沟通交流与协作，满足租赁人群对生活、休闲、社交等需求，将租赁住房转化为充满人情味的租赁社区。

4 结语

租赁住房发展是我国的重大国策，推动城市化进程逐步向高质量发展转型。租赁住房相较于成熟化的商品房而言是一类新型产物，仍面临长期的发展探索之路。上海市新一轮城市总体规划提出建设卓越的全球城市，建设令人向往的创新、人文、生态之城的宏伟愿景③。而当前以上海为代表的大城市的土地资源短缺与人口增长之间的矛盾愈发显著，如何通过推动租赁住房体系的建设，使住房回归其本质属性，使全社会不同人群住有所居已成为当下一道崭新的时代命题。

注释：

①来源：《关于明确全市自持租赁住房建设规范和相关管理要求的通知》（沪住建规范[2017]9 号）

②“非改居”：指非居住房屋改建租赁住房

③来源：《上海城市总体规划》(2017-2035)（国函〔2017〕147 号）