我国社会工作服务的多元化体制建设

关信平

（南开大学社会建设与管理研究院，天津，300350）

专业社会工作是以制度化的方式向有需要的人提供服务的行动体系。从全社会的角度看，社会工作应该是国家公共服务体系中的一个重要组成部分，是一项重要的社会事业。要推动社会工作健康发展并使其能够正常运行，关键是要建构适合其发展和运行的制度体系，而在其制度建构中最基本的任务是确定适合本国社会工作发展的基本体制。我国社会工作体制建设相对比较滞后，需要进一步加强，为此，本文拟讨论我国优化和完善社会工作服务的多元化体制建设问题，包括其重要意义、主要内容和行动任务等。

一、优化和完善社会工作服务体制的重要意义

(一) 社会工作服务体制的含义

“体制”的基本含义是从事某类活动的基本组织方式及相关制度体系。当代社会是一个组织化和制度化运行的社会，主要的社会行动领域都有相关的组织体系和制度体系，从而形成各个方面的基本体制，如经济体制、社会体制、文化体制等。同时，在各大类体制之下，又有进一步细分的具体领域体系，如经济体制之下的外贸体制、金融体制等。社会工作体制则是属于社会体制下具体行动领域的体制。目前，国内学术界少有对“社会工作体制”的界定和研究。对于“社会体制”的概念，研究者们也有不同的表述，其中较有代表性的定义如下：“以人们的狭义的社会生活(日常生活)为核心而形成的民众之间、社会组织之间、民众与社会组织之间的社会关系及其运行的基本机制与制度。”[1]“社会体制是指一种规范，是为了社会生活而建立的约束个人行为的规范，包括如何最有效最合理地分配财产，如何对社会生活进行决策，以及如何参与社会生活等，它表现为在一定地区或社会内的社会制度和政府行为中的一系列道德、政治和经济原则，决定着人们之间的关系。”[2]总结已有研究及政府文件中对“社会体制”概念的使用方式，本文认为，“社会体制”即狭义的社会运行所依赖的组织方式及相关制度体系。因此，社会工作体制就是社会工作行动的组织方式及其相关的制度体系。

(二) 社会工作体制的基本功能

选择适当的体制是当代社会工作行动体系能够正常运行和高效达到目标的重要组织基础和制度基础。当代各类社会服务运行的一个基本特点是组织化的服务方式，即绝大多数社会服务都是通过一定的组织来提供的。教师、医生、社会工作者等专业服务工作者都是属于某类组织的成员。他们在组织的平台上发挥专业作用，完成组织交办的各种任务，按照组织的要求向有需要的人提供专业服务。相比之下，专业社会工作对组织的依赖更高。目前在教育、医疗等其他领域中我们还能看见一些个体性服务(如个体办的课外辅导、个体诊所等)，但基本上看不到个体的社会工作从业者。鉴于社会工作对组织的依赖性很大，其运行情况与组织方式密切相关，各种不同的组织模式对社会工作的运行与发展有着很大影响，因此，各国都需要根据本国情况选择和建设适宜的社会工作体制。

(三) 我国优化和完善社会工作体制的意义

适宜的体制对社会工作发展具有多方面的重要意义。一是社会工作体制决定社会工作的资源供给方式，在国家体制下应该由国家(政府)承担其资源供给，而在社会化体制下资源的供给要依托于社会力量。各类社会工作的任务目标不同，所需要的资源供给方式也有很大不同。有些项目服务于国家基本公共服务，是需要向全社会提供全面、长期和稳定服务的领域，就需要长期稳定和均衡的资源供给；而一些地方性、特殊性、补充性、前沿性和发展性的社会工作服务，可以更加灵活地采取社会化加市场化的资源供给方式；还有一些围绕某些特定组织目标提供的服务，可以依托组织的资源去支持其运行发展。因此，不同任务目标下的社会工作服务可以采取不同的体制。二是社会工作体制在较大程度上影响着社会工作管理的基本模式。国家体制下的社会工作机构应该由政府直接管理；而社会化体制下的社会工作机构则应该由社会组织独立管理，政府只具有作为公权力的监管职责。三是社会工作体制影响着社会工作服务运行的规划、提供方式、稳定性等，对社会工作服务的质量和长期持续发展具有重要的意义。总而言之，只有选定了合适的体制模式，社会工作的发展才更具动力，更加规范。

二、我国社会工作体制建设的历程及不足

(一) 我国社会工作体制选择的探索

社会工作体制选择与建设是社会工作事业发展中的一个重要的基础性问题。从全世界范围看，各国在各个时期的社会工作体制不完全一样。社会工作最初是作为一种民间力量而发展起来的，属于社会化的体制。第二次世界大战结束以后，一些欧洲国家将其纳入到了“福利国家”的制度体系中，成为了国家体制模式，由政府提供社会工作服务。[3]但在20世纪80年代以后，社会化的社会工作体制又有新的发展，形成了国家体制与社会化体制并存的局面。而在全世界社会工作最为发达的美国，则一直是以社会化体制为主，社会工作服务基本上都是由民间社会工作机构提供，社会工作者基本上都是在民间社会工作机构中工作，其资金来源以民间渠道为基础，政府在社会工作领域的任务也都是以政府购买服务的方式交由民间机构承担。[4]

我国专业社会工作发展初始于20世纪80年代，但最初阶段社会工作专业人才的规模并不大，涉及的领域也不太广泛，并且没有涉及专门的社会工作者队伍建设的议题，因此社会工作体制选择问题并不突出。但是，到2006年中央提出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”之后[5]，社会工作体制选择问题很快就突出出来。“一支宏大的社会工作人才队伍”需要有完整的组织体系支撑，因此在建立社会工作人才队伍的时候需要确定采用何种社会工作体制。但是，改革开放以后，我国很难再采取过去计划经济体制下的城市公办事业单位体制和“单位办社会”的体制，以及农村集体经济组织体制。在这种情况下，从2006年开始深圳等地率先探索了社会化的社会工作体制，即主要依托民办社会工作机构发展社会工作服务。

深圳等地的实践探索取得初步成效后，很快被民政部等部门推广，成为了国家所选择的社会工作基本体制。民政部于2009年发布了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，并于2014年发布了《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》，提出了加快推进民办社会工作服务机构发展的指导思想、基本原则和主要目标以及若干具体的举措。[6-7]2011年中央和国家十八部门联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》中强调了“积极发展民办社会工作服务机构”的政策方向。[8]

在确定了促进民办社会工作机构体制方向的同时，民政部等部门还在另外两个方向上推动社会工作发展。一是推动在民政事业单位中建立社会工作岗位。因为在许多民政事业单位中需要专业社会工作的服务，在民政事业单位中建立社会工作岗位有利于更好地发展专业社会工作服务。为此，2008年，人力资源和社会保障部、民政部联合下发了《关于印发民政事业单位岗位设置管理指导意见的通知》，其中提出了在民政事业单位中设立社会工作专业技术岗位的要求，[9]开始了在事业单位中设立社会工作岗位的体制建设。目前，除了在民政事业单位之外，在其他一些企事业单位中也开始设立社会工作岗位和部门，其中较多的是医院设立的医务社会工作岗位和部门。二是在社区设立社会工作岗位。鉴于社区是社会工作发挥作用的重要领域和平台，为了推动社区社会工作的发展，民政部和财政部2013年联合发布了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，其中提到“要建立健全社区社会工作服务政策制度……形成协调有力的社区社会工作服务体制机制……发展一批数量充足、服务专业的社区社会工作服务组织，科学设置社区社会工作专业岗位”。[10]这标志着我国从国家层面上开始推动建立社区社会工作的体制。由此，我国逐渐发展起民办社会工作、单位社会工作和社区社会工作三种体制并存的社会工作体制模式。

(二) 当前我国专业社会工作体制建设中存在的问题

如上所述，在过去十多年里我国社会工作体制建设已经取得了一定进展，但目前还存在很多问题，概括来看主要包括两个方面。

1.社会工作体制建设的总体建构思路与规划不足

社会工作是一个应用领域很广泛的职业类型，需要构建多元化的体制。这就需要开展顶层设计，根据我国社会建设(包括民生保障和社会治理)的实际需要来设计相应的社会工作体制，并在各种不同的体制下去分别发展各类不同的社会工作事业。但是，我国在最初发展专业社会工作的时候没有将社会工作体制设计放到首要位置，因而导致两个问题。一是社会工作体制建设落后于社会工作人才培养，导致很多社会工作人才培养出来以后没有合适的岗位。二是由于体制建设的滞后导致许多领域社会工作服务体系建设的缓慢，如学校社会工作、企业社会工作等，迄今为止在这些需要并适宜于专业社会工作发挥作用的领域，社会工作的发展仍然明显不足。

2.从社会工作任务目标角度看，其体制建设还存在残缺

专业社会工作的体制选择与体制建设应该与其任务目标相衔接，根据其基本的任务目标而确定适宜的体制。如前所述，目前我国已有民办社会工作机构、社区社会工作岗位和单位设社会工作岗位及部门三种主要的社会工作体制，但是这三种体制都很难较好地担当起政府基本公共服务体系中所需要的一些社会工作服务，如社会救助、儿童福利、残疾人福利等领域的社会工作服务。由于这些领域需要面向全社会全面、长期和稳定地开展社会工作服务，现有单位体制和社区体制以及由政府购买服务支撑的民办社会工作机构体制都很难全面地承担起这方面的职责，并高质量完成任务。因此，探讨建立一种更加全面覆盖和稳定运行的政府面向各领域提供基本公共服务的社会工作体制迫在眉睫。

三、建构我国社会工作多元化体制建构的基本要求

选择合适的社会工作体制，既要根据对社会工作多样化服务的要求，也要基于本国社会服务的基本体制。当前我国是以多样化的方式提供各项社会服务，其中既有政府直接提供的基本公共服务，也有通过社区和各类组织提供的各种服务。我国社会工作体制的建构也应该与基本社会服务体制相一致，建构多元化的社会工作体制。其中各种具体的体制分别对应于不同类型的社会工作服务体系，具有不同的特点和要求。

(一) 民办社会工作机构体制

民办社会工作机构体制是指依托民办社会工作机构而提供社会工作服务的体制。在这一体制中，专业社会工作者是民办社会工作机构的雇员。民办社会工作机构承接社会工作服务项目，雇用专业社会工作者去开展并完成社会工作服务项目，向有需要的人提供服务。民办社会工作机构是独立法人，可自行决定其服务的对象、内容和方式，也可以承接政府、社区或其他组织委托的社会工作服务项目，并按照服务合同提供服务。

1.民办社会工作机构体制的优势

一是灵活性。民办社会工作机构可以根据当地当时的各种实际需要而设立，并灵活地向有需要的人提供服务。此类机构既可以根据服务对象的实际需要而设立和开展服务，也可以根据政府、社区或其他组织的任务需要而设立，并承接这些组织的服务任务。二是专业性。民办社会工作机构可以聚集一批专业背景和志向相同的专业人员，集中在某个方面开展服务，有利于提高其专业化水平和服务质量，并形成其特色专业方向和品牌。

2.民办社会工作机构体制的不足

一是难以顾及到社会服务的普遍性和均衡性。因为民办社会工作机构一般不是由政府统一安排成立的，因此很难做到对服务对象的区域性全覆盖和均衡布点。二是缺乏权威性。民办社会工作机构的“社会”属性使其缺乏公共权威，因此在开展服务时，调动各方面社会配合的能力较弱，尤其是难以承担一些需要较大范围或持续性组织群众参与或配合的社会治理工作；并且与社区社会工作者相比，民办社会工作机构平时与社区居民的日常联系不多，相互了解往往也不够深入。三是资源供给不稳定。民办社会工作机构的资源供给不够稳定，他们一般要依赖政府、社区和其他组织购买服务的资金，或者从事一些收费性的服务以弥补资金短缺。常因政府和其他组织购买服务项目的不稳定性和“服务市场”的不确定性，而导致其缺乏稳定的资源预期，难以制定长期的发展规划。

鉴于民办社会工作机构体制的优势和缺点，此类体制比较适合于开展专科性、补充性、前沿性、发展性的社会工作服务，承担一些不需要全局覆盖的项目，在一些局部点上开展服务并开展跨区域合作，重点开展对专业化要求较高的专科式服务，并注重研发与创新，在整个社会工作服务体系中起到专业引领和前沿示范以及补充性和提高性的作用。相对来说，此类体制不太适宜承担需要全面覆盖的基础性和政府兜底性社会工作服务，因为民办社会工作机构很难做到全覆盖和均衡布点，也很难保证能够长期稳定运行。

(二) 社区社会工作体制

社区社会工作体制是指依托社区居民自治组织，在社区中建立面向社区居民的社会工作机构或岗位。在此类体制中，城乡社区中可以建立隶属于社区居民自治组织的社会工作机构，或在社区居民自治组织中设立社会工作岗位。社区社会工作机构不是独立的法人，而是由社区居民自治组织管理。社区社会工作者也是社区居民自治组织聘用的工作人员，由社区居民自治组织负责其聘用、使用、管理和评估。过去一些城市中曾经出现过由基层政府在社区中建立相对独立的“社会工作站”，但后来基本上取消了，改为隶属于社区居民自治组织的机构。在这种体制下，社区社会工作机构往往以某种方式融入到更大的综合性社区服务组织中，如“社区党群服务中心”。有些组织不再设立专门的社会工作机构，社会工作者直接在综合性社区服务组织中工作。

简单说，社区社会工作体制是传统的社区工作朝向社会工作专业化方向的发展，其基本体制仍然是原有的社区体制，即在原有社区体制下，通过培训和考试而使部分社区工作人员获得一定的社会工作专业资质和能力，或聘用一些具有社会工作专业背景的工作人员，从而提升社区工作的专业化能力。在社区社会工作体制下，社区社会工作机构和社区社会工作者主要在社区两委的领导下，向社区居民提供服务。社区社会工作机构的经费和社区社会工作者的工资也是由社区组织提供。虽然很多机构的经费最终都是由政府提供的，但政府提供的资金一般也是要通过社区组织下发，而不是直接给到社区社会工作机构。

1.社区社会工作体制的优势

一是社区社会工作机构和社会工作者与社区居民的联系较为紧密，对居民个人和家庭的各种情况都比较了解，当居民有需要时能够直接快速地向其提供服务。并且社区社会工作机构和社区社会工作者就在社区范围之中，应对居民求助和开展外展服务都很方便。二是其与社区居民自治组织及社区服务体系结合较为密切，能够从社区组织中获得必要的资源和各类帮助，调动社区资源的能力比较强，能够较好地克服服务中遇到的许多困难。并且社区社会工作机构和社会工作者在社区居民自治组织的授权下，可以具备一定的社区公共权威，便于其开展社区治理方面的工作。

2.社区社会工作体制的不足

一是其专业能力难以提升。由于社区社会工作要直接面对广大的社区居民多方面的需要，因此要求的专业领域和技能要广，能够针对各种各样的问题和需要。而在一个较为狭小的社区范围内难以建立起较为完备的社会工作服务体系，就只能让有限的社区社会工作者发挥“全科式”的服务能力，因而难以形成较为精深的专业能力。二是社区社会工作机构和社区社会工作者隶属于社区居民自治组织，要服从其领导。而社区居民自治组织既要面对社区居民各方面的需要和问题，又要承担政府各个部门交办的大量工作，事务性的工作相当多。为了应付日常工作的需要，社区社会工作机构和社会工作者常常被安排去从事各种事务性工作和临时性、辅助性的工作，因而影响了其专业服务的工作，使其专业优势难以发挥出来；长此以往，还可能导致社区社会工作者的专业能力下降，使专业性的社区社会工作退化到非专业的“社区工作”。

鉴于社区社会工作体制的优势和不足，在这一体制下比较适宜于在社区范围内开展“全科式”的社会工作服务。社会工作者平时密切关注社区居民的需要和问题，尤其是重点困难对象的情况；当遇到求助或主动发现问题时，不论是哪方面的问题都能够快速做出反应，在第一时间里承接服务诉求，并提供最基本的专业服务。同时，社区社会工作机构和社会工作者可以按照社区两委的安排，与其他组织相配合，做好社区治理的工作，并注重在其中发挥专业优势。但是，这类体制下的社会工作难以承担需要跨社区的社会工作服务，难以较好地完成疑难复杂的专业服务，以及需要长期稳定持续提供的专业性服务。

(三) 单位社会工作体制

单位社会工作体制是依托各类企事业单位而建立社会工作部门和(或)设立社会工作岗位，并配备相关的社会工作者。单位社会工作体制主要运用在医务社会工作、学校社会工作、企业社会工作、民政事业单位社会工作等领域。在单位社会工作体制下，社会工作部门是单位的下属部门，由单位提供其运行经费；社会工作者是单位的雇员，由单位设立相应的社会工作岗位，聘用社会工作者并提供工资和福利待遇。单位社会工作的主要服务对象有两类：一类是单位内部职工(如企业社会工作的服务对象是企业员工)；另一类是其单位直接的服务对象，如医务社会工作主要针对病人和家属，学校社会工作主要针对学生，民政事业单位社会工作主要针对养老院的老年人、福利院的儿童等。

1.单位社会工作体制的优势

一是社会工作者依托正式的单位，可以有稳定的岗位和部门，享有稳定的工资福利待遇，能够更加集中精力做好专业工作，并且可以在其主要服务领域中形成长期性的专业知识和技能积累。二是其对象的确定性，以及由此而形成的问题和需要的相对专门化，使社会工作者能够提升服务的专门化和针对性，并提高专业化水平和服务质量。

2.单位社会工作体制的不足

一是其服务对象一般局限在特定对象方面，缺乏服务的广度。二是单位社会工作体制下，社会工作的发展情况在较大程度上受单位和行业主管部门的影响，从而显示出参差不齐的特点。在有些单位和行业中发展较快较好，而在另外一些单位和行业中发展较为缓慢。单位社会工作体制下社会工作的发展，有时候还会受到单位和行业中相关问题波动性的影响，如医患关系的波动情况可能会影响到医务社会工作的发展，校园暴力的起伏有可能影响到学校社会工作的发展，企业劳动关系的波动可能会影响到企业社会工作的发展，等等。

鉴于单位社会工作体制的优势和不足，这种体制主要用在需要依托一定单位来提供的社会服务类别上，如医务社会工作、学校社会工作、民政事业单位社会工作、企业社会工作等。在这些领域中实行单位社会工作体制，可以使社会工作的运行和发展获得较好的条件。社会工作与其单位的主体业务相辅相成，既可以利用单位的资源，又可以借助单位的管理，实现社会工作的社会目标与单位的业务目标的共赢。但是，各个单位和各个行业之间的情况有一定的差异，单位领导对社会工作的重视程度有所不同，因此要促进单位体制下社会工作的发展还需要有一定的政府干预，或者由政府制定基本的要求和规范，或者政府给予一定的政策优惠，或者二者兼有。

(四) 公办事业单位体制

公办事业单位体制是指政府建立社会工作的公办事业单位，由其负责完成政府向民众提供的社会工作服务。公办事业单位体制在我国并不陌生，过去政府的许多公共服务都是通过建立公办事业单位而完成的。目前在教育、医疗、民政等各个领域中也还有很多公办事业单位。改革开放以来，我国对公办事业单位的体制也进行了改革，不再大量建立公办事业单位。迄今为止我国社会工作发展也没有依托公办事业单位的体制。但是，按照2011年中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的精神，从事社会公益服务仍然可以设立公办事业单位。[11]

1.公办事业单位体制的优势

一是稳定性。因为在公办事业单位体制下，社会工作的发展可以直接纳入政府的发展规划，其所需的资金可以纳入财政预算，因此可获得稳定的政府财政拨款。二是规范性。公办事业单位的组织建设、岗位设置、人员配备都比较规范和稳定，有利于招募和培养专业人才，并不断提高专业化水平和服务质量。三是公办事业单位直接依托政府，其资源协调能力和公信力会比较强。

2.公办事业单位体制也有不足

一是其灵活性不够。当遇到服务需求出现较大变动时，公办事业单位常常难以灵活地调整其服务供给容量、布点和类别。二是其运行效率有时会比较低下。由于公办事业单位的资金来源于政府拨款，因此有可能导致他们对服务对象的满意度重视不够；并且面临其他“同行”的竞争压力较小，因此往往导致他们缺乏主动提高服务质量和效率的动力。三是其财政投入较高。公办事业单位体制的需要政府长期稳定地给予财政拨款，并且应该是全额拨款，因此政府为此的财政投入要高于政府向社会力量购买服务的财政投入。

鉴于公办事业单位体制的优势和不足，此类体制对社会工作发展既有必要，但也不太可能全面推行。目前我国政府公共服务的基本原则是主体多元化和方式多样化，强调政府主导与社会力量参与和发挥市场机制作用相结合，只是在确有必要的领域中才建立和维持公办事业单位体制。因此，按照政府现有的公共服务提供原则，在适合于其他主体(如社区或企事业单位)举办的社会工作服务就不宜纳入公办事业单位体制，并且对于一些非长期性需求或需求波动较大的非基本公共服务领域中的服务，以及可以通过一定市场调节来实现服务供给的领域，就不太适合采用公办事业单位体制。但是，对于具有长期稳定服务需求，属于基本公共服务领域，并且不适宜其他主体提供或采用市场机制的社会工作服务，则比较适合采用公办事业单位体制。

四、我国多元化社会工作体制建构的具体任务

我国社会工作事业面向未来发展的诸多议题中，构建和完善多元化的社会工作体制是最主要的议题之一。在此方面当前的主要议题有两个：一是要建立和完善与社会工作服务任务相适应的多元化社会工作体制；二是要建立与优化各类不同体制间社会工作的合作与协调机制。

(一) 建立和完善与服务任务相适应的多元社会工作体制

很显然，现阶段我国社会工作发展难以采用单一的体制，而应采用多元化的体制，即多种体制并存。而目前面临的基本问题是如何建立和完善与服务任务相适应的多元社会工作体制，即具体应该包括哪些体制，以及在社会工作各个具体的任务领域如何选择相关的体制。对此问题，我们首先要明确一些基本原则，然后在此基础上明确当前的主要任务。

1.建立和完善与服务任务相适应的多元社会工作体制的基本原则

一是建立和完善多元化社会工作体制应该本着与社会工作服务的任务目标相适应的原则。我国社会工作发展要按照全面建成小康社会后，进一步加强民生建设及加强和创新社会治理的要求去确定其任务，尤其要按照中共十九大报告“提高社会治理专业化”的要求[12]和十九届四中全会提出的“加强普惠性、基础性和兜底性民生建设”的要求[13]，积极配合政府的各项社会政策，更好地完成社会工作事业发展的任务。在体制建设上，我们应该围绕社会工作当前和长期的基本任务目标，选择能够更好地促进社会工作人才队伍建设、发挥社会工作专业优势、服务群众和完成政府交办的任务、促进服务质量与效率提升，更适合于社会工作事业长期稳定发展的体制。

二是建立和完善多元化社会工作体制应该与国家公共服务提供方式改革的基本原则相适应。一是要注重发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，在此基础上实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化。二是要按照各类群众及组织的实际需要，以及政府民生建设和社会治理任务来发展各类不同的社会工作服务，并根据各类社会工作的不同任务目标而分类选择不同的体制。

三是建立和完善多元化社会工作体制应该基于本国和本地的基本条件。一方面，要基于政府财政和慈善事业等社会力量对社会工作资金投入的能力；另一方面，要注意与社会体制改革与发展方向相衔接，包括与社区组织体系、社会组织体系和行业体制的改革、企事业单位的改革发展以及政府机构改革等方面相衔接。

2.完善与服务任务相适应的多元社会工作体制的主要任务

当前完善与服务任务相适应的多元社会工作体制的主要任务包括补齐体制短板、完善体制体系和加强各个体制的能力建设等三个重要方面。

一是补齐多元化体制的短板。如前所述，经过多年的发展，我国社会工作体系中已经有民办社会工作机构体制、社区社会工作体系和单位社会工作体制，但是目前还没有形成公办事业单位体制。从实际需要上看，目前需要建立一定的公办社会工作事业单位。例如，按照中央十九届四中全会上提出的要求，未来我国将大力加强普惠性、基础性和兜底性民生建设，在此行动体系中需要社会工作的广泛参与，尤其是在反贫困与社会救助、儿童福利、残疾人福利、退役军人工作等兜底保障制度建设和行动体系中需要社会工作的广泛参与。此类基础性和兜底性民生建设中的社会工作参与，需要有较高程度的全面性、稳定性、均衡性和公信力，比较适合于公办事业单位体制，因此，应该从民生建设和社会治理的实际需要出发，建立一批基础公益型的公办社会工作事业单位，以弥补目前社会工作体制体系的短板。

二是完善多元化社会工作体制。在补齐公办社会工作事业单位短板的基础上，应该进一步完善多元化的社会工作体制。一方面，应根据社会工作各个领域运行和发展的需要而确定其适合的体制，通过顶层设计的方式制定多元化社会工作体制建设规划，顶层设计应该由政府主导。鉴于社会工作涉及到多个部门的业务，因此应该建立跨部门的联合工作机制，相关部门共同设计社会工作的体制建构方案。另一方面，在基层需要进一步完善现有的社会工作服务体系，对不适宜的体制安排做出调整，逐渐形成较为合理和完善的社会工作体制；同时，还应该加强各类体制下社会工作的制度建设，进一步完善相关的机构和部门建设、人才队伍建设、社会工作服务制度及标准建设

三是采取有效措施加强每一种体制下社会工作服务体系和能力建设。一方面，要根据每种体制下社会工作的总体任务目标来弥补现有的体系缺陷和服务短板，逐步形成能够满足民生建设和社会治理实际需要的社会工作服务体系。另一方面，要针对每一种体制下社会工作的体制背景、支持体系和能力建设特点，分析其能力建设的短板，并采取不同的方式加强其能力建设。例如，民办社会工作机构重点要加强其稳定调动资源的能力，社区社会工作重点要加强其专业化能力，单位社会工作体制下的社会工作要克服政府支持不足和参差不齐的发展局面。

(二) 优化多元化社会工作体制下的政社关系及分工与合作机制

在多元化的社会工作体制建构中，我们不仅要完善各类社会工作体制并加强社会工作服务的体系及能力建设，而且还要推动形成各个体制之间社会工作服务的合理分工和有效合作，从而使整个社会工作体系形成既有分门别类的质量和效率，又有较高总体效益的优化体系。而其中最重要的条件是明确政府的责任及理顺在多元化社会工作体制中的政社关系。

1.要优化多元化社会工作体制下的分工体系

完善社会工作服务体系最重要的是确保服务体系的完整性，即需要建立起覆盖全民，能够满足各类群体各方面需要和解决各方面主要问题的社会工作服务体系，而一套完整的社会工作服务体系需要在各个体制下共同完成，为此，应先在各种不同体制间建立清晰的社会工作分工体系。各个体制下的社会工作服务体系按照自身的目标和体制优势，分别明确自己的任务，包括主要的服务内容和服务对象。其中，公办社会工作体制下的社会工作主要完成与政府基础性和兜底性保障相关的社会工作服务，包括反贫困与社会救助社会工作、与儿童福利事业相关的社会工作、与残疾人事业相关的社会工作等。社区社会工作主要负责向社区居民提供“全科式”社会工作服务，满足社区居民日常生活中所需要的多样化的社会工作服务，并做好社区治理工作。民办社会工作机构主要承担专科性、补充性、前沿性和发展性的社会工作，并开展专业示范性的研发项目，在提供专科优质服务、发挥专业优势和带动专业实务技能发展方面发挥积极作用。单位社会工作则主要做好单位内部员工和针对单位特定服务对象的社会工作。各类体制下的社会工作明确自身任务目标之后，就能够更好地把握好服务对象和内容；各方面同时努力，就可以形成较为完整的社会工作服务体系。

2.要加强多元化社会工作体制下的合作机制

要形成高效的社会工作服务体系，除了各个体制之间形成清晰完整的分工体系之外，还需要形成相互之间的合作机制。鉴于当代社会工作服务的复杂性和各个体制下社会工作能力的特殊性，任何一个体制下的社会工作往往都会遇到自己难以解决的问题，因此在工作中需要广泛合作，其中既包括体制内的合作，也包括体制间的合作。例如，公办事业单位体制和民办社会工作机构体制下的社会工作服务往往需要社区社会工作的协助，才能很好地完成以社区居民为对象的社会工作服务；社区社会工作遇到复杂案例时，往往也需要专业化水平更高的民办社会工作机构协助。单位社会工作的对象和任务虽然相对特殊一些，但在处理其特定对象和专门服务内容时，往往也需要一些延展性的服务支持，因此常常需要来自其他体制的社会工作协助。各个体制间的合作可以采用多种方式，包括服务转介、会诊服务、行动配合、联合服务、技术支持、信息提供等形式。在社会工作实践中可视需要和条件而具体选用合适的方法。为达成体制间有效的合作，需要通过相关政府主管部门和行业组织建立相关的制度、标准和其他必要的规范，以便使各个体制下的社会工作服务能够相互借力，减少浪费，都能高效完成自身的任务，最终形成既内容完整又高效运行的社会工作体系。

3.要进一步理顺在多元化社会工作体制中的政社关系

经济体制方面的核心问题是正确处理好政府与市场的关系，而社会体制方面的核心问题则是正确处理好政府与社会的关系，[14]具体到社会工作体制的核心问题则是政府与其他社会工作主体之间关系的问题。在此方面，目前既存在单一行政化的倾向，[15]也存在政府作为不够的问题，因此，需要在两个层面上理顺多元社会工作体制下的政社关系。

第一个层面是各级政府要切实履行好在社会工作发展中的责任。首先，政府应真正重视社会工作的发展，尽快启动社会工作的立法，完善相关法规和政策体系，并将社会工作纳入国家和地方的经济与社会发展规划，对各个体制下和各个领域中的社会工作发展做出全面的要求和规划。其次，政府应该通过公办社会工作体制而承担起应该由政府直接提供的社会工作服务，并且向社区社会工作提供公共财政支持，以做好基础性和兜底性民生建设领域和社区治理领域的基础性社会工作服务。再次，各级政府应该切实履行好推动本区域内社会工作发展的职责，在社会工作发展规划的基础上，加大政府购买服务和各种政策支持，大力支持民办社会工作机构在补充性、前沿性和发展性社会工作服务方面的发展，进而不断提升民生建设和社会治理的专业化水平和民众的生活质量；同时，对医院、学校和企事业单位的社会工作也提供政策支持，支持这些领域社会工作的发展。最后，政府应该建构起社会工作发展的评估、监管与奖惩体系，既促进社会工作发展，也规范各个体制下社会工作的良性运行。

第二个层面是在具体运行过程中政府要充分尊重各类社会主体的自主性，最好不要直接干预社会主体的内部运行，让社区、民办社会工作机构和企事业单位体制下的社会工作主体单位，能够依法按照专业化的要求和标准开展工作并充分发挥其专业优势，而政府只是依法履行好其自身应该做到的政策引导、规划、监管和项目评估等工作即可。