使命驱动型的治理现代化——对中国国家治理现代化的一种审视

李海青

提高国家治理能力，推进国家治理现代化是各国现代化的共同目标与普遍追求，但是不同民族国家、不同发展阶段、不同文化传统，对于治理现代化的理解不尽相同，治理现代化的模式也呈现出各自的特点。在此意义上，对于国家治理现代化问题，不能仅从一般性与普遍性的角度去把握共同的内涵、规律，而应在此基础上努力认知每个国家的具体国情、发展阶段、文化传统、目标任务，只有如此才能深刻理解每个国家治理现代化的特点与个性，治理现代化也才不是作为一种抽象的理念而存在，而是真正变得生动、富有实践活力。对于中国国家治理现代化的问题同样需要准确理解。当然，中国作为一个超大型国家的国情也是极为复杂的，展现出诸多面向，每个面向对治理现代化都会产生或大或小的影响。就此而言，对于中国国家治理现代化问题仍然可从多个角度去认识，每个角度都是基于中国实际，都会体现中国的个性与特点。

一、民族复兴的使命驱动

使命驱动是近现代以来中国社会演进与新陈代谢的实践逻辑。近代以来，中国沦为半殖民地半封建社会，挽救国家危亡、实现民族独立、继而实现民族复兴，成为中华民族所面临的最迫切的历史任务与所应承担的伟大使命。正如中共十九大报告明确指出的：“实现中华民族的伟大复兴是近代以来中华民族最伟大的梦想。”为了承担这一伟大使命，近现代以来，各个阶级的先进分子都做出了艰辛努力，进行了不懈探索，付出了巨大代价，而这一历史的重任最终落到中国共产党身上。中国共产党一经成立，就义无反顾肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命，不论是革命也好、建设也好，还是改革开放也好，最终都是服从并服务于这一伟大使命的实现。换言之，共产党领导与执政所制定的任何大政方针、所建立的任何制度机制、所采取的任何行动举措，根本而言都有特定的使命指向。进入新时代以来的国家治理现代化亦是如此。

作为现代化的一个关键性维度，国家治理现代化具有极为重大的意义，对于现代社会而言重要性不言而喻。推进国家治理现代化本身就是我们所要追求的目的，但从一个更为宏观的角度，用一种历史性的眼光审视，对于一个具有深刻历史意识与责任担当情怀，着眼未来、立志赶超，以民族复兴为大计的马克思主义使命型政党而言，国家治理现代化又具有工具性的一面：不实现国家治理的现代化，就无法实现国家富强、民族振兴、人民幸福，中华民族的伟大复兴就无法实现，中华民族就无法自立自强于世界民族之林。在此，承担伟大使命表明了一种认识的自觉，体现为一种内在的动力，像一条红线贯穿于国家治理的各个方面与过程始终，影响着国家治理现代化推进的策略与进程，决定着国家治理现代化的面貌形态。换言之，在中国共产党的理念认知中，国家治理现代化是目的性与工具性的有机统一，尤其需要放在赶超型现代化与民族复兴伟大使命的视野中来认识，具有非常强烈的使命驱动的特征。

二、使命驱动型治理现代化的基本特征

使命驱动的实践逻辑决定了中国国家治理现代化的基本特征，对此可主要从先进政党的集中领导、制度体系的着力建构、发展取向的明确确立、各方力量的整合凝聚等四个方面予以分析。做好当代中国一切事情的关键在党，先进政党基于使命驱动致力于推进国家治理现代化，发挥着顶层设计、把舵定向、督促落实的决定性作用；权威政党对于国家治理现代化的有效领导集中表现在对于中国特色社会主义制度坚持和完善的高度重视，因为治理现代化是以健全完善的制度体系为载体的，使命的实现离不开制度载体的支撑；改革开放以来，现代化制度体系建设不断推进，对于中国特色社会主义展示出发展、安全、秩序、公平等多维度的价值意义，但推进发展始终是治理现代化最为鲜明的价值取向，因为发展是党执政兴国的第一要务，民族复兴只有通过科学有效的发展才能达到；而要实现科学有效的发展，就必须充分调动、激发各方面力量的积极性、创新性与生机活力，就必须有效整合各方面力量、汇集各方面智慧，使其同心同德、齐心合力、共同奋斗。上述四个方面在逻辑上内在相关、层层递进，共同构成了使命驱动型治理现代化的重要特征。

其一，先进政党的集中领导。中华民族的伟大复兴需要打破传统社会的分散化与无组织、低组织状态，将广大民众与各方面力量有效组织、动员起来，将各种资源有效整合，只有如此方能凝心聚力、攻坚克难。而在中国近现代大浪淘沙般的历史潮流中，以马克思主义为指导的中国共产党之所以能够最终胜出，一个关键原因就在于其强大的组织领导与动员贯彻能力。正是这种强大的组织动员能力使得中国共产党带领人民群众取得了革命战争的伟大胜利，也推动中国的现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就。今天中国仍处于社会主义初级阶段，仍是世界上最大的发展中国家，民族复兴的梦想尽管更为接近，但仍面临严峻的风险挑战，仍需付出巨大努力。这种情况下，党的集中统一领导仍是关键。中国共产党也非常自觉地意识到，需要通过国家治理现代化的进一步推进来更好地致力于民族复兴大业。治理现代化的顶层设计、具体部署、推进步骤都需要在党的领导下做出，没有先进政党的有效领导，不仅无法规划治理现代化推进的路线图与时间表，而且即使进行规划，也无法克服各种艰难险阻、无法打破各种障碍藩篱，推动其真正落实。

使命型政党对于国家治理现代化的这种领导、推动作用在改革开放以来，尤其是中国特色社会主义进入新时代以来表现得尤为明显。邓小平就特别重视党和国家领导制度的改革以及国家的民主法制建设。中共十八届三中全会首次提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把 “完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。中共十九届四中全会又审议通过了 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对新时代的制度建设与治理现代化问题做出了明确部署。中共十九届四中全会明确指出我国国家制度和国家治理体系具有13个显著优势，其中第一个就是坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。当然，这种使命驱动下党的集中统一领导对于党的建设自身无疑提出了很高的要求。“实现伟大梦想，必须建设伟大工程。这个伟大工程就是我们党正在深入推进的党的建设新的伟大工程。历史已经并将继续表明，没有中国共产党的领导，民族复兴必然是空想。我们党要始终成为时代先锋、民族脊梁，始终成为马克思主义执政党，自身必须始终过硬。全党要更加自觉地坚定党性原则，勇于直面问题，敢于刮骨疗毒，消除一切损害党的先进性和纯洁性的因素，清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力。”〔1〕

其二，制度体系的着力建构。中国作为后发现代化国家要完成现代化建设与民族复兴的伟大使命，必然要实现对先进国家的赶超，这种赶超的重要表现之一就是制度体系的着力建构，即充分发挥制度体系在治国理政中的重要作用。当然，对于制度在国家治理中重要作用的认识，我们党也有一个不断深化的过程。新中国成立后，尽管当时党和国家领导人对于制度的作用有所认识，但总体而言认识不够，运动式治理与政策式治理成为主要的治理方式。改革开放以后，总结以往建设发展中的经验教训，系统的制度建设作为现代化的根本性维度日益受到重视并不断推进。1978年在 《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，邓小平就指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文可以粗一点，逐步完善。……总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”〔2〕在1992年 “南方谈话”中，邓小平又指出：“恐怕再有三十年时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”〔3〕中国特色社会主义进入新时代以来，习近平总书记更是明确地赋予治理现代化以制度建设的内涵，从而使中国的治理现代化呈现出自身的特色。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”〔4〕在中共十八届三中全会到十九届四中全会的多次讲话中，习近平总书记多次从制度角度阐述治理现代化的问题，既肯定我国治理现代化取得的成就，也指出其不足与亟待改进的地方，尤其对如何推进给出了精辟阐释。中共十九届四中全会更是进一步分析了新时代民族复兴进程中推进治理现代化的必要性与重要性，对13个领域的制度建设进行了详细部署，并就加强党对此的领导提出了明确要求。以制度体系的建设为根本，在制度框架内综合运用运动、政策等多种方式来提高国家治理能力，成为当代中国推进国家治理现代化、实现民族复兴的自觉选择与必然趋势。

其三，发展取向的明确确立。基于发展中国家的基本国情，使命驱动的中国国家治理现代化具有明显的发展取向，这是因为，只有通过发展才能摆脱落后状况，才能奋起赶超，继而实现伟大使命。当然，这种发展取向新中国成立之后就已经确立，正由于此，新中国成立初期才有所谓“四个现代化”的提法。但是，在社会主义改造完成之后，这种发展取向不论是发展目标还是发展手段都出现了很大问题：就发展目标而言，共产主义的历史远景被视为跑步即可进入的历史近景；就发展手段而言，纯粹公有制与计划经济被视为应然的制度模式。改革开放以后，国家致力于发展的取向并未改变，但通过总结以往、借鉴先进，日益强调遵循现代化的规律与做法去推进发展。如果说在改革开放以前，现代化的实践是从属于共产主义的激进实践，那么，在此之后，党和国家是真正在现代化的视野内立足现实、推进发展的。

随着改革开放的推进，我们党和国家对制度之于发展重要性的认识越来越深入。尤其中共十八大以来，更是把制度建设放到了发展中更加突出的位置。一是因为这是落实改革发展举措的必然要求。总结中国的改革发展经验，一方面要有切合实际的顶层设计与战略谋划；另一方面要有系统健全的制度体系来落实顶层设计。二是因为改革与发展都是系统工程，但改革发展进程中的碎片化现象一直存在，以往各项制度的出台往往是个案性的，头痛医头、脚痛医脚。随着改革的全面深化与发展方式的转型升级，改革发展的关联性、互动性和系统性不断增强，在相关制度的设计与安排上再也不能各行其是，而是要完善制度之间的统筹谋划、整体协调与系统配套工作，并立足于此来推进制度的废改立，使各方面制度更加科学、更为完善、更加规范。三是因为新时代的高风险性。新时代，国际形势复杂多变，国内各方面任务极为繁重，各种风险相互交织，各种挑战相互叠加，不可测因素与突发因素大量存在。而要化解风险挑战，切实推进发展，系统有效的制度建设极为关键，必须充分发挥制度的威力。四是就国际竞争而言，全球即将进入新一轮的科技创新大潮，能否在这一轮新的科技大潮中抢占先机、勇立潮头，能够有效鼓励创造、激励创新的制度因素至为关键。如果这一方面出现严重问题，中华民族在未来激烈的全球竞争中就无法胜出，民族复兴亦无法实现。综合以上四点原因，正如中共十九届四中全会指出的：“当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。”〔5〕

国家治理现代化所要达到的政策目标不仅是以经济发展为基础、以人的发展为中心的整体发展，还有稳定、秩序、安全、公正、反腐等方面，但毫无疑问，发展是国家治理现代化的核心政策目标与价值指向，其他各项目标尽管有其相对独立的价值与意义，但最终都是为了经济社会的健康发展、社会成员的共享发展与全面发展、整个社会的全面协调发展，中华民族的伟大复兴必须以这种高质量且富有人文内涵的发展为基础。

其四，各方力量的整合凝聚。国家治理现代化由民族复兴的伟大使命驱动，具有明确的发展取向，这就决定了其必然要充分激发调动各方面的积极性与活力，有效整合凝聚各方面的力量资源。这种各方力量的整合凝聚不论在新中国成立之前，还是在新中国成立之后，我们党对此都有极为清醒的认识，党对统一战线之所以一贯高度重视正由于此。

这种各方力量的调动凝聚有效推动了中国社会的发展进步，中共十九届四中全会所讲的国家制度和治理体系的13个显著优势，其中有多个方面与此相关，同时也体现在国家治理现代化的方方面面。就发展的主体而言，我们党坚持人民当家作主，注重激发民众活力，紧紧依靠人民推动国家发展，特别是秉持人才是第一资源的理念，高度重视对于人才的培养与造就，强调选贤任能，聚天下英才而用之。就发展的制度而言，在经济制度上，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度具有不断解放和发展社会生产力的显著优势。在政治制度上，协商民主建设、法治建设与统一战线的巩固与发展尤为重要。推进协商民主有利于弥合分歧、整合力量、凝聚共识、广集民智、促进团结。“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”〔6〕如果不实行协商民主，而是像西方一样普遍推行竞争性的选举民主，就会把既有的社会矛盾进一步显性化、既有的社会分歧进一步扩大化、既有的利益冲突进一步严重化，而迅速发展中的中国社会是无法承受这些代价的。正基于此，改革开放以来我们党在某些领域放开可控性的选举，新时代以来尤其强调发展社会主义协商民主。除了协商民主之外，政治领域法治对于公民权利特别是产权与经济自由权利的规定亦具有十分重要的意义，其使公民主体性与创造性的发挥不仅在政策上得以肯定，而且具有明确的法律保障。而统一战线制度作为我们党的传统优势在新时代更要充分发挥其团结凝聚的作用。“巩固和发展最广泛的爱国统一战线。坚持大统战工作格局，坚持一致性和多样性统一，完善照顾同盟者利益政策，做好民族工作和宗教工作，健全党外代表人士队伍建设制度，凝聚港澳同胞、台湾同胞、海外侨胞力量，谋求最大公约数，画出最大同心圆，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐。”〔7〕在文化制度上，国家治理强调用共同的理想信念、价值理念、道德观念把广大民众团结在一起，从而实现心底的相通和思想的凝聚，夯实实现使命的坚实思想基础。就发展的机制而言，改革创新成为时代精神的核心与实践的原则已经得到共同认可：改革只有进行时、没有完成时，创新是第一动力。正是通过改革与创新，社会才能够始终充满生机活力，一切创造社会财富的源泉才能够充分涌流，高质量的可持续发展才能够实现。

三、使命驱动型治理现代化的问题导向

使命驱动型治理现代化具有鲜明的中国特色，已经推进并将继续有效推进中国的现代化进程，提高中国的现代化水平，切实助力伟大使命的实现。但是任何问题与事物都必须辩证审视，从现实来看，使命驱动型治理现代化必须秉持鲜明的问题意识，在不断破解各种问题与挑战的过程中扎实推进。

其一，中国的治理现代化是在使命型政党的领导下进行的。由于中国共产党作为领导力量与执政党对于国家政权系统的主导作用，也有学者将中国的政治体制称为党政体制。“中国共产党构建了一个以自身为中心和主轴的国家政权结构。……执政党全面进入了国家系统，占据了核心位置，履行着重要的政治和行政功能。可以说，无论是结构方面，还是运作机制，党与政两者已经紧密地结合在一起了。”〔8〕就此而言，中国的治理现代化是由中国的党政体制强力推动的。既然党的领导与党政体制对于治理现代化作用极为关键，那么其实际运作逻辑对于治理现代化的推进就会产生巨大的影响。中国的党政体制在纵向上是一种委托代理的关系模式，即所谓的中央集权，地方权力部门需遵照中央意志行事，在权力授受关系上受中央委托处理地方事务。有人用 “行为联邦制”来描述中国的央地关系，意在说明地方的自主权力并不小，中央对其的领导与约束并不像所认为的那样严格。应该说这种说法有一定道理，特别是在经济领域，地方政府更像是一个自主的利益主体。但在政治领域中央和地方的关系还是非常明确的，地方政府更主要是中央的代理人而已，因为人事的权限最终归于中央。使命驱动型治理现代化要求一个强有力的中央存在，但这很容易造成地方与基层应有的自主权限不够，形成层层对上负责的倾向，导致治理中的官僚主义与形式主义难以克服。这种过度的对上负责不仅容易与对下负责、对民众负责相割裂，还容易造成对上级政策执行的极端化：对于上级布置的任务，只要是能够成为可见政绩的或者为了避免执行不力被追责，宁可不惜代价、不顾成本过度执行。再者，这种自上而下层层委托代理的链条越长，上下级之间的信息不对称现象就越严重，上级对下级的有效制约就越难以实现，下级的机会主义行为可能就会越多。就此而言，在中央和地方的关系中存在着一种奇怪的矛盾现象：在某些领域、某些方面是自上而下的有效管控与极端化的对上负责，在某些领域、某些方面却又可能存在下级机会主义行为与对上级某些政策或明或暗地拖延甚至抵制。中国的治理现代化要想切实推进，要想切实助力于中华民族伟大复兴的历史使命，必须有效解决这一上下级关系之间看似矛盾的问题。

其二，使命驱动型治理模式带有非常明显的自上而下组织与动员色彩，强调把民众组织起来、凝心聚力实现使命。不组织不能凝聚力量，非动员不能汇集资源，党员有党组织，此外还有人民团体与各种群众组织，而且党组织对于各种新的经济社会组织也表现出具有强大的渗透能力。但要看到，传统组织模式往往是自上而下地把社会成员纳入各种具有一定权力色彩的组织，或者是试图用政治的逻辑来影响民间组织的运作逻辑。这种自上而下的组织行为与民众自发的组织行为及参与行为在治理现代化的过程中如何兼容、如何完善这一方面的制度、切实发挥两者合力是一个需要深入研究的问题。众所周知，随着现代经济社会的不断发展，社会自主性不断展现，社会的自组织性不断增强，大量社会组织不断出现。很多社会组织很难完全被纳入原先自上而下的组织领域，也很难完全按照原先的组织原则予以规约。对于这些新型的社会组织如何进行规范与引导，是中国治理现代化所必须要解决的一大问题。

其三，改革开放以来，我们党具有非常明确的以制度的系统化为载体推进国家治理现代化的思路。在这一思路指导下，我国的制度体系建设取得明显成效，国家治理现代化能力也有明显提升。但也要看到，这一制度建设的顶层设计与系统推进也有自身的隐忧，这主要表现在如果制度自上而下的人为设计与理性建构色彩过重，有些自下而上的实际制度需求就可能因认知不够而被忽视或被延迟建立，有些制度则会因设计缺乏针对性导致无法落实或实际效果与原先预想的有出入，有些制度建设的任务则会因为时间紧或其他未考虑到的因素制约而导致无法按期完成。比如，2013年召开的中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了336项重大改革举措，当时明确提出：到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。但是，此后改革的难度与制度建设任务的繁重程度超出了原先的预期。正由于此，习近平总书记在关于十九届四中全会决定的说明中才强调：“这些改革举措有的尚未完成，有的甚至需要相当长的时间去落实，我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃，我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克，我们决不能停下脚步，决不能有松口气、歇歇脚的想法。”〔9〕对于制度人为设计与理性建构可能存在的这些隐忧与问题必须要高度重视并不断思考解决之道。只有如此，才能使我们国家治理现代化的推进更为稳妥、更富实效。

其四，中国的国家治理现代化基于使命驱动，具有明确的发展取向。但要看到，较长时期内中国国家治理现代化所追求的发展更主要是集体性、宏观性的，侧重于民族、国家、人民等集体性主体，个体性维度尽管也在不断凸显，但相对而言并不是主导性话语。使命本身就属于宏大叙事，革命战争年代的使命是集体性的民族独立与国家解放，改革开放以来的使命是集体性的国家富强与民族复兴。尽管人民幸福具有个体权利保障与自由全面发展的意涵，但也更侧重宏大的人民整体。然而，随着市场经济的不断发展，随着公民意识的不断启蒙，社会成员个体的主体意识、权利与自由观念必然会不断增强，这种情况下，治理现代化如何适应这一个体启蒙趋势，更好地保障公民权利，推进个体自由发展的问题将会进一步凸显。

国家治理现代化是共性与个性的有机统一。对于中国的治理现代化而言，必须寻求基于中国实际的解读模式，只有如此，才能对中国的治理现代化问题形成切身性的理解，把握其历史的来龙去脉、现实的推进逻辑、存在的问题挑战以及应然的推进趋势，而不沦为对西方治理现代化理论的简单搬用。本文所提供的使命驱动仅仅是切身性解读的视角之一，并且是一个较为初步的分析。使命驱动何以可能？使命的实现作为内在动力具体如何推进国家治理的现代化？使命驱动的优势是什么，又面临哪些问题挑战？这些方面都需要学界同仁的进一步研究，也期待在这方面有更多的成果问世。