自贸区两法衔接信息共享平台的建设

王春丽,梁春程

(上海市嘉定区人民检察院，上海 201800)

行政执法与刑事司法相衔接(以下简称“两法衔接”)作为促进依法行政、公正司法的有效路径,对我国建设法治国家具有重要意义。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“完善行政执法与刑事司法衔接机制”。实践中两法衔接工作的运行效果不佳,究其原因,既有主观上有认识不一、利益保护、执行不力等因素,也有客观上监督管理缺失、执法力量不足等限制。但从两法衔接的实践困境分析,如何使涉嫌犯罪行为从行政违法领域进入刑事司法领域是衔接工作的关键,程序问题是隐藏在两法衔接背后不得不解决的难题。由于行政机关与司法机关分属不同执法领域,网上信息共享是实现两法衔接的重要途径。随着社会的信息化与网络化发展,为解决两法衔接难题提供了重要的契机。

自贸区作为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”,建设和完善区内两法衔接信息共享平台,从而促进区内行政执法与刑事司法的有效衔接,并为区外两法衔接工作积累成功经验,具有重要的实践价值。

一、当前两法衔接信息共享平台建设之实践困境

(一)信息共享平台与其他执法办案系统不兼容

信息共享平台与政府部门及其他行政执法机关内部执法办案系统不兼容,无法实现数据对接。信息共享平台虽然与工商、税务等这些行政执法机关的内部信息系统形成数据对接,但由于行政执法机关信息平台之间不兼容,导致行政执法机关需要二次录入相关执法信息,增加了工作量的同时,也给平台的推广与运用带来障碍。另外,目前两法衔接信息共享平台也未与其他政府或社会的数据库等形成对接,因而也无法实现数据共享。由于两法衔接信息共享平台的相对封闭与孤立,难于充分发挥推动两法衔接的工作效能。

(二)信息录入缺乏刚性标准

2008年制定的《上海市行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台运行管理暂行办法》(以下简称《平台管理暂行办法》),对两法衔接信息共享平台案件信息录入的范围、标准和工作要求作了规定,但该办法仅规定将移送涉嫌犯罪案件录入平台,对行政处罚终结案件的录入没有硬性要求。由于信息录入缺乏刚性标准,即使建立了信息共享平台的地区,输入不规范、不及时的现象也较为常见。行政处罚案件的输入量与实际处罚量依然存在较大差距,且输入时间延迟、输入信息不全等问题始终存在,在一定程度上限制了信息共享平台的工作效能。

(三)信息共享平台的运用不充分

首先,两法衔接工作在全国各地发展不平衡。在有的省市,两法衔接工作机制健全,措施有力,而有一些地区两法衔接工作的开展举步维艰,甚至连信息共享平台的搭建也存在较大难度。这种情形在上海市也同样存在,各区县之间两法衔接工作的开展与推进存在较大差距。其次,即使在建立两法衔接信息共享平台的地区,并非所有行政执法机关均参与到两法衔接工作中,仍有不少行政执法机关未能参与到两法衔接工作之中,其对违法行为的行政处罚信息自然也未能输入信息共享平台,使得信息共享平台对同一地区的行政机关难以具有普遍适用性。最后,一些行政机关虽然加入了两法衔接工作,但对信息共享平台重视程度不够,选择性地录入执法信息;或习惯于移送书面材料而忽视案件网上流转,认为网上流转多此一举,致使信息共享平台形同虚设。这些均在一定程度上限制了信息共享平台的工作效能。

二、自贸区两法衔接平台建设的六大优势

(一)自贸区设立的任务与平台建设的目标具有一致性

根据国务院发布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《方案》),自贸区的主要任务之一是加快政府职能转变。对此,《方案》提出了深化行政管理体制改革,要求改革创新政府管理方式,积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系;以及提高行政透明度,完善体现投资者参与、符合国际规则的信息公开机制等一系列要求。由此可见,自贸区以加快政府职能转变为主要任务,同时要求实现信息公开、透明行政。

而完善两法衔接机制的根本目的在于实现行政执法权与刑事司法权的有效衔接,防止执法不严、以罚代刑、有罪不究等现象发生,最终实现依法行政、依法执法和公正司法。一方面,通过对行政执法权强有力的监督制约,以规范行政执法权合法有序运作;另一方面,也防止司法机关强势介入,扩张刑事司法权,将一些本应行政处罚的案件纳入刑事领域。

自贸区内两法衔接信息共享平台建设与运用,能促进行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和归集行政处罚终结案件信息,从而保障执法的透明度、公信力和权威性,不仅对促进依法行政、公正司法具有重要的实践价值,同时也有助于推进自贸区的政务诚信、商务诚信以及社会诚信建设。可见,自贸区两法衔接信息共享平台的建设,与自贸区加快转变政府职能,提高行政透明度,培育国际化、法治化的营商环境,具有任务与目标上的一致性。

(二)“管委会”的组织、协调有助于平台的推广与运用

由于两法衔接及信息共享平台建设是一项跨系统、跨行业、跨部门的工作,必须有一个权威的领导机构和牵头单位来组织协调。但目前本市两法衔接工作的牵头单位主要是商务部门,作为政府的一个职能部门,商务部门在组织指导、牵头协调公安、检察机关及其他行政执法机关的权威性尚不够,这在一定程度上也影响了两法衔接工作的实施和推进。

自贸区是由国务院批准设立,是推进改革和提高开放的“试验田”,其不同于一般的区县行政区域。自贸区有专门的管理机构,即自贸区管理委员会(以下简称“管委会”),“管委会”是市政府的派出机构,其主任由上海市副市长兼任。自贸试验区改革任务由“管委会”具体落实,“管委会”还统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。(1)详见《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》第四条。对此,如果由管委会作为区内两法衔接信息平台的牵头部门,能够克服区外两法衔接工作中牵头部门权威性不够的困境,有助于区内两法衔接工作的有序推进。

(三)区内行政执法精简与集中有利于平台成员单位之间的衔接、配合

据调研,目前本市信息共享平台的应用依然不到位。实践中两法衔接工作主要在少数几家成熟的行政单位之间运转,这些行政执法机关能较好地与公安、检察机关形成合力,并逐步形成相对完善的两法衔接工作制度,但还有不少行政执法机关对参与和推动两法衔接工作缺乏积极性。两法衔接信息共享平台成员单位之间配合协作不够默契、平台信息录入不规范、案件网上流转率不高、移送案件积极性有待提升等问题长期存在。

《方案》要求在自贸区内建立集中统一的市场监管综合执法体系,以实现高效监管。目前自贸区“管委会”内设两室五局三个办事处,其中专门设立了“综合监管和执法局”,负责区内综合执法工作,集中行使城市管理领域、文化领域的行政执法权;同时还集中行使规划国土、建设、住房保障房屋管理、环境保护、知识产权、食品药品监管等领域的行政执法权,(2)《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》第六条。即综合监管和执法局相对集中行使了自贸区的行政执法职权。另外,海关、海事、边检、工商、质监、税务、交通港口局、公安机关、检察机关等均已在自贸区内设立派驻机构。而自贸区“管委会”还有权领导工商、质监、税务、公安等部门在区内的行政管理工作;协调金融、海关、检验检疫、海事、边检等部门在区内的行政管理工作。(3)《中国(上海)自由贸易试验区条例》第八条。

由于自贸区行政执法机关的精简与集中,有利于区内两法衔接信息共享平台各成员单位之间的衔接与配合,有效实现行政执法机关与司法机关之间涉嫌犯罪案件的咨询、移送、监督等业务的信息化,形成“网上衔接、信息共享”机制,并充分发挥平台的工作效能,进而有利于推进区内行政执法与刑事司法的有效衔接。

(四)平台建设与区内监管信息共享平台实现信息资源共享

据《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》(以下简称《管理办法》)之规定,为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供支撑,自贸区内要实现监管信息共享,由“管委会”组织建立自贸区监管信息共享机制和平台,实现海关、检验检疫、海事、金融、发展改革、商务、工商、质监、财政、税务、环境保护、安全生产监管、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享。(4)《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》第三十四条。为此,目前自贸区“管委会”已着手建设监管信息共享平台,通过该平台,使上述不同部门之间实现监管信息的互通、交换和共享。

可见,无论是监管信息共享平台还是两法衔接信息共享平台的建设,其目的均在于实现监管或执法信息的共享,两者在目的上具有一致性。同时,监管信息共享平台的成员单位几乎涵盖了所有两法衔接工作机制的成员单位,如果利用监管信息共享平台开发这一契机,同步建设区内两法衔接信息共享平台,并实现两个平台资源共享与信息对接,有助于区内两法衔接平台的推广与运用。

(五)平台建设与区内信用信息制度能共同促进区内社会诚信体系的构建

《管理办法》第三十三条明确要求:建立自贸试验区内企业信用信息记录、公开、共享和使用制度,推行守信激励和失信惩戒联动机制。信用信息制度的构建,通过区内信用信息的交流与共享,从而促进信用信息的合理使用以及信用资源优化配置。目前我国全国性信用法律尚未出台,综合性信用信息数据库尚未建立,同时适应全社会的征信评信制度尚未形成。自贸区内信用信息公开和共享机制的形成和协调难度较小,一旦区内信用信息制度建设探索成功并取得长足发展,则可加以推广,有助于此项制度在我国的推进与创新。

根据本市两法衔接信息共享平台的模块设计,不仅涉及执法信息(提供企业的违法犯罪信息)的录入,同时还涉及到案件移送、案件咨询、查询统计、监督管理等一系列功能,这些数据与资源有助于推进自贸区内的政务诚信以及商务诚信建设。一旦两法衔接信息共享平台具备公众查询功能,将有助于区内企业信用信息记录、公开、共享和使用制度的具体落实,并成为区内社会诚信体系的重要基础之一。

(六)有利于拓展两法衔接平台的成员单位

我国当前的行政执法体制有中央垂直领导、省以下垂直管理、地方分级管理三种模式,在不同的执法模式下,两法衔接存在的问题及解决路径均存在差异。在地方政府分级管理模式下,对于涉嫌犯罪案件主要由地方行政机关移送同级司法机关,但在中央垂直管理模式下,则情况相对复杂。例如，发现涉嫌犯罪的证券类案件,可能会涉及由证监会稽查部门将案件移送公安部、由证监会行政处罚委员会将案件移送公安部、由不同省市派出机构直接移送所在地公安局等不同方式;又如，海关则由缉私局负责走私犯罪处理。目前,本市两法衔接工作参与的行政机关主要为省以下垂直管理及地方分级管理模式的执法部门,而中央垂直领导模式下的机关只有海关,而中国人民银行、银监会、证监会、保监会均不是两法衔接的成员单位。

自贸区负有探索金融创新的重要任务。例如,自贸区要稳步进行人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用和外汇管理改革等方面的先行先试;又如,进行自贸试验区金融产品、业务、服务和风险管理等方面的创新,等等。自贸区在金融创新的同时,需要建立金融监管新体制,以控制金融风险。建议自贸区管委会充分运用其对这些中央垂直领导下的金融、检验检疫、海关等行政执法机关的协调职能,将中国人民银行、银监会、证监会、保监会等机构纳入两法衔接平台之中,这不仅能成为自贸区两法衔接工作的创新与亮点,从而为区外两法衔接工作提供思路与经验,同时还有助于对金融风险的及时发现与有效监管,保障金融服务创新的有序开展。

三、完善自贸区两法衔接平台建设的对策思考

(一)充分发挥自贸区“管委会”的组织、协调作用

自贸区“管委会”作为市政府派出机构,统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。同时,上海市人民政府在自贸试验区建立综合审批、相对集中的行政处罚的体制和机制,由“管委会”集中行使有关行政审批权和行政处罚权。(5)《中国(上海)自由贸易试验区条例》第八条。对此,自贸区内两法衔接信息共享平台的建设,应借助自贸区“管委会”的管理优势,争取自贸区“管委会”的支持与参与,充分发挥“管委会”的组织及协调作用,建议将自贸区“管委会”作为区内平台建设的牵头部门,同时建立由“管委会”为组长的自贸区两法衔接工作领导小组,强化区内两法衔接工作的组织领导机构,统一组织和领导区内两法衔接工作的有效开展。

由于区外两法衔接工作的推动中,检察机关作了大量的工作,确实也发挥了重要作用。在新一轮检察体制改革过程中,如何发挥好人民检察院在两法衔接中的作用,不仅成为保障行政执法与刑事司法有效衔接的重要路径之一,对于完善检察监督职能,推进检察制度改革,同样具有重要意义。对此,对于区内两法衔接平台的建设,检察机关也应主动与自贸区“管委会”对接,介绍检察机关在两法衔接中的重要作用,以及区外检察机关参与两法衔接的成功经验。可根据实践需要,确定若干名检察官担任联络员,参与自贸区两法衔接平台建设,并及时提供服务保障。

(二)合理设计区内两法衔接平台的功能模块

对于区内两法衔接信息共享平台的功能模块设计问题,可根据自贸区各行政执法机关、公安机关、检察机关等参与主体的执法需要,以及政府有关部门管理工作开展的需求加以合理设置。对此,一方面,可借鉴上海市信息共享平台的功能模块设置,将区内两法实施衔接平台的功能模块设计如下:(1)案件移送;(2)案件咨询;(3)查询统计;(4)监督管理;(5)辅助决策;(6)执法动态;(7)法律法规;(8)业务研讨;(9)跟踪监控;(10)预警提示;(11)在线交流。(6)2007年6月市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、市人民检察院《关于建设上海市行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台的情况汇报》。另一方面,自贸区是改革创新的新领地,区内平台建设同样可以加以探索与创新。例如,自贸区内实行负面清单管理模式,侧重于“事中事后”的监管,区内平台建设也应强调服务保障的特色,在模块设计中可考虑加入“违法信息查询”“法制宣传”等内容。又如，在平台成员单位上也可有所拓展,正如上文提到的,将中国人民银行、银监会、证监会、保监会等机构纳入平台外,还可尝试让法院补充到平台参与主体之中,以充分发挥法院的作用。目前，区外两法衔接信息共享平台主体主要是公安机关、检察机关与行政执法机关,但由于实现行政执法与刑事司法的有效衔接,不仅包括行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件,也应包括司法机关向行政机关移送那些虽未给予刑事处罚但需要给予行政处罚的案件。因此,法院成为平台的成员单位,更能实现两法衔接工作的全面性。

另外,区内两法衔接平台应与自贸区监管信息共享平台实现对接,以提升信息平台的运用实效。对接模式主要有两种,一是成为监管信息共享平台的分支;二是成为监管信息共享平台的功能模块之一。笔者认为,考虑到两法衔接信息共享平台的重要性,以及该平台本身具有多项功能模块设计,将其作为监管信息共享平台的分支较为合理。通过两法衔接平台与监管信息共享平台的对接,能有效解决两法衔接平台与政府部门及行政执法机关之间的数据对接问题,从而实现行政执法与刑事司法之间的信息互通与数据共享。

(三)完善区内两法衔接信息共享平台的立法保障

为保障自贸区两法衔接平台的作用能充分发挥,建议市政府研究制定《自贸区两法衔接信息共享平台应用管理办法》,规定平台联网单位、服务功能、协调机制以及信息输入的范围、内容、时限和要求,明确未按规定录入行为应承担的相应责任,并纳入行政效能监察范围。同时明确平台日常管理的专门机构以及经费保障,确保信息共享平台的正常使用,真正实现行政违法案件的网上移送、网上办理及网上查询监督。

由于确立两法衔接机制的地位,关键也在于立法的支撑。为有效推动区内两法衔接工作的开展,建议在《中国(上海)自由贸易试验区条例》或《管理办法》中,将两法衔接工作专条列入,并明确两法衔接在区内的法律地位、领导机构、成员组成以及权责范围等。但目前仅在《中国(上海)自由贸易试验区条例》提到要完善行政保护与司法保护衔接机制,以加强自贸区知识产权保护工作。(7)详见《中国(上海)自由贸易试验区条例》第五十一条。此项规定只涉及知识产权领域的衔接,对于有效推进区内两法衔接工作,立法还有待进一步完善。

(四)充分发挥两法衔接监督机制的重要作用

实践中两法衔接不畅与监督不力密切相关。尽管相关文件明确检察机关、监察机关对两法衔接工作负有监督职责,但尚缺乏具体监督权限的规定,且检察机关是否有权监督行政执法机关,目前还存在合法性上的争议。同时，在实践中监察机关并未有效行使行政监督权,例如,本市两法衔接和信息共享平台工作至今也未能纳入行政效能监察和执法检查的范畴。

对此,为有效推进自贸区内两法衔接工作及信息共享平台的运用,构建良好的监督机制也成为重要路径。建议充分发挥检察机关在两法衔接中监督主体的地位,尝试在自贸区内赋予检察机关具有对行政执法机关移送案件的监督权,同时配备相应的人、财、物,发挥好人民检察院在两法衔接中的重要作用。同时落实监察机关的行政效能监督,通过完善政务考核、明确奖惩激励、建立问责制度、列入行政效能监察等方式,来保障两法衔接工作正常健康运行。