枫桥式警务模式的独特性与实效性研究

翁孙哲

(浙江警察学院法律系，浙江 杭州 310053)

党的十九届四中全会报告提出要坚持和发展新时代“枫桥经验”，表明“枫桥经验”在国家治理体系和治理能力现代化过程中将发挥重要作用。多年来，浙江省诸暨市枫桥镇以及其他基层组织，在实践中创新群众工作方法，坚持和发展“枫桥经验”。在“枫桥经验”的发源地，枫桥派出所构建了“123456”工作机制，形成了“枫桥经验”的警务样本。2019年，公安部在全国启动“枫桥式公安派出所”创建活动，枫桥派出所等100个派出所被公安部命名为“枫桥式公安派出所”。可以说这些派出所的入选，既是对它们长期坚持与发扬“枫桥经验”的肯定，也是对它们继续创新、继续努力为创建中国特色的警务模式的期待。由于这些派出所被命名为“枫桥式公安派出所”，相应地，这些派出所的警务可以称之为枫桥式警务模式。本文对枫桥式警务模式的独特性与实效性进行研究，并提出独特性与实效性的价值所在。

一、枫桥式警务模式的独特性

世界范围内警务变革经历了四次浪潮，分别被称为警察职业化、警察专业化、警察现代化、社区警务。自提出至今，社区警务已经成为西方国家运用最广泛、影响最为深远的警务模式，并且被许多发展中国家所采用。在大力推行社区警务的同时，一些国家也注重发挥情报、社会力量在警务中的作用，形成了情报主导警务、第三方警务等警务模式。我国公安机关在警务实践中，在坚持弘扬“枫桥经验”的同时，也积极吸收国外警务模式的优点，兼容并蓄。但由于在领导力量、指导思想、实践土壤、历史文化传统、发展路径等方面基础的不同，相较于国外社区警务、情报主导警务等模式，枫桥式警务模式具有以下独特性。

(一)在根本立场上坚持党性与人民性相统一

我国是中国共产党领导的社会主义国家，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的宗旨是全心全意为人民服务，一切为了人民，一切依靠人民。党性与人民性高度统一。坚持中国共产党领导也是枫桥式警务模式区别于国外警务模式的最根本特征。枫桥式警务模式坚持马克思主义作为指导思想，学懂悟通马克思主义原理，将其运用到具体实践中。坚持辩证唯物主义的观点，坚持人民群众的主体地位。用矛盾的二分法观点看待一段时期内社会治安工作，区分主要矛盾与次要矛盾，矛盾内部的主要方面与次要方面，做到突出重点，又兼顾其他方面，实现较好的社会效果。枫桥式警务模式有较为健全的党组织体系和党的规章制度体系，每个派出所都设立党支部，定期召开“三会一课”，开展党内民主生活会，进行批评与自我批评，充分发挥每位党员干部的先锋模范作用，将共产党员的先锋模范作用与忠诚干净担当既体现在执法办案的各个环节，也体现在为民解难题办实事的各个细节中。在枫桥式警务模式中，涌现出许许多多的党员先锋模范典型，有的为保护人民群众生命财产安全而英勇牺牲，有的严谨细致不放过案件的任何蛛丝马迹，有的兢兢业业扎根在社区一线……这些先进典型都怀着对党和人民无限忠诚的精神奉献自我，是党性的鲜明写照。

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，党始终与人民同呼吸共命运，始终坚持人民性。枫桥式警务模式的人民性也体现在方方面面：首先，枫桥式警务模式把人民群众的安全感、幸福感、满意度，作为一切工作的出发点与落脚点，想人民之所想，急群众之所急，推行民意主导警务，将人民群众最关心最直接最现实的利益问题，作为优先解决事项。民警深入社区、深入企业、深入一线，及时掌握人民群众的需求，并有针对性地推出一系列举措。不断丰富公众参与的途径与平台，不仅有类似警民恳谈、警务广场的平台，在互联网与智能手机时代，更是充分发挥网络与APP的作用，为人民群众表达意见与诉求提供了极大的方便。在日常工作中加强对中小学校园安全、中小学生人身安全的保护，使他们免受伤害。最多跑一次改革，让群众少跑腿，让数据多跑路，大大减少了人民群众办理各种证件和事项所需的时间与环节。

党性与人民性是高度统一的，离开了党性的人民性会缺乏指导思想与领导核心，人民性便会成为一句口号，甚至成为误导人民群众的手段，最终得不到人民群众的拥护与支持；而脱离人民性讲党性会导致忽视人民利益，视人民为统治对象，与共产党全心全意为人民服务的宗旨相违背，作为执政党也是绝对不允许的。

(二 )在发展路径上坚持独立性与包容性相统一

枫桥式警务模式在发展路径上体现出独立性与包容性。独立性是指它不是国外警务模式的翻版，没有直接移植国外的警务模式。枫桥式警务模式是“枫桥经验”在警务实践领域的具体运用，具有浓厚的地方性。可以说，“枫桥经验”在发展之初，就注定是中国特有的经验。“枫桥经验”由以枫桥派出所为代表的基层派出所创建与运用，有其自身的发展逻辑。特别是“枫桥经验”形成时间，要远早于西方社区警务推出的时间。不能因为枫桥式警务模式也主要面向社区、面向基层，而就此简单地认为枫桥式警务模式是社区警务的中国翻板。“枫桥经验”受到毛泽东同志与习近平同志的重视，毛泽东同志于1963年作出批示，“要各地仿效, 经过试点, 推广去做”[1]。习近平同志在浙江工作期间，十分重视坚持和发展“枫桥经验”。2013年10月，习近平同志作出“把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”[2]的重要指示，表明“枫桥经验”是中国基于本国国情摸索出来的行之有效的社会治理方式。

在坚持独立性发展的同时，“枫桥经验”也坚持包容性。我国的改革开放，充分吸收国外的资金、技术，为社会主义现代化注入了持续发展的动力。同样在警务模式的形成与发展上，也注重兼收并蓄，从西方国家已经实行多年的警务模式中充分吸收有益经验，丰富枫桥式警务模式的理念与方法。这些国外行之有效的警务模式，包括社区警务、情报主导警务、民意导向警务、第三方警务、循证警务等，其中社区警务是最基础性、最广泛性的警务模式。我国公安部于2001年在苏州召开推广社区警务的现场会，社区警务模式顺利在全国派出所中推行，由于社区警务与枫桥式警务模式中的群众路线高度吻合，所以社区警务在实践中推行得较为顺利，其实各地早已在广泛地开展实践，只是缺乏一个类似社区警务这样的统一名称。情报主导警务注重信息、社会力量在警务中发挥的作用，枫桥式警务模式也充分注重信息情报在预防打击犯罪、维护社会治安中的作用，特别是现在许多派出所都建立了综合指挥室，作为辖区的信息收集分析预警中心，以便及时发现辖区内出现的特殊人员、异常事件，并及时予以处理。第三方警务的理念与方法也为枫桥式警务模式所吸收，充分发挥行业经营者、楼宇管理者在社会治安中的作用。针对城市中楼宇入驻企业多、流动性大的特点，派出所发挥楼宇管理方在党建、矛盾调解中的优势，由于他们熟悉入住企业与潜在风险点，也有能力参与调解。而对于发生的较为隐蔽、难以查获的如贩毒、吸毒，卖淫嫖娼等违法行为，需要让旅馆业经营者承担相应的责任，做好入住客人的信息登记工作，特别是对长期入住与多人集中入住一室等情况，应主动向警方反映。

枫桥式警务模式中，独立性与包容性是统一的。独立性是基础，在警务模式实践中，我们无需照搬照抄西方的警务模式；包容性丰富了枫桥式警务模式，使枫桥式警务模式更加有效，更加符合警务活动的规律。

(三)在思维方法上坚持系统性与个别性相统一

系统性思维是马克思主义的重要方法，它认为系统中的各个要素、各个组成部分之间不是孤立的，而是相互联系、相互配合，共同发挥作用，使系统的功能发挥得更好。在枫桥式警务模式的实践中，也遵循系统思维的方法，党的领导、政府支持、部门协同、公众参与、技术保障等各方面相互配合缺一不可。党的领导是核心，没有党的领导，组织涣散必然导致战斗力下降。政府支持，才能使枫桥式警务模式更好地配合政府工作大局，融入基层社会治理体系，并能获得政府在财政、人事等方面的支持，为警务活动的开展提供坚实的物质基础。有了政府的支持，也更容易获得其他各级机关的支持。警务工作离不开社会公众的参与和支持，在国外的警务实践中，警察只注重打击犯罪而不注重深入社会公众，导致警民关系不和谐，甚至社会公众对警察持有恐惧和敌对情绪，社会治安工作难以得到社会公众支持。鉴于这种不成功的经验，一些国家在总结反思的基础上提出了社区警务的理论，充分发挥社区居民在警务活动中的参与度，警察也经常走家串户，深入居民家庭与企业，了解其诉求，也收集犯罪信息，充分调动了社会各方面的积极性，不仅使社会治安状况得到好转，也构建了良好的警民关系。

西方经验和我国的警务实践都表明，技术保障是警务工作中的重要一环，技术装备可以大大提高警察在巡逻、调查取证、鉴定、预防与社区工作中的效率与精确度，能够及时出现在事故现场，及时固定证据破案；及时了解与掌握公众诉求，及时办理各种事项。但是技术装备发挥作用必须与其他元素相配合，在西方警务现代化的一段时期内由于忽视了这一方面，导致工作中出现了较多问题：警方配备精良的设备但却忽视公众需求，并没有发挥降低犯罪率的效果；仅依靠政府支持，忽视最新技术成果，导致警方侦查打击犯罪的手段跟不上犯罪形势，也不利于预防打击工作；警方怠于采用一些有利于服务民生的技术，使警务工作的便民性大打折扣，甚至引发了社会公众的抱怨和投诉；警务工作没有政府支持与其他部门配合，不仅与其他部门产生冲突与掣肘，更使得警务工作无法与社会的治理体系相融合。而枫桥式警务模式中各个部分紧密配合，形成了较好的效果。枫桥式警务模式中不仅注重系统性，而且也注重个别性，枫桥式警务模式的个别性是指在特定的时期、特定的区域面对特定的形势会突出某一元素的作用。一些地方创新公众参与的组织与途径，形成了一些较为固定的参与组织，如乌镇管家、武林大妈；形成了一些有特色的参与途径，如警民恳谈、警务广场。随着计算机与互联网技术的发展，一些地方已经将人工智能、大数据、人脸识别技术广泛运用到警务实践中。但与此同时，计算机和网络电信诈骗已经成为全社会所关注的一个问题，相应地也成为警方打击的重点。

枫桥式警务模式的系统性与个别性是相互统一的, 警务工作的开展、警务效能的提升、警务功能的发挥，必须依靠整个社会大系统的支持，依靠警务系统每个要素的协同，系统性是基础，没有系统性，任何要素都无法单独发挥作用；但是系统内各要素的构成与比例不是固定的、僵化的，而是随着犯罪形势、技术水平、区域特点有所变化，体现出个别性，可以说系统性也离不开个别性。

(四)在立足根基上坚持发展性与继承性相统一

枫桥式警务模式植根于中国传统文化的土壤之中，也深深扎根于中国改革开放的实践，它不是无源之水无本之木，而是具有继承性。首先它继承了中国优秀的传统文化。中国传统文化中推崇“和”的价值，注重和谐，强调和而不同。[3]在枫桥式警务模式形成与发展的过程中，“和”的理念与价值得到充分体现，在人民群众内部的矛盾上，不主张采用斗争的方法，而是采用说服教育的方式；在解决纠纷的方式上，注重多元化的调解，包括乡贤调解，邀请律师、人大代表参与调解，调解不仅能减少诉讼成本，而且能减少诉讼对抗对当事人造成的敌对情绪，能较好地实现社会效果；在警民关系上，注重警察深入社区，走家串户，及时了解群众诉求，营造和谐的警民关系。枫桥式警务模式也继承了中国诚信观，诚信乃立人之本，言而不信，为人所不齿。诚信要求一个人在日常生活与社会交往中履行自己的诺言，枫桥式警务模式推崇诚信，将诚信价值融入到平安社区的建设中，特别是乡贤参事会、乡贤调解团、乡贤协会、乡贤帮忙团等组织在乡村治理、矛盾化解中积极倡导诚实守信。[4]对于违反诚信的当事人，通过说服教育、榜样示范的方式向其传达与灌输诚信的理念，以及诚信对于安身立命的价值所在。

枫桥式警务模式在坚持继承性的同时也注重发展性，紧跟时代发展的步伐，不断更新警务方式。一方面，顺应经济社会发展的现实，及时调整警务工作的定位，使警务工作在护航发展上下功夫，而不仅仅是解决人民群众的内部矛盾。另一方面，适应科学技术发展的趋势，积极利用最新的科学技术。DNA数据库、监控系统、大数据、人脸识别、人工智能等已经在警务工作中得到了广泛运用。在社会治理的方式上，充分运用互联网技术，设立互联网调解平台，采取网格化管理，通过互联网及时收集人民群众的意见建议，了解人民群众最直接最现实最关心的利益问题，大大提高了警务工作的针对性；在调解方式上，运用专业力量的作用，使调解更加具有说理性，更有法律依据，更为当事人所接受。

继承性与发展性是统一的，离开了继承性，枫桥式警务模式便会缺乏文化根基，得不到人民群众的支持；离开了发展性，固步自封，将会跟不上时代的步伐，大大影响警务工作的效率。坚持发展性与继承性相统一的警务模式，会使传统文化在警务工作中运用更加广泛、更加深入人心，也使警民关系更加紧密。

(五)在规范执法上坚持原则性与灵活性相统一

警察机关作为国家公权力机关，严格执行法律法规与各种规范性文件，这就是原则性。但由于枫桥式警务模式主要面向群众、面向社区，在坚持原则性的同时，也讲求方法方式的多样性，注重乡规民约等多种资源的利用，注重灵活性，通过乡规民约对善良风俗习惯的吸纳，实现了风俗习惯的显性化。[5]

在治安调解中，由于存在人身财产的损害，再加上有的双方当事人本身就存在多年的积怨，如果不了解清楚矛盾的根源，直接按照法律规定来处理，尽管案件的结果是明确的，但双方当事人的矛盾仍无法化解，甚至可能会由于处理结果而使双方积怨更深。因此在这样的案件中，警方首先需要向当事人表明，双方的行为在性质上已经属于违法行为，让他们认识到自己行为的后果，也能使当事人认识到今后不能再有这种违法行为；同时也应在充分了解双方当事人矛盾的基础上，采用说理的方法使当事人认识到换位思考的重要性，在自己立场上各退一步，相互谦让，既不是委曲求全，也不是放弃自己的诉求，对对方造成的损害表达歉意，双方相互谅解握手言和，缓和和减少双方的矛盾。在双方相互谅解的基础上，就可以采用教育的方式结案，实现法律效果与社会效果的统一。

在行政执法中，对于违反《治安管理处罚法》的行为，严格执法是维护社会治安秩序的必然要求，但在刚性执法的同时，也要注意柔性的辅助手段，体现人情温暖。对于一些违法人员，尽管其行为应当受到法律处罚，但是其家里有需要得到照顾的小孩或父母，警方在对违法人员处罚的同时，需要借助社会福利院、社会救济机构的力量，实现对这些弱者的照顾，不能因为处罚一个人而造成更严重的社会问题。对于一些未成年人的违法犯罪行为，要实行教育、感化、挽救的方针,坚持教育为主、惩罚为辅的原则，注重从思想上教育，分析其产生问题的根源，在情感上关怀，使其感受到社会的温暖；同时对符合条件的未成年人违法记录进行封存，避免对其未来人生造成负面影响。

在大型安保活动中，特别是随着我国综合国力的提升和在国际上的影响力日益增长，一些重要的国际会议与大型赛事在我国举行，保障这些会议的安全顺利举办是十分重要的任务，也是警方不可推卸的责任。大型安保关乎国家的声誉，也是国家综合实力的体现。在安保活动中必然会涉及到交通管制、重要物品管制等，在一定程度上限制公众的生活便利，也确实会引起一些群众的误解与抱怨。但在这些特殊时期、特殊场合，为维护安全而采取的一些限制措施是出于公共利益的需求，群众应该予以配合与支持。但是警方在具体执行时，应更多地采用劝导说服的方式，尽量采用对人民群众的生产生活影响最小的方式进行，如果有不影响人民群众利益的其他替代方式应尽量采用。当然对一些造谣、不配合的群众，经多次劝说和协调后仍然拒不配合，就应当及时采取相应的前置性手段。

规范执法上的灵活性与原则性是相统一的。原则性是基础，我国是成文法国家，法律或行政法规需要在全国得到统一执行与适用，不应由于区域及案件不同而选择性使用；但是实现立法目的的执法手段可能有多样，在不违背法律规定的情况下灵活执法，有助于减少执法纠纷，实现法律效果与社会效果的统一，也有助于培养公民对法治的信仰与法治意识，使法律得到更好的实施。

(六)在践行理念上坚持地方性与普遍性相统一

枫桥式警务模式，不仅是枫桥派出所的警务，还是中国特色的社区警务，更是中国特色的现代警务模式。作为警务模式具有普遍性的特点，所有枫桥式派出所中都践行着一些共同的理念，分享共同的价值。

共同的理念包括服务的理念、公众参与的理念、以人民为中心的理念、与时俱进的理念。以人民为中心是枫桥式警务模式的宗旨，也是其行动的出发点。无论是平安创建、打击犯罪还是便民服务、最多跑一次改革，都在围绕以人民为中心展开。服务的理念是现代服务型政府的必然要求，也是警察主动回应社会的举措，警察树立服务理念有助于警民关系更加和谐，更能得到群众的支持。服务的理念体现在日常的琐细事件中，也体现在危难紧迫情形时警察的挺身而出。公众参与的理念是以人民为中心的理念与服务理念的内在要求，有助于保障以人民为中心的理念与服务理念的实现。枫桥式警务模式一直注重公众参与，积极创造多种载体与形式，极大地方便人民群众参与、表达意见与诉求，参与社会治安的维护，参与大型安保活动。与时俱进理念是马克思主义的重要思维方法，也是枫桥式警务模式不断创新不断发展的重要动力所在，与时俱进就要求警务活动、警务模式跟得上现代科技发展的浪潮，跟得上犯罪形势的变化，跟得上经济社会发展的趋势，而不能夜郎自大、固步自封、停滞不前。“‘枫桥经验’践行了从‘治安’到‘综治’再到创建‘平安’的延展, 体现了其作为安全治理的特定方式的某种与时俱进的内在活力。”[6]

共同的价值，包括安全的价值、预防的价值、合作的价值。维护安全是公安机关不可推卸的神圣职责，安全包括政治安全、经济安全、社会安全、人民群众人身财产安全。政治安全是根本，公安工作要始终维护中国共产党领导，维护中国社会主义制度，离开了共产党的领导和社会主义制度，安全将无从谈起。经济安全就是防范与化解重大经济活动的风险，特别是重大金融风险，对扰乱金融秩序、破坏市场经济的行为要敢于亮剑。社会安全就是要防止社会出现动荡，防止群众间的矛盾纠纷演变为群体性事件。人民群众生命财产安全，就是要求公安机关预防和打击犯罪、制止暴力行为，使人民能够安居乐业。预防的价值就是要公安机关将更多的资源投放在事先排查风险上，通过走访社区、大数据研判等方法，及时发现潜在的风险点并予以清除，避免危害的发生。合作的价值是指在维护安全预防犯罪的过程当中，公安机关应该秉持开放的心态，积极与政府其他部门、社会组织、社区居民委员会以及社区居民合作，寻求他们的支持，以掌握更多的精准有效的信息，采取多元化的方法来减少人民群众间的矛盾纠纷，减少潜在犯罪行为的发生。

虽然枫桥式警务模式具有共同的理念与价值，但体现这些理念与价值的载体、平台与形式是多样的，具有因地制宜的地方性特点。我国幅员辽阔，各地经济发展水平、自然资源禀赋、地理位置、交通条件等存在差异，各地也都因地制宜地采取了一些具有明显地方性的警务措施。杭州长庆派出所作为“枫桥经验”城市样板，其辖区位于杭州市中心，高档楼宇多、商业经济发达，为全力构筑非法集资犯罪新防线，民警沈宏创建了 P2P金融类企业排查整治六措施工作法。而嵊泗枸杞派出所打造海上“枫桥经验”，结合海岛居民的就业特点以及纠纷类型，推出海上警务室、海上纠纷调解六步法等具有地方特色的警务措施。

枫桥式警务模式在理念与价值上的地方性与普遍性是相统一的。各地方都要共享这些普遍性的理念与价值，并使国家的方针政策通过融入到这些普遍性的理念与价值中，以得到更好的落实。各地方在弘扬这些理念与价值时，也有助于这些理念与价值的共识性更强、更稳固。普遍性也离不开地方性，一些地方性理念与价值在经过多年实践后，具有可复制、可推广性，在被其他区域采用后，而成为共同的理念与价值。这反映出这些理念与价值具有深厚的实践基础。

二、枫桥式警务模式的实效性

枫桥式警务模式的独特性反映出其能够与国外警务模式并存，但警务模式实践的目的是为了更好实现警务活动的目标，维护社会秩序和公共利益。只有接受实践检验，经得住各种挑战，并产生积极成效的警务模式才能长久存在。枫桥式警务模式在我国已经实践数十年，在维护社会治安、推进警务信息化、力行多维创新、实现公共服务等方面扎实推进并取得了积极实效。

(一)在维护社会治安上有实效性

党中央一直强调，在改革、发展、稳定的三者关系中，稳定是前提、是基础。稳定不仅包括政治稳定，也包括良好的社会治安状况。我国社会治安的良好状况有目共睹，各级党委政府高度重视社会治安。枫桥式警务模式在维护社会治安中具有实效性，在扎实做好基础工作，维护好基层一线，掌握好基本功等方面具有许多富有实效性的做法。

首先，夯实基础。派出所对辖区内流动人员的掌握建立了一套规范有序的制度，对出租屋实行旅馆式管理，定期进行走访；辖区内的旅馆酒店实行实名登记制度，及时发现一些前科人员、网上追逃人员；掌握辖区内的特殊人员底数，通过社区村(居)委会了解特殊宗教倾向、重点信访人员、特殊精神病人员、长期吸毒人员，并采取针对性措施，及时把握这部分人员的动态。基础工作是做好辖区治安的前提，也是警方采取一些有针对性工作策略的依据。

其次，聚焦基层。基层工作是派出所工作的主业，也是派出所的工作重心所在，是枫桥式警务模式践行群众路线的体现。派出所在辖区内多个社区建立社区警务室，社区民警长期驻扎在社区，与社区工作人员和社区群众保持密切联系，及时调解社区群众之间的纠纷，及时收集人民群众的诉求和意见。完善110快速响应机制，接到报警及时赶到现场，化解矛盾处置纠纷。积极服务群众，保护人民生命财产安全，特别是抢救落水人员，灾害期间疏散群众。加强基层组织建设和党的建设，警力下沉，强化基层一线人数，将更多警力安排在社区工作岗位。落实从优待警政策，切实保障基层一线民警的物质待遇。

最后，苦练基本功。每个民警做好基层工作，都要掌握群众工作能力，熟悉沟通技巧，同时也要掌握日常生活中人民群众遇到的法律知识。在做群众工作中能够动之以情晓之以理，使群众工作的社会效果更佳。在网络时代，要具备及时了解网上舆情、运用计算机与网络技术的能力。

基层、基础与基本功在枫桥式警务模式中得到了充分的展示，社会治安状况的改善才有坚实的支撑。社会治安的维护是一项长期的系统性工程，不是仅仅依靠运动式的严打就能实现的，虽然阶段性严打必不可少，但更需要长年累月的坚守，水滴石穿的韧劲，细致耐心的工作，才能聚沙成塔，使社会治安状况的底数能够摸清，风险能够排查，预防措施能够及时到位，社会治安的制度体系能够建立健全。枫桥式警务模式的长期性、全员性、时效性，使其在维护社会治安上具有明显的实效性。

(二)在警务信息化上有实效性

我国公安机关的信息化工作已经取得了长足进步，在组织结构上，各级公安机关都建立了与情报信息有关的部门，大数据人工智能也已经为公安工作发挥了积极作用。在此前一段时期里，派出所并没有综合化、集成式的信息处理中心，派出所的接处警来自于县、区公安局的110平台，这一渠道一度成为派出所警情信息的主要来源。到目前为止，110依然是警情的主要平台，但如果只有110平台，派出所的功能发挥空间将极为有限。110平台的警情是分散的，分布在辖区内，而且警情表明事故已经发生或者损害已经发生，人民群众的生命财产甚至已经遭受损失。此外，由于派出所无法了解辖区内人流、物流、车流、信息流的实时动态，当一些人身危险性较高的人员已经出现在本辖区内时，派出所难以第一时间掌握相应情况，因此无法在初期预防、避免损害的发生。因此仅依赖接处警信息作为辖区内治安状况的表征，是远远不够的。

枫桥式警务模式中，一些派出所认识到在信息化建设方面存在的短板并积极加以改进，纷纷建立综合指挥室，成为信息的收集、分析、预测、预判中心。综合指挥室由电子显示屏、公安信息网、计算机通讯设备、视频监控设备等硬件综合而成，将分布在辖区街道商场等的视频监控系统连接到综合指挥室，在综合指挥室后台可以通过切换实时掌握各个街面的状况，集成了人脸识别、图像抓取技术。当网上通缉犯、特殊群体出现在视频中时，系统将人员识别图的图像进行比对，便能识别出该类人员并予以预警。

综合指挥室弥补了只有110平台的缺陷，它在以下方面发挥着积极的作用：一是预警功能。当一些人身危险性较高的人员出现在辖区特定场所时，派出所可以提前介入，民警或辅警第一时间出现以制止可能的违法犯罪行为。二是分析功能。通过视频控制，可以有效掌握本辖区的人流、物流、车流的特点，掌握潜在风险因素，并制定相应的治安对策或方案。三是证据固定功能。辖区内发生警情，派出所民警能第一时间掌握情况并出现在现场。对矛盾双方的违法行为、违法人员的行踪轨迹都可以通过视频固定下来，便于民警了解案情，也能以客观的证据准确处理矛盾纠纷。四是激励和监督民警规范执法的功能。民警出现在事故现场，其执法过程也会被记录下来，不规范的执法会受到批评与整改。特别是如果民警因执法引起相对人的投诉，这些视频可以作为维护民警执法权益的证据，使民警的执法权威得到保护。派出所综合指挥室的建立与发展，体现了党委政府对公安工作的重视，对警务信息化的支持，如果没有地方政府在资金、社会协同等方面的支持，派出所的信息化建设将被大大制约，其维护社会治安、打击犯罪的能力也将受到限制。

(三)在多维创新上有实效性

创新是一个国家发展进步不竭的动力，枫桥式警务模式在理念、组织结构、载体以及辅助力量上有创新，体现出实效性。

在理念上，枫桥式警务模式更加注重预防的价值，转变注重事后打击的思维定势，将人民群众视为可以信赖的伙伴，而不仅仅是被管理的对象。在严格执法、带头守法的同时，也要注重柔性执法，使执法的社会效果更加显著。理念是工作的先导，如果没有理念的创新，固守传统的工作思路就难以跟上经济发展形势和犯罪形势的变化。

在组织结构上，枫桥式警务模式在不断探索中创新，将警力更多投放在基层，投放在社区，加大与人民群众的联系，改变派出所的结构，设立综合指挥室。综合指挥室成为派出所的信息收集、分析与研判中心，改变此前派出所只是被动地接收110平台指示而接处警的状况，使派出所成为主动的行动单位，将警务活动的前端更加前移，及时发现并化解风险，大大提高预防工作的效能。

积极践行载体创新，载体主要包括警民沟通交流平台、群众参与治安载体、党建引领载体、警民共建载体。在警民沟通交流平台方面，通过设立APP，使群众通过手机登录，及时了解警方最新的工作状态，反映自己的诉求。App是在警民恳谈、警务广场基础上的发展，它突破了群众参与活动在时间上与空间上的限制，实现了参与群众人数更多，覆盖面更广。在群众参与治安载体方面，目前的枫桥式警务模式中已经形成了一些群众参与的品牌，如乌镇管家、武林大妈等。参与这些项目，使参与者的责任感荣誉感大大增加，并且相比社区内的临时性组织，这些载体受到党委政府的重视，更加稳定和规范化，特别是在大型安保活动期间，这些载体发挥着不可替代的作用。诸暨枫桥派出所的红枫义警、西湖区岳庙派出所的西子义警，已经成为人民群众参与社会治安管理的有效途径。在党建引领载体方面，积极创建党员先锋模范岗。在警民共建载体方面，与辖区内的重点场所结对，例如与中小学结对向中小学生传授预防犯罪的知识。此外，同一些具有教育意义的场所结对，使民警接受正能量的教育与熏陶。

在辅助力量上，警方不仅要依靠群众、群众自治组织在平安创建中发挥重要作用，在全面依法治国的今天，用法治思维、法治方式以及法治原理来处理人民群众间的纠纷，也是人民群众的需求与意愿。枫桥式警务模式中，积极引入律师、退休法官、法律工作者参与调解，充分发挥他们熟悉精通法律的特长，能够更容易地把握争议点，更专业地处理纠纷，使纠纷处理的依据更加充分，结果更加令人信服。同时也在纠纷处理过程中，使人民群众了解法律，提高法律意识。

(四)在基本公共服务均等化上有实效性

基本公共服务是指由国家提供的，对于人民生存权与发展权所必不可缺少的公共服务，包括义务教育、国防安全、环境保护、治安维护等。治安维护、户政办理等事项，则属于公安机关履行的基本公共服务。基本公共服务具有无偿性的特点，由政府提供，覆盖面广泛，公民不分年龄、性别、教育程度、财产状况等都能享受基本公共服务。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。”[7]

枫桥式警务模式在提供基本公共服务实践中，较好地实现了均等化。在社会治安维护中，辖区内不论是地处中心地段还是偏远山区，都会配置相应的警力，按照警情配置警力，避免了如山区或远离本土的海岛由于地处偏远而无法享受治安服务的情况。在接处警过程中，无论报警者的具体身份，有警情必然会出现警察处置。在打击违法犯罪中，不会由于受害者经济实力强、受教育程度高、在社会上有影响力而给予优先保护。同一案件中，对受害者给予同等保护，尤其在群体性事件中，受害者人数众多、人员复杂，不一视同仁会产生更大的矛盾。警方提供的治安服务也不区分时间段，不论晚上还是深夜，只要有警情，警察就会第一时间出现在现场。在重大安保活动中，需要对人民群众的出行与财产使用进行一定的限制时，也不会对一些群体进行特别照顾，而对因征用人民群众的财产而造成损失的补偿标准也是统一的，不会使部分人由于支持安保工作而获得特殊利益。在户政办理上，枫桥式警务模式积极践行均等化理念。一些由于计划生育政策、非婚生育、非法同居，而一度无法办理户籍的儿童，及时为其办理户籍，使之取得合法的公民资格，能顺利地入学与就业。对一些长期离开家庭而一直没有户口的人员，警方会千方百计、想方设法为他们寻找亲人，为他们办理户籍手续。不仅范围拓宽，办理户籍的方法与流程大大简化，并且开通了异地办理，提高了公共服务的效率。枫桥式警务模式提供的公共服务还存在于日常提供的民生服务工作中，如灾害来临时挨家挨户疏散人员，照顾走失儿童以及为其寻找家人，为生活困难的老人提供服务，这些不是行使公权力，也不是执法事项，但对于人民群众的生命财产安全和家庭幸福具有十分重要的意义，警方在提供这些服务时也不会区别对待，是警察的使命使然，是警察对人民群众深厚感情的体现，有利于增强人民群众对警察的感情。枫桥式警务模式提供均等化的公共服务既是法律对警察权力行使的要求，也是人民群众对警察权力行使的期待。

三、枫桥式警务模式独特性与实效性的价值

(一)枫桥式警务模式的独特性丰富了警务模式的类型

枫桥式警务模式的独特性表明，世界上不存在一种放之四海而皆准的警务模式，那种认为在发达国家有效运行的警务模式必然适用于发展中国家的观点是站不住脚的，即使警务实践中会有一些相互贯通的地方，但是任何警务模式的推行，都是从本国本地的实际情况出发，因地制宜，充分挖掘当地的历史文化，充分考虑当地风土人情，充分顾及当地的资源禀赋。日本在第二次世界大战后放弃已经行之有效多年的交番制度，并采用美国的警务模式，导致警民关系紧张、犯罪率上升。[8]由此可见，没有任何一种警务模式能解决所有的问题，因而必须充分吸纳各种警务模式的优点。社区警务能促进警民和谐，充分发挥社区居民在社会治安中的作用，但若是在一个政局不稳定、存在种族冲突的地区，社区警务的效果便会大打折扣。即使在发达国家也需要吸收第三方警务、情报主导警务模式中的优点，多种警务模式并存，才能实现较好的效果。与其他警务模式相比，枫桥式警务模式具有显著的独特性，特别是枫桥式警务模式坚持中国共产党的领导，充分发挥党员的先进模范作用，党支部的先锋模范作用，坚持发动群众依靠群众，因此，枫桥式警务模式才能长期坚持，并在实践中与时俱进，不断发展。

枫桥式警务模式的独特性丰富警务模式的类型还在于其根源于中国大地与改革开放的伟大实践。改革开放的实践能够为枫桥式警务模式的发展提供源源不断的素材与经验，使枫桥式警务模式能够成为不断发展的动态体系。中国改革开放伴随着庞大的人口流动，农民工是改革开放劳动力的巨大来源，流动人口融入当地、预防和减少流动人口犯罪、为流动人口提供公共服务，枫桥式警务模式在这方面遇到的问题与挑战以及相应的对策与经验都是其他国家所不可比拟的。改革开放中涉及土地拆迁、环境污染，对一些区域的人民群众造成了影响。如何应对群体性事件、保持社会稳定，使人民群众参与改革开放的进程，各地形成了有益的做法，为枫桥式警务模式的独特性写上了注脚。移动互联网时代，智能手机互联网已经在人民群众生活中必不可少，一些网络舆情也受到人民群众的关注，中国网民数量庞大，如何通过网络汇聚民意、掌握人民诉求，加强与人民群众的沟通、便利人民群众办事，枫桥式警务模式积极创新“互联网+”的做法，警务活动适应性更强。随着中国国际地位的提升，国际性会议与赛事日益增多，大型安保活动日益频繁，如何在最小化影响人民群众生活的同时确保会议赛事安全举办，如何发动人民群众参与安保，枫桥式警务模式进行了有益的探索，也形成了行之有效的方法。

(二)枫桥式警务模式的实效性使其具有推广价值

中国改革开放中遇到的新情况新问题，为枫桥式警务模式提供了素材，在探索中形成了行之有效的经验。发达国家虽然是社区警务等多种警务模式的创造者与实践者，但多年实践表明，其警务模式也存在一些问题：缺乏长期资金保障，设施装备老化；信息化应用不充分，没有吸收最前沿科学技术；警务模式的推行易受政权更迭影响；过分注重私权利而对公共利益的重视程度淡化；社区警务形式化，一些社区代表自己从事全职工作，很难真正了解与收集民意。[9]对这些问题，枫桥式警务模式在借鉴国外警务模式成功经验的同时，也注重避免其局限性，取得了较好的效果。中国经济高速发展，在经济发展中产生的新情况新问题，发达国家也没有经历过，而针对这些新情况新问题采取的新对策新举措也可以为其他发展中国家所借鉴。

发展中国家由于政治经济历史等多样性原因，导致经济发展水平较为落后，而随着现代化的逐步推进，这些国家也会出现一些类似中国现代化进程中产生的问题，对于这些问题，西方并没有提供有益的经验可供借鉴。一些发展中国家由于政治不稳定，政权更迭频繁，导致经济无法发展，社会治安状况恶化；一些发展中国家政治平稳但经济发展水平落后，警务资源匮乏，警方无法因应打击犯罪的需要，更遑论推行社区警务服务公众；一些发展中国家种族问题严重，警民关系对立；一些发展中国家城市中存在贫民窟，政府的公权力无法触及到这些区域，导致这些区域黑帮盛行，黄赌毒泛滥，非法枪支买卖大量存在，公众基本的生存安全得不到保障。[10]这些国家的政府也在尝试解决上述问题，宏观上维护政治稳定、促进经济发展的政策理念为警务模式的推行创造政治与经济基础，一些国家主动向西方国家学习社区警务的经验并在国内推行，取得了一定的效果，但是存在的问题依然突出：社区警务项目化、短期化，着眼于当地暴力犯罪与贫民窟问题，取得一定成效后就停止，并没有成为基层警察部门长期性的做法；一些社区警务被施加了其不能完成的任务，如一些国家在贫困地区推行社区警务以达到脱贫的目的；一些地方性社区警务项目易受地方领导人选举的影响，领导人一更换，社区警务项目便终止；社区警务项目缺乏必要的装备；一些地方警方与民众的敌对关系，无法在短时间内消除。要解决上述问题，国家经济发展、财政实力壮大是基础性的支撑，枫桥式警务模式的发展也得益于中国经济高速发展所奠定的物质基础。但是经济发展不必然会产生良好的警务模式，需要政府的重视、政府部门与社会各界的协同、公众参与，注重创新与时俱进，坚持以人民为中心的理念等多元因素相互结合，才能实现。

枫桥式警务模式不仅在警务信息化、多维创新、提供公共服务均等化等方面的积极实践具有实效性，在维护社会治安上也同样具有实效性。将这些成功的经验与其他国家与地区共享，促进各个国家地区进步，这是枫桥式警务模式的价值所在。