新时代区域科技资源分配正义的理论逻辑与实践路径

孙 灿

（清华大学 社会科学学院，北京 100084）

科技资源是“科技活动的物质基础，是创造科技成果，推动整个经济和社会发展的要素集合”。[1]在产权归属上，科技资源大多被定性为准公共物品。政府科技资源的分配对区域科技创新与经济发展具有重要影响，其分配不仅涉及效率问题，也与公平问题联系紧密。在计划经济时期，中国优势科技资源主要在首都、各大区首府和一些东部大城市集聚，区域分配格局呈现不平衡的特征。改革开放以来，政府多数科技资源的分配采取竞争申请的方式，使科技资源进一步向优势地区集聚，客观上科技资源分布的空间差距进一步拉大。为调整这种不平衡的趋势，政府已采取了相关政策设计，如各类“西部计划”“地区项目”等，在竞争申请的前提下对科技资源薄弱的区域和省份进行一定倾斜。从本质上看，政府科技资源的区域分配属于再分配。新时代，通过科技资源的分配来破解区域发展的不平衡不充分问题，实现既促进生产发展、又关照公共福利的双重目标，关键在于确立新时代区域科技资源的分配正义的理论原则并探索其实践路径。

一、新时代区域科技资源分配正义的生成逻辑

（一）科技创新驱动区域协调发展的现实诉求

建国70年来，中国区域经济发展先后经历了相对差距缩小到扩大再到缩小的变化历程。改革开放之初，在沿海地区率先发展战略下，东部地区取得领先地位。2000年以来，在西部大开发、中部崛起、东北振兴等战略的相继实施下，区域经济发展差距不断缩小，协调性有所增强，但整体上区域科技资源分布的不平衡仍远大于区域经济发展的不平衡程度。近年来，从中国区域科技创新资源投入和成果转化看，东西部创新发展的差距有逐渐缩小的趋势，但依然存在较大的绝对差距。同时，南北之间的区域创新能力差距在逐渐拉大，区域科技发展格局分化特征明显。2018年，广东、江苏、北京、山东、浙江和上海六省市研发经费投入超过千亿元，已接近世界发达经济体的水平。目前，西部地区也形成了以成都、西安、贵州等为代表的区域科技创新资源集聚地，涌现出多个新的科技创新增长极。然而，吉林、黑龙江、内蒙古等地区在研发经费投入强度方面呈现下降趋势。此外，若干战略性区域科技资源也较薄弱，如“一带一路”倡议中处于关键位置的福建、新疆，以及作为重要门户的广西，京津冀协同发展及雄安新区建设背景下的河北等。总体上，目前“通过区域协同创新解决发展不平衡不充分的问题仍然面临巨大挑战。”[2]

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，将科技创新“摆在国家发展全局的核心位置”，作为“提高社会生产力和综合国力的战略支撑”[3]。为加快推进创新驱动区域协调发展，2016年5月《国家创新驱动发展战略纲要》中提出，东中西部应发挥各地优势，构建各具特色的区域创新发展格局；推进创新资源的跨区域整合，促进区域协同创新；培育区域创新的优势力量，增强区域创新高地的示范引领和辐射带动作用。区域协调发展离不开科技创新资源的合理配置。新时代，为更好地依靠创新促进区域协调发展，对区域科技资源分配正义提出了更高要求。

（二）马克思主义公平正义思想的继承发展与当代阐释

不同于西方自由主义分配正义，马克思、恩格斯基于对现实经济生活中的生产方式与分配方式的研究，构建了以经济分析为基础的公平正义思想，通过对社会基本矛盾运动规律的把握，从历史唯物主义维度赋予公平正义以新内涵，从社会形态更替的高度提出了实现公平正义的根本途径，构成了新时代区域科技资源分配正义的理论起点。

从正义的调节范围来看，马克思、恩格斯既强调正义的个体性，也强调正义的社会性。他们将个人正义作为正义的最终归宿，将社会制度的正义作为实现个人正义的有效路径，构建了社会正义与个人正义相统一的正义观。从正义产生的根基上，马克思、恩格斯以生产关系解释分配关系，将正义归结为对生产方式的要求以及与生产关系的适应性，在批判性的分析资本主义生产方式与分配方式的基础上，诠释了生产正义与分配正义的内在逻辑。基于公平正义的实现是一个矛盾不断解决的过程，因而公平正义的评判标准必须是具体的、历史的，要根据具体的社会历史条件、发展现状与发展阶段设计具体的正义的制度安排。

中国共产党将马克思主义正义观与中国社会主义建设、改革与发展的实际相结合，以个体的自由全面发展为理想追求，在实践中不断探索解放与发展生产力，增加社会财富，形成了马克思主义正义思想的当代阐释。毛泽东同志在《论十大关系》中关于如何处理社会主义建设中的各种矛盾的思想体现了中国共产党人对实现协调、均衡发展理念的初步探索；邓小平同志对“社会主义本质”的论断重点阐述了社会主义条件下实现公平正义的基本原则和路径；江泽民同志提出将依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”，为发展社会主义市场经济、维护社会公平正义确立了必要的制度保障；胡锦涛同志针对构建社会主义和谐社会中的重要论述也将维护和实现社会主义公平正义放在十分重要和突出的地位。

中国特色社会主义进入新时代，面对社会主要矛盾的新变化，立足新时代中国特色社会主义的理论与实践，习近平同志提出坚持以人民为中心的发展思想，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深刻揭示了新时代实现“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”[4]发展的必由之路。为破解发展的不平衡不充分问题，需要更加协调的区域科技资源布局，在提升区域科技创新能力、促进产业高质量发展的同时，支撑区域民生改善和社会发展。将马克思主义公平正义观与新时代中国改革发展的具体实际相结合，进一步明确新时代区域科技资源分配正义的时代内涵和理论原则，将为探索新时代区域科技资源分配正义的实现路径提供有力的指导。

二、新时代区域科技资源分配正义的理论意涵

（一）新时代区域科技资源分配正义的价值取向：以人民为中心

推动解决经济社会发展不平衡不充分的问题是新时代区域科技资源分配正义的重要关切之一。实现这一目标必须坚持以人民为中心的原则导向。

1.科技创新为民

将科技创新为民作为新时代科技资源分配的重要价值指向，来源于马克思主义科技观的人本理念。马克思深刻认识到科学技术对于生产的意义，并提出未来理想的经济形态将是“在保证社会劳动生产力极高度发展的同时又保证每个生产者个人最全面的发展”。[5]在马克思看来，科技在生产上的广泛运用将使劳动者的必要劳动时间大大缩短，为他们创造更多的自由时间从事其他活动，使劳动成为“真正自由的劳动”[6]。科学技术负载着促进人的解放的价值指向。科技创新为民是新时代区域科技资源分配正义理论的应有之意，凸显了马克思主科技观的人本理念，回答了新时代的科技发展“为了谁”的问题。科技创新要从人民群众对美好生活的向往中发现问题、提出问题，通过科技创新回应人民群众之需求，利用科技创新成果造福区域发展。在区域科技资源分配中，要聚焦社会矛盾的新变化，把满足人民对美好生活需要的程度作为区域科技资源分配合理性的重要评价指标，切实做到科技创新为民。

2.科技创新依靠人民

科技创新的根本动力在于人民。在区域科技资源分配中，坚持人民主体地位就是坚持科技发展依靠人民，将科技创新人才作为区域科技创新的“第一资源”，全面而充分的调动人的积极性、主动性、创造性，为科技创新人才发挥作用提供更广阔的舞台和环境。习近平同志指出，建设世界科技强国，“关键是要建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍”[7]（P16）。创新是第一动力，人才是第一资源。创新驱动发展的实质在于人才驱动发展。区域科技资源的分配要围绕如何激发各类创新人才的活力和潜力，发挥科技人才在区域创新发展中的积极性。

3.科技创新成果惠民共享

在区域科技资源分配中坚持以人民为中心的发展思想，其初衷和根本目的在于通过协调区域发展让人民群众共享科技创新的成果，这是由社会主义的本质和根本任务所决定的。新时代，直面发展的不平衡不充分问题，更需要依靠创新驱动发展，通过有效的科技资源分配的制度安排，推动科技成果的惠民共享，促进区域的协调发展。使发展成果更多、更公平的惠及全体人民，真正做到发展成果由人民共享，必须大力发展民生科技，“加大科技惠及民生力度，推动科技创新同民生紧密结合”[8]（P61）同时，促进民生科技创新成果的转化与推广，将科技创新更好地向人民对美好生活的需求转化，为区域经济社会发展提供科技支撑。

（二）新时代区域科技资源分配正义的根本前提：解放和发展生产力

1.马克思主义生产正义与分配正义理论

一般认为，分配领域的公平正义问题是公平正义的最直接的表现。在西方政治哲学的视野下，分配正义主要关注如何依靠社会制度对财富、资源、机会等利益进行合理有效的分配。马克思、恩格斯通过对生产方式的剖析，批判了资本主义生产方式下分配问题上存在的不公平，从生产正义与分配正义的内在逻辑中寻求正义问题的解决之道。马克思指出，生产决定分配，“在分配是产品的分配之前，它是（1）生产工具的分配，（2）社会成员在各类生产之间的分配……这种分配包含在生产过程本身中并且决定生产的结构。”[9]因此，分配正义必须建立在生产正义的基础上。生产正义和分配正义的实现依赖于生产要素的合理配置。近代工业革命以来，生产要素的合理配置越来越离不开科学技术的参与。马克思、恩格斯在科学技术对生产力的作用尚未非常显著表现之时，就敏锐地意识到“生产力中也包括科学技术”。邓小平同志在此基础上提出“科学技术是第一生产力”的论断，进一步深化了对科技资源分配中生产正义与分配正义关系的理论认识，为探索从生产正义出发维护科技资源的分配正义提供了理论依据。

2.新时代区域科技资源分配的生产正义维度

党的十八大以来，面向国际经济社会与科技发展的新趋势，立足于实现全面建成小康社会以及实现中华民族伟大复兴的奋斗目标，创新驱动发展被提升为国家战略，“只有不断推进科技创新，不断解放和发展社会生产力，不断提高劳动生产率，才能实现经济社会持续健康发展”。[8]（P30）习近平同志指出，要实现创新驱动发展必须进一步深化科技体制改革，优化科技政策的供给，改革完善科技评价体系，为提高科技创新能力扫除体制上的障碍，使科技向经济转化的通道更加畅通。[8]（P56）

从马克思的正义观来看，要评判生产的正义性，其关键就在是否与生产方式的发展相符合、相一致。评判科技资源的分配是否满足生产正义，需要从整体上评价科技在生产活动中的作用，要将其是否有效地促进了生产力的解放与发展作为衡量科技资源分配正义的重要依据。在中国特色社会主义建设和改革实践中，发展生产力既是社会主义本质要求，也是分配正义的根本前提，又是实现新时代“发展成果由人民共享”的物质基础。新时代，协调区域科技资源分配的效率与公平，促进生产正义与分配正义的统一，必须继续深化科技体制改革，调整科技资源分配中不适应于生产力解放与发展的体制机制，推动科技与区域经济社会发展深度融合，打通从科技强到区域强的通路，以科技体制改革激发创造力、释放创新活力，构建各具优势特色的区域创新格局，推动建立更加健全的国家创新体系，真正实现“让一切创新源泉充分涌流”[8]（P62）。

（三）以“三大公平”为核心的新时代区域科技资源分配正义保障体系

1.区域科技资源分配的权利公平

实现区域科技资源分配正义，首先在于权利的公平，即保障区域平等的发展权。发展权关注发展的公平性、均衡性和可持续性中蕴含的权利诉求，尤其关注弱势群体、落后区域的发展，强调保护弱势群体利益、实现区域均衡发展的合理性。维护区域发展权离不开科技资源的公平分配。一方面，人人有权享用科学活动成果，有权分享科技进步及其应用带来的福利。这些基本权利已被写入《世界人权宣言》，并落实到《经济、社会及文化权利国际公约》等国际文件。①见联合国大会1948年12月10日第217A（II）号决议和1966年12月16日第2200A（XXI）号决议。中国政府于1997年10月27日签署《经济、社会及文化权利国际公约》，并于2001年2月28日第九届全国人大常委会第二十次会议作出批准《公约》的决定。不同地区具有平等的享用科技创新活动的成果和科技发展红利的权利。另一方面，科技资源的投入使欠发达地区有机会利用科学技术有针对性地为环境、农业、健康、教育、信息等民生保障问题提供解决方案。西部大开发、中部崛起、东北振兴、国家扶贫开发的实施对维护区域发展权均起到了非常关键的作用。新时代要从根本上解决发展的不平衡不充分问题，必须继续加大针对欠发达地区的科技扶贫力度，切实保障欠发达地区的区域发展权。

2.区域科技资源分配的机会公平

权利公平的实现在于赋予与其能力相匹配的机会以及具备能够有效地运用这些机会的基本条件。实现平等的区域发展权，不仅应提供公平的机会，也要确保欠发达地区能够有效利用这些机会。基础设施是区域基本发展权的重要保障，必须加强科技创新对区域基础设施建设升级的支撑作用，充分借助科技资源分配带动区域文化教育、公共卫生等民生服务的均等化。“要以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。”[10]新型冠状病毒疫情发生以来，线上教学、远程医疗等需求的激增凸显了5G网络、云计算等信息技术基础设施在支撑公共资源线上普惠化供给的必要性。新时代推进教育、健康机会的区域公平，不仅需要在传统的教育、医疗资源分配上向欠发达地区倾斜，还需要加强信息技术基础设施资源配置以支撑更高质量的民生需要。在创新引领发展的趋势下，依靠科技资源分配支撑区域新型基础设施建设，有利于推进优质公共资源获取的机会平等。

3.区域科技资源分配的规则公平

规则公平是形成机会公平和保障机会公平的关键。通过公平的、合理的制度设计赋予社会主体公平参与权力分配的机会。区域科技资源分配的规则公平在于确立科技资源分配的合理的体制机制，赋予区域及其社会成员享有与之相匹配的科技资源机会的公平，进而真正实现好、有效维护好区域发展权。公平的规则既要保障竞争性机会公平，也要保障非竞争性的机会平等。当前，一方面应完善公平竞争机制，保障禀赋条件好的地区获得与其能力相匹配的科技资源。另一方面，在科技资源上给予欠发达地区一定的倾斜配置也是必要的，这有利于通过创新资源的配置开发其区域发展潜力，更充分地保障其区域发展权。

三、新时代区域科技资源分配正义的实践路径

当前，原有的制约科技创新的体制机制因素与区域科技资源分配正义的关联越来越多地凸显，直观地反映出公平性问题正逐渐成为影响进一步推进区域协调发展的关键问题。有鉴于此，必须坚持以人民为中心的价值导向，探索区域科技资源分配正义的实践理路。

（一）贯彻共享发展理念，实现区域科技资源分配个人正义与社会正义的统一

区域科技资源分配中贯彻共享发展理念，要根据以人民为中心的价值导向，作出更有效的制度安排。“科学研究既要追求知识和真理，也要服务于经济社会发展和广大人民群众。”[7]（P10）实现发展的全民共享、全面共享，必须加强公共科技供给，发展民生科技，促进民生科技成果的转化与推广。依靠科技创新实现公共服务体系的低成本、高质量、广覆盖[7]（P13）。实现科技创新惠民共享还需要促进科技创新与区域经济社会发展的深度融合。由于科技资源匮乏区域和经济欠发达区域具有较强的一致性，必须完善科技帮扶机制，通过平台建设、帮扶结对、人才支持等系统化举措为脱贫攻坚提供充分的科技资源供给，激发欠发达地区创新发展的潜力，推动后发地区的跨越式发展。

区域科技资源分配正义的实现也要坚持共建共享、渐进共享的原则。创新驱动的实质在于人才驱动。必须进一步完善科技创新人才的利益分配机制，充分尊重和极大调动科技人才的创造精神。同时，根据区域特色实施差异化的科技人才政策，有效协调科技人才的区域集聚，使科技人才更好地服务于战略性区域建设以及后发地区的转型升级。在确保科技人才“得其所应得”的同时，不断推进科技促进每个人“自由全面发展”的个人正义与全民“共享改革发展成果”的社会正义的统一。

（二）深化科技体制改革，推进区域科技资源生产正义与分配正义的统一

当前，通过深化科技体制改革，不断解放和发展生产力是实现科技资源分配正义的必由路径。改革开放以来，尤其是1985年科技体制改革以来，科技投入作为“生产性投入”的理念逐渐确立起来，在区域科技资源分配中，效率优先的导向性更加显著，使得优质科技资源愈加向发达地区集聚，基于区域科技资源条件的传统禀赋，伴随着创新要素的集聚，逐渐形成了一些具有优势特色的创新高地。然而，受到政府行政管理的条块结构影响，科技资源的分配与管理存在多层级、多部门纵横交错的情况，导致区域科技资源分散、科技项目重复建设、项目成果低水平同质化等一系列问题。这些制度因素制约了政府科技资源利用效率，阻碍了科技创新的潜力、创造力的充分发挥，进而制约着区域科技资源分配正义的实现。

新时代以科技创新驱动区域协调发展，在深化科技体制改革的进程中，需要进一步加强统筹协调，化解区域科技资源分配中因条块分割带来的难题：优化研究试验基地等科技基础条件资源的空间布局与开放共享，推动形成跨区域的科技研发服务平台与创新网络；遵循区域创新集聚规律，深入推进自主创新示范区、创新型省份、创新型城市建设，充分发挥区域创新高地的示范引领作用。新时代要探索实现“更有效率，更加公平”的区域科技资源分配，必须以深化科技体制改革为着眼点，促进区域科技资源分配生产正义与分配正义统一的实现。

（三）维护区域发展权，促进区域科技资源分配的普惠性正义与差异性正义

维护区域发展权，必须针对不同区域、不同层级类别的科技资源实施差异化的科技资源分配策略，实现区域科技资源分配普惠性正义与差异性正义的统一。

其一，应突出科技资源分配对“战略区”和“类型区”的支撑作用。东部地区应加强原始性和集成性科技创新资源的配置，打造创新高地；中西部主要地区则应着重通过汇聚科技创新资源支撑产业在区域间梯度转移；对于京津冀、长江经济带等国家重要战略区，应加强科技资源的统筹协调与跨行政区整合共享，促进区域协同发展；针对“一带一路”建设的重要战略区，应通过强化科技资源配置拓展其国际经济与技术合作空间；对于“老少边穷”、产业衰退、资源枯竭、生态退化等不同类型的劣势地区，需要因地制宜配置与其区域禀赋条件相匹配的科技资源，推进区域发展的转型升级。

其二，根据科技资源的层次确立差异化的效率与公平分配原则。对直接服务现实民生需要的基础性科技资源，如支撑农业与环保先进适用技术推广、教育与医疗资源均等化、信息基础设施建设等类型的科技资源，应遵循公平导向的分配原则，保障欠发达地区补齐短板，实现相关科技资源分配的普惠共享。对支撑区域基本科技活动开展的财力、物力等基本科技资源，应兼顾效率与公平的分配原则，完善稳定支持和竞争申请相结合的机制，充分发挥地区基金项目对欠发达地区的倾斜性支持。对于更优质、更稀缺的重点、重大层次的科技资源，必须充分尊重优质科技资源集聚规律，采取效率主导的分配原则。新时代，面对颠覆性技术爆发增长带来的机遇以及“卡脖子”技术频繁出现带来的挑战，要着重在禀赋优势地区加强颠覆性技术与“卡脖子”技术创新的科技资源配置，带动和支撑创新发展。[11]

其三，根据不同类型科技资源的性质与集聚规律，需采取差别化的分配原则。针对竞争性较强的科技投入，应不断完善各类国家科技计划区域间分配的效率与公平机制，提高中央引导地方科技发展资金使用效益；对于稀缺性、排他性较强的科技人才，必须建立健全区域人才培养、使用、吸引、激励机制，同时积极引导区域间科技人才的交流与合作；针对公益性、可共享性较强的实物资源和信息资源，应进一步建立健全大型科研仪器的开放共享和运行补助机制，同时提高信息资源的使用效率，完善区域科技基础条件平台的建设，支持跨区域科技资源的共享。