生态补偿机制理论发展中公平与效率问题研究

王立　李珂

摘要：生态补偿是学界研究的新兴热点问题，学者们在相关的理论与实践上并没有达成一致的结论，学者和实践者们都在摸索，但是在生态补偿机制的研究中却很少涉及到公平和效率的研究，文章在梳理生态补偿机制的发展来探讨公平和效率的问题。

关键词：生态补偿;公平;效率

一、生态补偿机制发展史的梳理

生态补偿在学界亦称为生态系统或环境支付服务（PES，payment for environmental services），起源于20世纪下半叶新一轮的现代环境经济学，以挪威环境经济学家巴格森为首的学者细致地描绘了生态系统服务（ES）进入生态系统支付服务的时间表。最初，从20世纪70年代开始，学术论文多以探讨生态系统服务功能的共同概念为主，同时也非常强调社会是如何依赖生态系统这一问题。20世纪80年代后期，生态系统服务的概念引入该领域后，依旧强调社会与环境之间的联系，同时非常注重对于生物多样性减少这一问题的关注。20世纪90年代，生态系统服务已经成为了广义可持续发展相关研究中的主流。对于生态系统服务而言全球自然资本具有两面性，一方面它推动了货币估值研究的发展和推广，另一方面它也受到了强烈的批判。这使生态系统服务的研究卷入了旧保护主义与新保护主义的论战之中，旧保护主义强调寻求一种使得物种多样性保存和自然保护区建设更生态的方法;而新保护主义更加强调人性化，例如将环保与扶贫相结合。20世纪90年代末，对于生态系统服务的经济价值研究越来越多，学术界重点開始转向对基于市场的生态保护工具的研究。

生态补偿或PES的学术文献中很大一部分是理解和区分PES的概念和原理。值得注意的是，在2005年旺德使用五个核心关键部分来定义PES：具有自愿交易、具有明确的环境服务、至少有一个买方、至少有一个卖方、具有确保的条件。这五大要素也已经在学术界有所建树，并不断地修改和调整。

基于以上的研究，生态补偿即PES可以定义为使用激励（例如货币）直接补偿（通过买方）生态系统服务（ES）卖方提供通过保护环境提供的商品和服务。值得强调的是在这个定义中，其他基于激励的保护机制也都包含在这一定义之中。例如，REDD+（减少毁林和森林退化造成的排放）机制，可以使热带国家获得保护其森林的补偿。

最著名的PES计划之一是1997年在哥斯达黎加成立的PSA，它是全球范围内最早正式认可的项目之一，被认为是PES机制的先驱。在制定PSA时，法律规定了四个主干部分：水文服务、温室气体排放、生物多样性和风景秀丽。法律允许土地所有者与其土地提供的服务签订合同，并建立National Fund for Forest Financing（国家森林融资基金会），2000年该计划被简化为木材种植园和森林保护两部分，2004年增加了农林业部分。PSA的资金有着各种不同的来源，例如化石燃料税、世界银行的贷款、全球环境设施补助金以及服务本身的用户。然而，到目前为止，该计划大多仍然只是一个卖方计划，该计划以先到先得的方式与参与者签订合同，最近，哥斯达黎加近100万公顷的土地已经被一次性承包进入PES，目前的森林覆盖率超过50%。

二、生态补偿机制中的公平因素

生态补偿机制发展至今已经成为了环境保护可以与扶贫双赢的局面，为两者带来积极成果。在对PES等机制的社会影响越来越关注之后，最近的研究一直集中在公平的概念上。

简单地说，公平与社会中经济因素在社会中根据已商定的原则进行分配有关，公平建立在环境正义之上。环境正义的发展正处在研究社会运动还是公共政策的十字路口。对于正义的考量对任何类型的环境保护干预都很重要，因为这些干预可能会影响个人之间的利益和责任分配。为了尽量减少保护干预措施可能对社会系统产生的负面影响，因此必须考虑个人参与决策和识别其身份、文化、历史的能力，这扩展了正义的概念，强调了超越分配术语的重要性，并考虑了这些分布如何影响个人的幸福。这种司法框架的重点是如何将商品转化为个人繁荣的能力，而不是单独追求效用和资源。其中沃克教授探讨了环境正义如何横向发展到不同背景和纵向延伸，更加强调全球规模问题和地方规模。强调环境正义不仅要关注个人，还要关注更广泛的社区层面，其中实践环境的不公正是整个社区所面临的重要问题。

生态补偿机制中的环境公平与环境正义是相同的，然而，又该如何用细小而微妙的差别来观察和定义它们。正如麦克德莫特等人所讨论的那样，正义通常使用诸如权利、“符合道德权利”等术语来定义。公平更具有比较性，关注人与环境之间的关系。施罗德和麦克德莫特进一步区分了正义包括尊重人权和公平、包括成本和利益的分配。他们都注意到所有条款中的公平正义都是社会建构的。公平的维度是分配的，程序性的和具体的，具有额外的认可支柱，以承认不同的价值观。程序公平涉及个人参与生态补偿机制、获取权益和获得福利的能力。分配公平与生态补偿机制的成本和收益如何分配有关。在背景具体的公平的认可中包括所有利益相关者的权利，同时尊重任何现有的社会规范、价值观或知识体系。具体的公平包围这三个维度，并与可能影响其他维度如教育水平、性别等的周围社会条件相关联。此外，具体的公平不仅存在于个人层面，而且在组织、社会、国家层面具有更广泛的影响。确保机制对参与者来说是公平的，并且参与者也认为机制本身是公平的是所有一切的关键。这是因为所涉及的利益相关者的观点、意见有能力决定计划的成功与否。重要的是要强调，在讨论与生态补偿机制相关的公平性时，对机制之外的人的关注不可过少。例如，如果能够提供的公平服务很少，那么就应当重新考虑。

如果生态补偿机制在实施的过程中对于公平进行设计，那么它对于部分甚至全体而言就是公平的。例如，通过确保较贫困家庭的参与可以使PES实现程序上的公平，正如尼加拉瓜PES计划中管理的扶贫任务所示。此外，承认性别问题对于认知前提和具体的公平也很重要。 在南非政府对PES水资源管理计划提供资金的过程中确保了性别平等，使得性别问题得到了改善。该PES计划还通过资源管理权力下放。在此基础上，PES在建立公平分配机制确保分配公平时，赋予了地方权力，并加强了地方机构和人们参与PES的动机。

三、生态补偿机制内公平与效率的关系

目前，学者们对于生态补偿机制内公平与效率何者更重要有大量的争论。仅关注效率可能会忽略PES计划可能产生的复杂社会影响，同时可能会损害公平性。虽然方案可能有效地成功，但同时它可能会很公平地失败。未能认识到公平的重要性可能会对PES计划中的参与者产生意想之外的负面影响，最终可能破坏该计划的环境目标实现。

目前，PES和公平之间的关系由于缺乏大量研究而显得理解有限，大多数研究主要集中于对生态补偿机制的公平进行定性。例如，当一些参与者被允许参与生态补偿机制时，可能会出现的负面结果就是其他人被排除在外，从而损害程序公平性。这可能造成或加剧社会内已经存在的不平等力量的失衡，这可能导致对权益维度的负面影响，突出了具体公平的重要性。具体的例子包括在减少森林砍伐和森林退化所致排放量（REDD+）计划下对没有产权的人进行土地排斥，除非通过谈判得到承认和整合。

在厄瓜多尔的SocioParamoPES计划可以看到另一个例子：该计划实施后 ，只有较富裕的土地所有者被转移到更大比例的小农户身上。然而这是由于任期的不安全、对政府的不信任以及对有限土地的不满，非常贫穷的社区成员缺乏参与，这再次强调了生态补偿机制中认识到具体公平的重要性。这可以同时也可以在哥斯达黎加的国家生态补偿资金项目中体现，该计划最终支付给了具有较高教育水平、拥有较大农场规模、较富裕的农民。墨西哥的PES计划可以看出对分配不公平的后果，这是由于资金仅在村一级的单位分发，导致没有正式土地所有权的人最终获得的收益也较低。

参考文献：

[1]袁伟彦，周小柯.生态补偿问题国外研究进展综述[J].中国人口·资源与环境，2014（24）.

[2]毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口·资源与环境，2002（12）.

[3]高彤，杨姝影.国际生态补偿政策对中国的借鉴意义[J].环境保护，2006（10A）.

*基金项目：西藏自治区教育厅高校人文社科项目“基于碳汇的环喜马拉雅生態区生态补偿机制研究”（项目编号SK2017-06），西藏大学依法治藏协同创新中心项目“基于固碳的环喜马拉雅生态区生态补偿机制研究”（项目编号17YFZZ0306）。

（作者单位：西藏大学政法学院）