论竞争中性视域下的国企改革

赵嘉冀

李克强总理在第十三届全国人民代表大会政府工作报告中指出，要对“两个毫不动摇”继续坚持，对非公有制经济发展进行支持、鼓励以及引导。严格按照竞争中性的原则，在招投标、政府采购、经营运行、准入许可、要素获取等方面，做到对各类所有制企业的公平对待。在G30国际银行研讨会（2018）上，央行行长易纲指出，国内改革以及对外快放应当加快，而更应该着重考虑以竞争中性原则来对待国有企业。整体来讲，国有企业的改革目标与竞争中性原则是一致的，更是与我们所提倡的所有制中立相契合，不能因为企业的所有制不同，而对其设置不同的规则。

竞争中性政策的全面实施，有利于我国营造公平竞争的环境，促使国有企业与民营企业之间实现公平竞争的目标，在推动国企实现深化改革方面发挥着极为重要的作用。营造公平竞争的市场环境，将是我国深化改革开放的突破口，更是国企改革的主要方向，有利于构建更加完善的社会主义市场经济体系。基于此，对竞争中性视域下的国企改革进行研究具有非常重要的现实意义。

一、竞争中性概念

竞争中性，又被称之为“竞争中立”，于20世纪90年年代初期由澳大利亚提出，并作为对国有企业进行改造的主要政策与措施。以公司化以及市场化改造为目标国企进行了与之有关联的各种改革，然而从实际情况来看，国企在税收诱惑或者是减免、政策补贴等方面依有着民营企业所没有的优势，而这样的优势也是国企在市场竞争中最大的优势，也是导致市场环境不公平的主要因素之一。为了能够充分改善这个问题，从而保障市场能够实现公平竞争，“竞争中性政策”营运而生，具体概念指的是政府的所有商业活动以及商业行为，不能因为国有具有一定的公共所有权从而享有其他性质企业所没有的优势，而是应该享受相同的权利，进而在相对的环境之中进行竞争。现阶段，国际上已经有很多国家对竞争中性原则进行了实践。

整体来讲，竞争中性本身是一个有着一定差异化的标注范畴，而且整个制度的内涵也比较复杂。因此，以竞争中性为切入点，对国企进行改革，有一定的优势，必然也要一定的风险，因此需要进行客观地看待。

从优势的角度来讲，在国企改革过程中需要依据明确的目标而进行，而竞争中性原则能够一定程度对国企改革之中存在的一些偏差进行有效矫正。例如，曾经的国企改革主要是以弱化公共产权为目标，所以改革过程中出现了国企变卖，从而让国企能够慢慢从竞争性领域退出来。而从实际情况来看，之所以出现“国进民退”现象的根源并不在于国企的所有制性质，而在于其凭借所有制性质而获得竞争优势，导致民营企业在不公平竞争环境中夹缝求存。习近平总书记在 2018 年 11 月召开的民营企业座谈会上提出，要从减轻税费负担、化解融资难题、营造公平竞争环境等方面为民营企业营造公平的发展环境。很多举措已然与包含税收中性、债务中性等内容要素的竞争中性政策不谋而合。引入竞争中性还能减少国企“走出去”过程中遇到的问题，消除国际社会的误会，特别对“一带一路”建设具有重要意义。从风险角度来讲，竞争中性原则会成为部分国家限制新兴经济体发展的主要工具。例如，有部分国家提出这样的观点：“尽可能禁止国企可能带来的增强贸易投资和全球经济表现的结果”、“一部分国企的目的就是为了逃避竞争”。基于此，我国必须要从自身实际发展情况入手，从而引入不存在任何所有制偏见和歧视的竞争中性政策才具有正当性。

二、竞争中性的基本原则

一是促进政府企业组织合理化，包括对从事竞争性业务的政府企业实行公司化改造，自然垄断中竞争性业务与非竞争业务的脱节。是确认政府企业发挥功能的成本，并设置合理的成本分摊机制以提高透明度和公开性。三是政府企业在商业化经营中取得合理的投资回报率。四是政府企业在履行公共政策职能时获得充分、透明和可计算的补偿。五是政府企业在最大程度上与私人企业保持税收的一致性。六是政府企业在最大程度上与私人企业受到相同程度的监管，处于相同的监管环境。七是政府企业应当通过债务调整和补偿等方式消除因政府支持因素而拥有潜在的融资优势。八是政府采购政策和程序应当具有竞争性、无歧视，并且有合适的透明标准作为保障。其中的第五、六和七项分别涉及税收中性、监管中性和债务中性。比对第五、六和七项，我国国企在税收、监管和债务方面存在着明显的竞争中性偏离。

三、我国竞争中性实践的现状

2018年，民营企业座谈会议上，习近平总书记就此发表了非常重要的讲话，对民营经济的地位以及作用予以肯定，并从六个方面提出了支持民营企业发展壮大的措施与政策，例如，营造公平竞争环境、政策执行方式完善、企业税费负担减轻、着重解决企业融资难的问题等等。由此可见，竞争中性原则在我国是一直在践行的，但是也必须充分认识到，因为教条主义思维的长期影响，关于政策的落实，一些领域以及一些地方依然有违背国有经济以及非公经济公平竞争的情况，具体如下：

（一）“弹簧门”、“玻璃门”的现象依然普遍存在

现阶段，我国提出了一些文件并鼓励民营企业进入众多领域之中，但是从实际情况来看，我国很多领域依然是民营企业所无法触碰的，相对国企来讲，民营企业各方面均处于劣势之中，例如，基础设施建设项目、提供公共服务等领域，依然很难见到民营企业的身影。最近几年我国大力推崇PPP模式，这是民营企业（私人机构）与国家公共部门进行合作的主要模式，有利于吸引更多社会资本进来，从而达到提升项目效率的目标；但是，从实际情况来看，地方政府在开展PPP模式时，其目标是希望能够从国家获得更多与项目有关的政策支持以及资金支持。所以，从某种角度来讲，PPP模式未能达到预期目标，不仅没有对社会资本产生有效的吸引力，反而一定程度还将其挤出了该模式。地方大型的国有企业、中央企业等均是PPP项目的主要参与者，从这一点不难看出，该模式可说是国有企业与政府之间的合作，又或者政府旗下代理机构与政府之间额合作，又或者是政府与其所属平台公司之间的合作。从目前PPP模式来看，民营企业参与比例不到20%。

此外，最近几年还有一个值得我们关注的情况，即：国家非常颁布了诸多文件鼓励民营企业能够参与到国有企业改革之中，然而从实际情况来看，民营企业真正兼并国有企业的案例很少，而且有些行业几乎看不到民营企业的身影，例如，石油、电信、军工等等行业，目前还是国企企业进行垄断。民营企业倘若要进入到这些垄断领域之中，那么必须要与国有企业一起合作，又或者是组建混合制企业，并在国企引导下进行，这就是国企更能够兼并民企的主要原因之一。

（二）在对要素获得方面有着差异性

所谓“要素”，常见的优资金、土地等。以资金为例，目前金融机构更倾向于为国有大型企业服务，所谓针对中小民营企业构建的金融服务体系也是“有名无实”，并未解决实际问题。从资产负债率层面来看，国企明显高于民营企业，前者长期保持在60%以上，而后者通常保持在51%左右。现阶段，大型银行主要服务对象是国有大型企业，贷款投入比例超过了70%。

（三）存在行政性垄断

政府为了对某种竞争进行限制，从而会实施行政性垄断，也就是政府通过某种手段对企业的经营进行干预，例如，市场垄断、强制性交易，特别是一些具有行政性质的企业，有着非常突出的优势。行政性垄断最突出的就是对地方市场进行分割，例如，一些地方政府为为了对外地产品进入本地进行限制，从而采取一些干预手段，或者是设置一些以利于当地国有企业发展的技术壁垒，从而保障国有企业在项目获取、市场经方面获得优势等等，这些都不利于国有企业的改革。

四、将竞争中性原则应用于国企改革之中的意义

（一）保障国企改革能够深入开展

建立现代企业制度并推动国企实现市场化发展是国企改革的主要目标，而竞争中性原则的引用将有利于各项政策的落实，从而让国企能够逐渐摆脱对政府的依赖，从而在市场经济环境中实现自由发展，有利于提升其核心竞争力。国有企业改革要想走向深入，那么则必须要做好并落实好细节工作。基于此，将竞争中性原则渗透到供给侧结构性改革之中，并重点对竞争中性政策进行制定，要具有实际操作意义，有利于帮助国企明确需要改革的关键领域，以此为基础对企业进行治理，进而激发国有企业发展潜力。

（二）有利于公平竞争市场的薪酬以及维系

唯有建立一个公平竞争的市场体系才能发挥资源配置的关键作用。通过实施竞争中性政策，一定程度上可以促进政府实施改革，这样又可以促使企业与政府之间在界限上进行明确划分，进而让企业能够明确其责任。通过这样的方式能够解决政府“错位、越位以及缺位”等问题。企业方面在竞争中性原则下不断深化，目标是对政府与市场之间的关系进行正确处理，确保市场资源配置能够发挥其决定性作用，从而将市场作用更好地发挥出来。

（三）有利于推动政企分开、政资分开

将竞争中性相关政策在国企改革之中落实，能够进一步让政资实现分离，以及促使政企实现分离，倘若能够将国企与政府之间的“脐带”隔断，那么国企在发展过程中将会拥有更大的自主权，例如，可以进一步消除预算方面的约束，从而让国企在运作效率与质量方面实现有效提升。

五、建议

竞争中性政策的制定与落实，与国企改革实效性有着密切关系，同时也有利于建立公正的市场环境。因此，这是一个长期、复杂、系统的工程，要从众多领域入手，且做好细节工作，具体如下：

（一）充分认识到民营企业在国民经济发展中的推动作用

如今，民营企业在推动国民经济发展的作用有目共睹，尤其是在提升就业率、创造税收以及推动地方经济发展方面发挥着极为重要的作用。在民营企业座谈会上，习近平总书记明确指出：民营经济所贡献的税收超过了50%，国内生产总值超过了60%，技术创新成果更是达到70%以上，超过80%的劳动就业由民营企业提供，更是占据了我国企业总数量的90%。可见，民营企业已然成为推动国民经济发展的主要力量，所以倘若要继续发挥民营企业的作用，那么则必须从竞争中性政策制定与落实入手，一方面通过竞争中性政策推动国企改革，另外一方面则是对招商引领政策进行规范，例如，电力燃气补贴、园区投资补贴、规范土地等等方面进行规范与完善，营造一个公平的营商环境，进而激发民营经济的创新与发展动力。

（二）将混合所有制作为国企改革的重点领域

倘若要让市场实现有效运转，那么则必须要有科学合理的产权制度进行支撑，这也是国企改革能够不断深入的关键。因此，需要将混合所有制作为改革重点，并对产权如何进行履行进行明确，同时也要明确产权。虽然混合所有制的改革一直在进行，但是从实际情况来看，目前主要是以试行为主导，所以需要改善这种做法，加强混合所有制的实践，这样才能推动国企进行改革。其中，要注重对国资管理体制进行改革，目标是让对政府的实际作用进行合理界定，这样才能确保资本管理模式能够实现改善，进而明确核心指标，即：资本长期回报率。随着混合所有制的推动，企业在经营方面拥有自主权，那么才会有发展的动力，才能进一步对公司商业化的运作模式进行深入探索，从而在市场竞争中不断前进。

（三）有针对性对国企分类进行改革

对于国企改革来讲，公益类与商业类的明确划分非常重要。例如，具有公共事业性质的企业，这类企业依然需要实施国有控股，但在具体运营的过程中，需要就商业原则进行划分，从而基于预算来实施。部分国有企业需要对公共服务职能进行承担，那么就需要区分公益类相关的业务与商业类相关的业务，以此为基础能够对国企责任以及政府财政责任实现进一步明确。通过这样的方式，才能保障国企在财务上实现独立，并最大限度保障企业的资产拥有更加合理的回报率。

另外，推动会计制度的改革，无论是财政补助，还是成本，均应当保持透明。例如，针对需要提供公共服务的国企来讲，要对于价格方面加强监管，比如说可以坚持通过使用者进行付费的方式。同时，对于税收、补贴等来讲，需要针对有困难的群体进行制定与优化，目的是让国有企业能够充分发挥社会作用，从而成为人民满意的企业。

（四）注重中性监管成效的提升，夯实竞争政策的地位

关于公平竞争审查机制要切实执行，对各地、各个部门违反公平、开放、透明市场的规则做法以及政策文件进行清理，从而对政府招商引资的行为进行有效规范，这样有利于将投资以及贸易的行政性壁垒有效清除。在国企改革过程中，要落实反不正当竞争执法、反垄断法的落实，需要重点关注的行业领域是金融、电信、交通、能源，还有一些已经崛起或者正在崛起的互联网新兴行业。对产业政策的适用领域、实施过程进行明确，对斟酌决定权的空间进行压缩，从而保障政策实施的有效性以及透明度。