国际跨界水资源管理绩效审计的案例研究

何静雅

0 前言

随着各个沿海国家对水资源和海洋资源的需求增加，许多沿海国家都在大力发展沿海水域的环境保护技术，致力于以严格科学的管理方式、确立恰当的管理程序以达到水资源管理的最优配置。我国当前社会经济体制对水资源的需求日益增长，相关利益主体和地区水资源开发的不合理竞争日益激化，导致水资源管理问题日益突出，而跨界水资源就是其中重要的一个方面。

跨界水资源是指分布在数个地区之间的水域，包括地表与地下水，可能造成不同省市、州、乃至国家间共同享有同一水资源。而基于不断变化的国际政治格局，国际跨界水资源管理值得重点关注，因为国与国之间水域问题不仅涉及敏感且有争议的海域主权问题，还关乎水域丰富资源的开发、利用、保护与管理，这不可避免的让国际跨界水资源管理成为政府乃至社会关注的问题。

1 我国水资源管理绩效审计现状

近年来，我国政府对水资源管理问题愈发重视，在出台一系列法律法规的同时，国家财政不断加大水环境保护和治理投入的力度，国务院《"十三五"生态环境保护规划》明确提出中央财政安排水污染防治专项资金140亿元，而我国水资源归属于全民，由国家承担对水资源的管理责任，为了确保民众利益与监督政府职能履行情况，审计通过审查政府财政支出，确保专项资金的合规使用，反馈政府水资源管理的经济性、效益性和效果性，促进水资源管理的优化。

目前，我国尚未有涉及跨界水资源管理绩效审计的研究，但关于水资源的绩效审计研究已初具规模。李芳（2011）从渭河流域的水环境治理工程绩效的审计案例入手，以水资源污染问题和治理体制存在的问题为背景，研究政府采取的措施和积累的经验，提出从专项资金的总额、使用方向、资金管理、使用情况和拨付来源五个方面对水环境治理专项资金绩效审计进行研究[1]。王丽等（2013）在对水资源管理绩效审计评价时使用了层次分析法，以国家审计为主体，从项目、政策、资金三方面构建了绩效审计指标体系[2]。彭兰香、李佳丽等（2015）使用综合评价法为水资源管理绩效审计评价提供了借鉴思路[3]。耿建新等（2018）对水资源审计的现状及存在问题进行分析，结合国外研究与经验，对未来审计方向做出规划，提出相关问题的建议[4]。

综上所诉，我国目前针对水资源的绩效审计重点在于审查专项资金与政策落实情况，同时仅局限在某一具体地区，对于跨界水资源管理研究还处于空白状态，而M国作为一个跨界水资源管理非常有经验的国家，通过研究其最新的相关绩效审计案例，能给予我国很多启示。

2 案例分析

2.1 案例背景

2.1.1 跨界水资源环境概况

圣克鲁兹河流域（Santa Cruz River）和提华纳河流域（Tijuana River）从X国向北流入M国，横跨M国1954英里的海岸线，最终流向太平洋。近20年来，该两河流域的水质污染已经严重影响到两国公共卫生环境和地方经济发展，根据M国的相关数据，从2003年到2018年，由于污水污染，M国边界海滨城市每年至少有四分之一的时间关闭公共海滩，有些年份甚至有半年时间关闭公共海滩。

2.1.2 跨界水资源管理机制的建立

1944年2 月3 日，M国与X国签订了《关于利用科罗拉多河、提华纳河和奥格兰德河水域的条约》（以下简称“《科罗拉多河条约》”）。根据该协议，两国共同建设两个国际污水处理厂：诺加利斯国际污水处理厂（Nogales plant）和南湾国际污水处理厂（South Bay plant），处理从X国流向M国的污水。这两所污水处理厂受M国《清洁水法》约束，由环境保护署和授权州对污染源颁发NPDES（National Pollutant Discharge Elimination System）许可证，以限制污染物的数量。同时授权国际边界与水委员会（International Boundary and Water Commission，以下简称IBWC）处理边界沿线的水资源管理问题。IBWC成立于1889年，由M国委员会和X国委员会组成，相互独立管理自己国家的水资源，在国会的外交政策指导下运作，执行有关边界保护和水资源管理的工作，包括边境卫生和边境地区的洪水控制等。

2.2 审计目标

M国审计署 (Government Accountability Office，以下简称 GAO) 以“污水处理厂是否完成污水处理目标、是否严格执行NPDES许可证规则”为本次绩效审计的总体目标，结合跨界水资源管理内容分别制定了具体的审计目标：

（1）了解IBWC在两个国际污水处理厂的开发、管理和分摊成本方面所涉及的任务与执行情况；

（2）了解污水处理厂的运行情况、分析影响其运行的因素以及审查IBWC针对这些影响因素所采取的措施；

（3）审查IBWC采取行动解决两个流域水质问题的程度，重点从污水处理情况、污水处理厂经济效益等几个方面出发，包括其使用的关键资本规划原则。

2.3 实施审计程序

2.3.1 审计方法

在本次绩效审计中，GAO使用的证据搜集方法主要是审阅法和访谈法；而在处理审计数据过程中，主要采用比较分析法和估计分析法。GAO审查了《科罗拉多河条约》，采访了环保局、其他联邦官员以及非政府组织的代表以了解IBWC的管理和污水厂的运作，制定详细的绩效评价指标，综合分析各项财务数据与非财务数据。

2.3.2 审计内容

针对第一个目标，GAO首先依据《科罗拉多条约》对有关IBWC的职责等作了详细研究，之后实地考察了两个国际污水处理厂，了解其运行状态及相关的基础设施。此外，在实地考察期间，最后，GAO通过分析IBWC的预算、资金、污水处理厂相关的运营成本等数据，以审查IBWC履职情况。

针对第二目标，GAO审查了两个污水处理厂的NPDES许可证，采访了IBWC官员，了解他们的计划，分析评价其拟如何解决污水厂的水质问题，以及为解决这些问题所采取的措施。为审查当地的水质问题，GAO了解了正在规划中的和已经开展的各项项目，综合考虑相关资金的使用效果，设立相关的环境衡量指标，分析项目实现的生态效益与社会效益。

针对第三目标，GAO审查了IBWC的文件，包括两个污水厂2015到2019年的财务报告，2011到2016年的战略计划，以及南湾污水处理厂5年、诺加利斯污水处理厂10年的联合投资计划。同时，审计人员还采访了IBWC的官员和利益相关者，包括当地政府官员和环保组织代表，就如果产生了更为严重的水质污染问题，应采取什么解决方案进行了讨论。此外，GAO还将IBWC关于联邦机构的资本规划工作与管理和预算办公室的资本规划指南进行了比较，以评价污水处理厂实现的经济效益。

2.3.3 审计建议

（1）IBWC的M国与X国专员应正式组建一个两国快速反应小组，以解决边界上废水基础设施的问题。同时IBWC的M国专员应按照资本规划指南的原则，对两河流域进行长期资本规划。

（2）国会应考虑为IBWC提供指导和具体授权，以采取行动解决长期存在的跨界水质问题，包括确定替代方案、成本估算、资金来源和时间框架，并与联邦州和当地合作伙伴进行协调。

（3）加强重金属预处理等指标评价标准。根据相关文件和官员的说法，虽然诺加利斯污水处理厂有一个重金属预处理程序，但它的设计是为了满足X国的最低联邦要求，不足以应对工业污染物倾倒检测标准。

3 案例启示与建议

我国位于亚洲大陆的东部，面向太平洋，幅员辽阔，大陆海岸线自鸭绿江口至北仑河口，长达 1.8万多千米，岛屿海岸线长 1.4 万多千米，拥有6500 多个海岛，管辖海域约 300 多万平方公里，分别与朝鲜、韩国、日本、越南等国家相邻，毗邻的海域总面积约为470万平方千米，和周边国家共享有40余条跨国界河流[5]。

基于水资源的重要地位，各国对水资源的诉求量不断增多，在可预见的未来，中国需要在水环境污染、水资源开发和水域生态保护等问题上与毗邻流域国家达成一致，进一步开展同流域国家间的跨国界水资源合作。通过学习M国在跨界水资源合作管理上的经验，对我国开展相关绩效审计具有启示：

（1）加强政府合作、成立管理组织并制定公约

关于跨界水域，通常应与所有相关国家建立利益共同体，将跨界水域综合起来，有组织地开发水资源，这不仅能有效解决国与国之间的纠纷，还能协调各自的利益。此外，为了加强各国政府间的交流与合作，应成立一个跨界水资源管理组织，确保跨界管理机制的权威和合法性，例如IBWC被M国和X国授权联合研究、调查和制定解决涉及国际边界与水问题。同时，制定跨国界水域的法律框架和保护公约，明确流域各国在跨界水资源管理中的义务和权利。

（2）健全跨界水资源管理法律

目前，我国关于水资源管理的相关法律法规已经施行的有《中华人民共和国水污染防治法》、《城镇污水处理厂污染物排放标准》和《生活饮用水卫生标准》等，大都涉及各自区域内的水污染治理，关乎跨界水资源管理的法规只有2015年4月16日发布的《水污染防治行动计划》，对污水管网建设、跨界河流达标等做出明确规定，但没有对跨界水资源的管理做出具体指示，导致在实际操作中出现概念的模糊化以及流程执行的不明确性。因此，我国需要完善跨界水资源管理法律，从制度上保障跨界水资源管理的合规有效性。

（3）完善审计评价指标体系

在水资源的审计中，基本都是发现重大污染或者出现问题后开展的事后审计，缺乏前期审查，审计覆盖面不足。审计部门应建立一套水资源管理绩效审计评价指标体系用来评价相关部门的工作绩效，需要能反映水资源管理的经济效益、社会效益和生态效益，能够在问题发生之前找出需要改善的方面，对于指标评分差的方面寻找源头尽早进行处理，避免由于疏忽导致水资源被污染。这要求审计人员在构建指标时因地制宜，通过分析不同情况而制定相应指标，关于污染水平、水质改善等生态效益指标可以咨询专家，而有关经济效益与社会效益需要开展实地调研，切实了解水资源管理过程，合理地利用模型进行综合评价。

（4）强化审计组织力量

我国目前对于水资源管理通常偏重于合规性审计、绩效审计以及环境专项审计，针对水资源的绩效审计比较少，一方面表明了相关理论研究方面的配置资源不足；另一方面体现了审计实践过程中模式单一的问题。因此，我国不仅需要加大探索水资源绩效审计理论研究力度，充实专业人才资源，对审计人员进行有针对性的培训，强化审计组织力量；还要加强水资源管理绩效审计力度，明确水环境绩效审计的内容，细化到法律法规的政策落实情况、水污染治理情况等方面。