基层审判机关优化营商环境的困境及出路——以广西壮族自治区G 市为例

张文克

（桂林电子科技大学法学院，广西 桂林541003）

世界银行从2003年开始，每年发布一期《营商环境报告》，对全球100多个经济体的营商环境进行排序。2019年10月24日，世界银行发布了最新一期年度营商环境报告——《2020年营商环境报告》。报告显示，中国的营商环境持续优化，营商环境便利度名列全球第31位，相较于上一年度的第46位提升了15位，中国营商环境的排名首次进入全球前40位。这离不开中国近年来不断完善法律法规、深化体制改革的努力。

营商环境之所以备受世界关注，是因为营商环境包含企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。近年来，为了满足中国全面深化改革和扩大对外开放进入新阶段、新时代，适应经济发展新常态和高质量发展的需要，党中央政策文件和国务院颁布的《优化营商环境条例》明确中国应打造国际化、法治化、市场化的营商环境。

“法治是最好的营商环境”。[1]“法治”就是一杆“公平秤”，只有在“法治”的视域下才能平衡各方主体的权利义务关系，打造公平公正的竞争环境，让营商环境更有序，企业经营更有公平感。[2]基层人民法院作为司法机关，一方面作为营商环境评估体系中“执行合同”和“办理破产”指标的重要调研对象，基层人民法院工作情况直接影响营商环境法治化高低水平，进而影响一个地区的营商环境；另一方面基层人民法院作为审判机关与群众联系紧密，是保障民众权利不被任意侵犯的坚实壁垒，肩负服务和保障营商环境的使命，是优化营商环境的重要力量。

一、广西G市基层审判机关优化营商环境的发展现状

优化营商环境是落实广西各项工作任务的有力抓手。2018年7月至9月，国务院第五次大督查选取7项指标对全国31个省（区、市）开展了营商环境调查，广西的整体结果不容乐观，指标排名整体靠后。为迅速扭转这种局面，广西各地区、各部门紧紧咬住营商环境痛点、堵点、难点，出重拳整治，为企业和民众提供套餐式的集成服务，有效推动了全区营商环境的改善。2018年以来，G市认真贯彻落实广西深化改革优化营商环境工作部署，以“放管服”改革为突破口，以“最多跑一次”改革为切口营造有利干事创业的优质环境，对标先进百日攻坚“七项重点指标”开展针对性整改，基层审判机关出台诸多政策为打造法治化的营商环境贡献力量。优化审判机制改革，着力解决立案难、执行难、送达难等常规问题，从而实现法治化营商环境指标的阶段性优化，助推全市经济高质量发展。

（一）深化司法改革，提高审判工作效率

第一，G市各基层人民法院注重调解，坚持调解优先的理念，以执行和调解的方式解决纠纷。同时，G市各基层人民法院加强多元化解工作：如恭城县人民目前已与县司法局、县公证处、县消费者协会、县仲裁委员会、恭城镇各大社区建立了诉前调解联动机制，并设立诉前调解办公室，从根本化解矛盾；七星区司法局与人民法院联合共建诉调对接工作机制，深入贯彻“调解优先，调判结合”工作原则，构建各方力量共同参与纠纷解决的工作格局；龙胜各族自治县人民法院立案规范化，立案庭工作人员对立案前委派调解案件录入智慧审判系统并立“诉前号”。“诉前号”登记的案件，当事人达成调解协议并申请出具民事调解书或司法确认的，“诉前号”所登记的相关内容转化为诉讼案号。

第二，G市各基层人民法院充分依托信息化手段，全方位提升审判机关工作效率。基层人民法院通过不定期通报一审服判息诉率、执行“3+1”等质效核心指标完成情况；定期开展“春雷行动”“冬季暴风”等常规行动以及“白+黑”“5+2”等措施执行，坚决“以打促执”，引导和促进审判执行工作健康发展。

第三，G市各基层人民法院优化审判力量，优化审判模式。基层人民法院成立专职简易案件审理的速裁庭，配备专业的速裁法官，落实员额法官遴选和法官终身责任制，促进营造公平公正的氛围。在审判阶段，优化审判流程，对各类违法金融活动依法严厉打击；严格规范案件延长审限和延期开庭，进一步规范审判流程，提高审判效率，维护当事人合法权益，严格控制延长审限案件数量，从严把握延长审限审批。

（二）信息公开，增强执法能力

第一，G市各基层人民法院引进网络司法拍卖辅助机制，提高网拍成交率。如叠彩区人民法院截至2019年底司法网拍标的物成交53件，成交金额为3458万元，极大地提高了拍卖成交率，有效节省执行网拍工作的人力、物力，减轻执行法官的工作负担，提高执行工作效率。雁山区人民法院引入网络拍卖“VR看房”，提高司法网络拍卖成交率，方便又意向购买人了解司法拍卖标的物，为“基本解决执行难”添加执行利器。

第二，G市各基层人民法院强化失信执行人名单制度。如恭城县人民法院将失信被执行人全部纳入“黑名单”，通过在被执行人居住村、镇及集市张贴执行公告；通过微信平台、电视广播等信息公开方式将被执行人身份消息及不履行法律义务的情况公开曝光，借助舆论压力敦促被执行人及时履行法律义务。

（三）服务民生，营造良好营商环境

第一，G市各基层人民法院通过开通涉民生案件执行绿色通道等方式，落实司法救助机制，同时助力解决涉民生案件。与此同时，人民法院进一步加强对由于生活困难或其他方面受限制的涉案人的权利保护,根据实际情况，完善司法救济，真正做到以人为本、为人民服务。

第二，G市各基层人民法院巡回办案，加强矛盾纠纷源头治理。如荔浦县人民法院走进企业、加强法制宣传；秀峰区人民法院重视旅游巡回法庭建设，委派资深法官增强巡回审判力量，积极与G市旅游质量监督管理所沟通、配合，做好旅游纠纷诉前化解工作。

第三，G市各基层人民法院主动适应信息化条件下庭审公开的新形态，充分利用互联网技术，实现庭审直播工作的制度化、规范化、常态化；实现线上远程调解、庭审工作，打破时空束缚，做到让正义永不缺席。

二、当前G市基层审判机关优化营商环境的困境

尽管G市各基层人民法院在优化营商环境中取得不错的成绩，但在调研过程中也发现了诸多阻碍进一步优化营商环境的困境。

（一）立案相关问题需要进一步改进

第一，网上立案推广仍需进一步加强。尽管目前G市各基层人民法院已建立网上立案电子平台，但在实际运用过程中仍需当事人递交纸质材料，与“互联网＋司法”、当事人“一趟不用跑”的实现仍有一段差距。同时，当事人对网络立案流程和操作方法不熟悉，加之网络立案软件程序性能不佳，造成不必要的资源浪费。

第二，法官考核标准需要进一步优化。由于G市各基层人民法院将结案率作为对法官季度、年度绩效考察指标，因此在月底期间存在一定程度立案难的情况。

（二）联合化解矛盾纠纷的工作力度有待进一步增强

目前G市各基层人民法院同其他各部门联动仍需进一步完善，现阶段仍存在外部联动机制不健全、难点问题推动解决较慢。少数政府部门、行业协会、调解仲裁机构、基层组织处于“联而不动”状态，联合化解矛盾纠纷的工作力度不足。与此同时，法院在办理破产案件方面，亟须地方党委、政府及有关部门的支持与配合，以解决涉房地产开发企业破产重整时遇到的信访维稳难、税收减免难、办理权证难以及信用修复难等问题。

（三）执行相关问题需要进一步完善

第一，执行联合惩戒机制建设仍需进一步完善。基层法院寻找被执行人财产难的原因不单是法院的责任，也存在社会监管不力，不规范，不透明等众多因素。基层法院有时无法准确掌握被执行人实际财产状况，导致执行困难或执行不力。目前G市各基层人民法院在执行过程中对于土地、房产等不动产查询和采取措施方面仍存在一定困难。

第二，执行力度有待进一步加强。G市各基层人民法院在法定期间内结案率、终审案件合格率、有财产可供执行案件的结案率等方面的质效数据均能完成规定标准，但实际执行的效果还有待提升。目前G市各基层人民法院在打击拒执罪的力度方面还有待加强，执行法官的执行能力还有待提升。

第三，执行面临众多难以解决的新问题。现如今支付宝、微信等支付金融平台发展迅猛，由于缺乏法律规制，不少被执行人将资产存放在支付宝等类似金融平台，此类金融平台对用户的资金流动审核不足，存在冻结额度低，时间短等缺陷，致使增加基层法院执行资产的难度。

（四）法院电子平台系统需要进一步优化升级

目前，G市各基层人民法院统一安装使用同一套网上办案系统，从立案到结案全过程实现电子化办公。但在实际操作过程成中难以实现全自动化的效果，尤其在电子分案环节，由于电子分案系统在繁简分流、精确分案到法官个人等方面存在着缺陷，各基层法院基本采用人为判断与系统相结合的方式进行半自动化分案，导致分案过程中的司法公正度相应降低。

在电子送达方面也由于操作系统的缺陷，法院诉状、判决书等非涉密文件无法通过电子的方式直接送达到当事人，离实现全自动化的目标仍有距离。

（五）律师职业环境有待进一步优化

律师执业活动与国家的社会治理、经济主体的各种民事交往以及人民群众日常生活的联系日趋紧密，社会整体法治水平同样深刻影响着律师的职业环境。律师职业环境的优劣从一定程度上影响优化营商环境。目前，G市律师职业环境存在以下需要改进的问题：一是立案前，公安、银行等部门不配合律师调查取证，至少需要两名法官到现场方可查询证据，导致律师们难以收集证据。二是由于执行难，律师办理执行案件少。三是律师使用的电子信息平台，如阳光司法网上面出现的信息与法院发布的信息不同步，系统有待完善。

三、基层审判机关优化营商环境的路径选择

为深入贯彻落实中央关于优化营商环境的重要指示，营造更加良好的营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动经济社会高质量发展，基层审判机关应在以下几个方面加以完善。

（一）竭力克服“立案难”问题

第一，加强法院自动化、信息化建设。进一步推进网上立案工作，在现有电子平台建设的基础上，切实做到“无纸化”立案，同时不断探索建立与互联网时代相适应的审判模式，实现立案、材料提交、庭审、送达等诉讼活动全流程均可在网上办理。同步探讨在现有送达方式的基础之上尝试推介电子送达，逐步规范电子送达的流程和步骤，构建微信、邮箱、网络等多电子途径相结合的全新电子送达工作模式。

第二，优化改革法官绩效考察指标，多元化、变通考察法官能力；建立健全法官绩效考察指标，从制度上不仅保障法官权益，激励法官工作积极性；同时也保障律师和当事人权益，做到及时立案，不得为片面追求审判工作绩效考评指标排名，以任何理由和形式在年末、季末、月末不立案或者限制、拖延立案，不得限定每日立案数量。

（二）加快形成有效化解矛盾体系

法院应联合、支持、鼓励各政府部门、行业协会、基层组织依法设立商事纠纷专业调解机构，建立全市统一的维权服务平台，为市场主体提供多元化纠纷解决方式。尤其在面对复杂的破产案件，法院应全面铺开覆盖全市的“府院联动”机制，统筹解决破产案件审理涉及的系列问题，以市场化、法治化方式救助困难企业。同时，基层法院应创新“执转破”案件审判团队建设。配置标准化的破产审判团队，吸收执行法官共同组成合议庭，专门从事破产案件审理，打造一支专业化的破产案件审理队伍。

（三）建立“基本解决执行难”联动机制

2019年9月3日，国务院办公厅印发《关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》中提出，在全国范围内复制推广建立“基本解决执行难”联动机制。一方面基层法院应加强和巩固与检察院、公安局、司法局建立联动机制，对疑难杂案应由基层法院组织相关人员开会协商，增强交流，联动查控被执行人、打击拒执犯罪，从而快速高效解决问题。另一方面基层法院应进一步同税务、商业银行、市场监管、房管等单位建立联动机制。除此之外，在不断发展的互联网背景下，基层法院应积极与支付宝、微信等支付平台开展冻结资金、限制转账的合作，加强对被执行人的财产查控。

（四）提高司法服务水平

第一，全面加强法院审判队伍、执行队伍建设，定期组织两级法院进行专项内容培训，提高基层人民法院法官、法官助理等执法人员的专业能力和司法服务水平，规范案件办理，提高办案水平，同时应加强和改进执行监督指导工作适时成立督查组，全面督查基层人民法院工作，发现问题及时纠正，依纪依法问责。

第二，基层人民法院首先应进一步优化内网系统，提升系统性能。首先，各基层法院应深化拓展系统辅助功能，优化流程提质效，充分开发智能分案系统的辅助功能，设置数据统计、办案比例设置、请销假管理、虚拟配平、系列案件标记等辅助模块；加大系统操作使用宣传，提升系统使用率，进一步落实全自动化分案。其次，在优化系统的同时，法院应加强专业技术培训教育，组织司法人员学习先进经验，提升司法工作人员工作能力，从而实现繁简分流的信息化操作，应对目前案件案由、标的等相关条件筛选的多元不确定性因素，彻底解决人工筛选不自动化。最后，基层人民法院应进一步推进电子送达方式，逐步将手机短信、传真或电子邮件等方式作为电子送达手段纳入到非涉密文书送达工作中。

第三，各基层人民法院应加强营商环境宣传。要通过法院开放日、新闻发布会和各类新媒体平台，加大优化营商环境政策、工作举措、工作成效的宣传力度，最大限度让市场主体感受到审判执行质量和效率的提升。[3]在面对执行难、送达难的情况，法院应开展法治和诚信教育，营造尊重法律权威，自觉履行生效法律文书的法治氛围；开展网络信息平台使用宣传日活动，让地处偏远的民众学会使用网络，利用便捷高效的手段维护自身权利。

（五）改进律师职业环境

第一，基层人民法院在立案审查阶段可以出具预立案通知辅助律师调查取证。当地法院应当联合司法局、律师协会实行“律师调查令”，律师调查令可调查的内容包括：涉案当事人或者机构的档案材料、权利凭证、工商登记、房产信息、土地信息、户籍信息、车辆登记信息、住房建设信息等。

第二，拓展执行广度，推进联动执行。基层人民法院应充分依托党委、政法委，密切与公安、检察机关配合，与其他强制措施互相配合形成一套“组合拳”，从根源解决问题。

第三，进一步优化电子网络平台的性能；律师应向司法部、律师协会呼吁建设统一、高效、智能的网络电子平台，加大网上立案等电子系统运用的宣传力度。

四、结语

社会发展瞬息万变，优化营商环境的步伐和进程不会停滞。在未来，营商环境评估工作将会常态化，基层审判机关作为营商环境评估指标的主要对象，优化营商环境的中坚力量，基层审判机关应积极落实上级政策，让公正的种子深深扎根于每一个角落，为地方经济和社会发展提供优质高效的营商法治保障。

注释

[1]郑海泉.基层检察机关优化营商环境的现状、问题及对策研究[C].上海法学研究集刊，2019（20）。

[2]宋丹.黑龙江省优化营商环境的司法保障机制研究[J].经济研究导刊，2019（33）。

[3]谭建兰.坚持公正高效司法、助推法治化营商环境建设[N].人民法院报,2020-05-19(002)。