探析生活垃圾分类制度中小区物业的角色定位、权义配置与法律规制

孙梦瑶

（南京信息工程大学法政学院，江苏 南京210044）

一、垃圾分类的背景及主要流程

随着城市发展和人民生活水平的提高，城市垃圾问题日益突出，严重的甚至出现垃圾围城现象，严重影响市容市貌，降低市民的健康生活指数，制约着城市的发展。有数据显示，目前我国城市垃圾的年产量已经超过两亿吨，并以每年8%～10%的速度不断增长。[1]惊人的数据让人们意识到垃圾问题的严重性。党的十九届四中全会要求“普遍实行垃圾分类和资源利用制度”，之后有一部分地区，如上海、南京、杭州等城市在政策的引领下已经有意识地开展垃圾分类工作，建设无废城市，并且取得不错的效果，表现为：垃圾分类管理条例制定出台，垃圾分类基础设施基本完备，垃圾分类流程明确，垃圾分类监督机制基本完善，垃圾分类成为居民生活习惯等。根据部分城市的工作经验，垃圾分类工作正在影响着市容市貌，影响着城市的发展，对于解决城市生活垃圾问题举足轻重，推广和落实垃圾分类工作是必然趋势。但是垃圾分类工作在初期仍然存在诸多法律问题和现实问题，需要我们不断创新方式方法，丰富垃圾分类工作内容来解决问题。

垃圾分类主要由垃圾收集、垃圾运输、垃圾处理和垃圾回收四个环节组成。首先，业主作为垃圾的生产源自然也是垃圾收集工作的源头，其将制造的垃圾分类丢入家中的垃圾袋，等工作人员上门回收（可回收垃圾）或者由业主自行丢入小区的各类垃圾桶；其次，对于业主扔的垃圾袋，物业公司会在分类垃圾桶处安排值班人员进行分类指导以及监督垃圾投放是否符合要求，若分类符合要求，允许丢入，物业公司会将分类好的垃圾交接给专业的垃圾处理机构，若不符合要求，物业公司需要当场进行二次分类，再将分类好的垃圾交接给专业的垃圾处理机构，二次分类时物业会根据垃圾数量收费；最后，专业的垃圾处理机构用符合装卸要求的垃圾车按照规定路线将不同种类的垃圾运往不同的处理地点，根据不同垃圾特点分别进行回收利用、无害化处理、焚烧发电或者填埋处理。

二、小区物业在垃圾分类中的角色定位及与相关主体关系

（一）物业在垃圾分类中是宣传者、服务者、管理者

只有正确的角色定位才能充分发挥角色的作用。从不同的角度看物业有不同的身份，意味着物业在垃圾分类中可以担任不同的角色。从法律层面，物业和业主之间是有偿的服务合同关系，物业应当为业主提供服务，同时物业也有管理职权，对业主的行为进行教育和劝导。从社会管理层面，物业作为社区的社会组织，应当接受社区的指导，承担一定的社会责任，社区也应当将物业纳入居民自治的框架，为物业提供指导和服务。物业作为社会团体接受政府的管理，应当根据政府文件的指示进行活动。同时，政府进行社会管理离不开社会团体的支持，政府应当加强与社会团体的联系，携手共建和谐社会。所以，物业在垃圾分类中可以担任宣传者、服务者、管理者的身份，可以自行在小区内宣传，也可以与社区一同开展宣传教育活动；应当为小区内垃圾分类工作的开展配备完整的基础设施，配备垃圾分类指导员，提高小区清洁工的垃圾分类意识，必要时可以向社区申请帮助；制定小区内垃圾分类方案，制定分类奖惩制度、红黑榜制度，社区信用管理体系，实施垃圾分类积分管理，对不服从垃圾分类的人员进行劝阻和上报。

（二）物业在垃圾分类中与相关主体的关系

1.物业与业主的关系

于垃圾分类的流程可知，业主是垃圾分类的源头，更是垃圾分类的关键。如果业主垃圾分类高效正确，可从源头提高废弃物利用率，节约大量的人力、物力、财力资源，降低末端处置难度。恰巧，小区物业是接触垃圾分类关键主体——业主最近的组织，它能够影响和管理业主的行为。业主和物业服务企业之间的合同是一个有偿的委托合同，[2]两者之间是委托关系，委托的是综合性的事项。物业服务企业在委托合同确定的范围内享有物业管理的权利，包括对小区财产的管理、对卫生环境的管理、对业主行为的管理以及不违反管理规约规定的情况下对物业事项确定具体规则，同时物业企业也有为业主营造干净卫生的生活环境的义务。

2.物业与社区的关系

社区是若干群体和若干组织相结合的综合组织，包括街道办事处、居委会、社团组织、企事业单位、物业服务机构等。它的存在能够为居民提供更多有偿和无偿的服务，尽可能满足居民多样的生活需求。物业服务机构作为社区管理单位之一，理所当然要进行社区服务，如环境卫生管理、垃圾分类等是与社区服务内容相一致的。在社区这个大家庭中，物业企业与其他组织也存在联系，垃圾分类工作关乎社区的建设和发展，物业服务机构除了贡献属于自己的那份力量，还能通过加强与社区其他组织的联系推进垃圾分类工作的开展，物业企业可以联合社区其他组织开展一定规模的社区宣传活动，联合其他组织开展有偿的经营活动和无偿的社会服务活动，街道办事处可以为物业派遣志愿者和为清洁工人提供帮助等。

3.物业与政府的关系

从管理上看，政府与物业服务机构是“裁判员”与“运动员”的关系，政府主管部门行使管理职权，为物业服务行业制定法律法规和规范性文件，对物业管理进行指导、监督和惩戒；在市场运行上，政府与物业服务机构是“服务者”与“被服务者”的关系，政府要适当行使职权，提高政府服务意识建设服务型政府，为实现物业企业能够在垃圾分类工作中真正发挥作用，政府应当为物业企业提供资金支持、人力支持和政策支持；在社会事务上，政府与物业服务机构是“合作的朋友”关系。政府可以依托物业服务机构管理和服务职能加强与社会的联系，物业服务机构可协助政府部门参与社会事务的管理。所以，对于垃圾分类这种需要全社会力量的工作，其推广和普及必然需要物业企业的支持。

总之，物业企业作为市场主体，具有自由性和灵活性，能够与从事垃圾分类以及垃圾处理有关经营活动的企业进行合作，二者通过建立独立的合作关系既能够在利润上保持双赢，又能够促进垃圾分类工作的实施。综上，基于物业公司的角色定位以及与相关主体之间的关系，应当也有必要在垃圾分类中承担更加重要的责任。

（三）小区物业在垃圾分类中的角色承担与功能发挥

从宣传者角度而言，采用什么方案、什么形式、在哪些区域宣传是物业的权利。作为社会组织，承担社会卫生责任决定了物业负有宣传的义务，小区物业需要和社区、政府携手做好基层的垃圾分类的宣传。

从服务者角度而言，物业的权利义务存在交叉性。基于为居民营造干净的卫生环境的服务合同，为小区配置分类垃圾桶、配置分类指导员、提高清洁人员的垃圾分类意识是物业应当承担的义务，至于垃圾桶以及指导人员配置数量的选择则是物业的权利。

从管理者角度而言，物业对小区有管理的权利，可以制定垃圾分类方案、垃圾分类奖惩制度、垃圾分类积分细则等，对于不服从规定的人员有教育、引导、惩戒的权利；也有严格贯彻政府倡导的垃圾分类工作，对违反垃圾分类条例的人员有举报的义务。

三、小区物业在现有垃圾分类制度中权利义务配置现状及存在的问题

（一）小区物业在现有垃圾分类制度中的权利义务配置现状

目前多地已出台垃圾分类的管理条例，条例内容中都明确规定物业是垃圾分类工作的重要角色，但具体规定也存在区别，大致可以归为四类：

1.宣传者角色

如《杭州市生活垃圾管理条例》（以下简称《杭州条例》）规定乡（镇）人民政府、街道办事处应当指导村委会、居委会、业主委员会、物业服务企业开展生活垃圾投放教育宣传工作。

2.服务者角色

《榆林市生活垃圾管理办法》（以下简称《榆林办法》）规定住宅小区可以安排指导人员，示范引导居民按照生活垃圾分类规范投放生活垃圾。同时还规定镇人民政府、街道办事处可以通过招募志愿者或者向第三方购买服务等方式，在居住区设立生活垃圾分类指导员，对居（村）民分类投放行为予以指导，必要时对未按分类要求投放的生活垃圾予以辅助分拣，鼓励居住区分类管理责任人安排生活垃圾分拣员进行辅助分类。

3.管理人角色

《杭州条例》《南京市生活垃圾管理条例（草案）》（以下简称《南京条例草案》）《苏州市生活垃圾分类管理条例》（以下简称《苏州条例》）《福州市生活垃圾分类管理条例》（以下简称《福州条例》）《榆林办法》都规定实施物业管理的区域，物业服务企业为管理负责人。《杭州条例》《苏州条例》规定管理责任人发现生活垃圾投放不符合分类要求的，可以要求投放人按要求进行分拣后再行投放；投放人不按要求分拣的，责任人可以拒绝其投放，并报告市容环卫主管部门处理，也可以进行制止、投诉和举报。《南京条例草案》规定，物业可以制定相关规定，将生活垃圾分类投放行为规范纳入住宅小区管理规约。

4.其他规定

《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《上海条例》）规定建立健全以居民区、村党组织为领导核心，居民委员会或者村民委员会、业主委员会、物业服务企业、业主等共同参与的工作机制，共同推进生活垃圾管理工作。《苏州条例》规定市、县级市（区）人民政府及其有关部门应当通过投资补助、特许经营、购买服务等方式，鼓励和支持各类市场主体参与生活垃圾分类。《杭州条例》《上海条例》《苏州条例》规定推行生活垃圾分类投放信息纳入个人信用系统的制度。《福州条例》规定将生活垃圾分类管理纳入物业服务企业的信用管理体系。

（二）小区物业在现有垃圾分类制度中权利义务配置存在的问题

1.缺乏完备的法律体系

我国目前关于垃圾分类的法律规范仅限于各地区出台的垃圾分类管理办法、垃圾分类管理条例，缺乏国家层面的法律规范，导致工作推进缺乏强大支撑力。且各地区之间的规定标准不统一，像垃圾分类桶的颜色及标识，四个地区分别有四种标准，具体称谓不一，具体明细目录不一，[3]标准的混乱不利于垃圾分类工作在全国的推进，需要各地区加强联系，统一分类标准。

2.垃圾分类未利用社会和市场的力量

垃圾分类有关法律仅具体规定政府有关部门详细的权利义务，对于民间组织、市场力量以及居民个人仅作出概括性规范，概括性规定起不到强制作用，很容易导致社会和市场力量忽视自身在垃圾分类中的地位和作用，难以激发积极性和主动性；概括性规定缺乏详细的权利义务规范致使其他力量在工作中难以界定工作范围，导致各主体职责混乱，相互之间产生矛盾，缺乏话语权和决策权，降低了工作活力和动力。

3.垃圾分类工作停留在制度建设层面，缺乏具体实施

政府确实出台了相应的管理办法和管理条例，作出了制度建设。但由于忽视了社会和市场的力量，导致社会和市场力量没有得到充分调动，制定的制度只能够依靠政府的力量去推行。政府力量毕竟是有限的，难以延伸到社会的各个角落，所以表现为国家关于垃圾分类工作的推进目前仅停留在政府主导的初级阶段，社会其他主体的垃圾分类工作进程缓慢，总体上缺乏良好的社会响应和践行。

4.对物业重视不够，缺乏帮助和资助

出台的规定中虽已明确物业是小区内部的垃圾分类管理负责人，但尚未作出进一步的规定，这种规定难以突出小区物业在垃圾分类中的地位，制度上的不重视体现在实践中就是有名无实。物业在实际工作中只能对小区的活动作出基础性规定，对于违反规定的行为也只能停留在教育、引导层面，不能实质规定、不能对违规行为予以惩戒严重损害了物业在垃圾分类中的威信，且物业作为第三方服务机构，没有实权的情况下更不敢与业主发生冲突，以免发生矛盾后业主不配合工作。物业作为垃圾分类管理者的地位是毋庸置疑的，但作为民间组织其实力是有限的，开展宣传活动以及基础设施建设等需要大量的人力、物力和财力，要想其更好发挥管理者身份，还需要政府以及有关机构的帮助和资助。

5.垃圾分类投放环节对物业角色定位不明确

我国垃圾分类工作推进以来，在定点投放，定点运输，定点处理几个环节基本能够符合要求，但在分类投放这一环节仍存在较大问题。此环节单纯强调政府宣传和居民应当自觉遵守垃圾分类，仅靠外部宣传以及居民自制力是难以将分类投放贯彻执行的，还需要第三者的指导和监督。忽视了物业企业这一第三者的作用，自然是难以到达显著效果的。

四、小区物业在垃圾分类中法律规制的完善建议

（一）建立健全垃圾分类法律体系

要保证垃圾分类工作高质量快速推进，完备的法律体系是必要的制度保障。我们既有要地区层面详细的法律规定，更要有国家层面细化的垃圾分类强制法律规定，建立统一的垃圾分类标准，全国各地的民众走到哪都能正确分类。既要有概括性的垃圾分类规定，又要有某一类别垃圾专用的法律规定，可以借鉴垃圾分类较为成功的国家的经验，如日本的《家用电器回收法》《食品回收法》《废弃物回收法》。[4]

（二）重视通过市场力量激发活力

垃圾分类工作仅靠政府的力量是远远不够的，团结各方力量才能达到最佳状态。需要政府重视社会组织的地位和力量，加强与社会组织的联系，引入市场机制，调动社会组织的力量。要在法律规定中明确社会组织在垃圾分类中的身份地位，对其权利义务作出详细的规定，为其开展垃圾分类工作提供法律支持，有法可依才能够激发社会力量的积极性和活力，达到事半功倍的效果。

（三）明确小区物业角色定位

根据物业在垃圾分类流程中的地位以及与其他主体的关系可以得出小区物业在分类工作中扮演着不容忽视的角色。事实也表明小区物业能够担当宣传者、服务者和管理者三种角色，但要想物业真正发挥以上作用，需要法律的规定和政府的帮助。只有在法律中明确表示物业的角色定位，才能在行使权利时有理有据。单纯的角色定位是物业发挥作用的门槛，由于物业是民间组织的性质，其实力也是有限的，要想切实行使权利和履行义务离不开政府提供的经济、人才、政策帮助。

（四）进行合理的权利义务分配

参与社会活动的必要前提工作是知晓自身的权利义务。物业作为垃圾分类中的重要角色更要明确自身的权利义务，合理的权利义务分配是有效工作的前提和保证。作为宣传者，物业可以联合志愿者开展宣传教育活动，动员居民参与垃圾分类工作；作为服务者，为小区居民配置分类垃圾桶，在垃圾桶旁配置垃圾分类指导员，提高清洁工的垃圾分类意识和能力；作为管理者，可以制定服务区内的生活垃圾分类方案，建立生活垃圾分类投放日常制度，实行垃圾投放定时定点制度，建立垃圾分类投放监督机制，制定小区内垃圾分类奖惩制度（积分兑换、物质奖励）、红黑榜制度，对于未分类的垃圾由清洁工二次分类，对居民收取垃圾二次分类费用，监督居民的行为和保洁员的工作，对任何违反生活垃圾分类管理条例的行为予以劝阻、惩罚，情节严重的上报市容管理部门。当然，物业的权利义务分配也应当以法律的形式作出明确规定，有法可依才能保证真正的行使权利，履行义务，做好监督。

（五）充分协调物业与其他主体间的联系

居民个人、政府机构、物业企业之间存在密切的联系，只有利用好关系网中各主体之间的密切联系，才能更好地做到分类投放。物业与居民个人的联系参考上条。物业如果不具备条件或者优势，可以在与社区的合作中开展有偿性的经营活动，也可以在社区的帮助下开展大规模的垃圾分类知识宣传活动、志愿活动，联合社区动员居民志愿者参与到垃圾分类工作中去，社区也可派遣社区志愿者帮助物业推进垃圾分类工作。物业可以自行设立便民回收点、废品回收站，直接获取利润，也可以与其他企业进行合作。对于有害垃圾要移交给专门的垃圾处理机构，对于不可回收的垃圾交给相关企业压缩降解处理，厨余垃圾移交给生物技术企业再利用。政府作为公权力机构，可以设立“物业扶持基金”，对成绩显著的物业进行奖励，向小区物业派遣专业人才等。物业也应当抓住机会，发挥密切联系群众的优势，与政府携手推进垃圾分类工作。

（六）建设跨区域合作机制

组建跨区域城市生活垃圾物业协作联盟等机构，[5]推动各小区之间加强合作，一方面共建共享小区间垃圾处置设施和垃圾分类流程办法，统一地区间的设施标准，相互借鉴优秀经验，降低物业综合成本，避免无效的建设；另一方面，发挥优秀小区物业的榜样带动作用，推动优秀小区向周边小区辐射，跳出单个小区物业的空间范围，在整个城市范围内促进小区物业联动联盟。

（七）借鉴疫情防控经验

疫情防控工作同样是由上到下贯彻实施，最终在全社会普及开，与垃圾分类工作有众多相似之处。在垃圾分类工作上可以借鉴疫情防控的经验，[6]政府向物业投入人力物力资源，派遣垃圾分类指导员，市、区和街道党员干部下沉到物业企业和党员联系户，发挥社区党员模范先锋作用，以点带面，以身作则。政府可以吸引社会资金捐助到垃圾分类工作中或者对物业服务机构的垃圾分类工作进行经济补贴。号召市民进行社会监督，推行市民积分管理制度、将公民在垃圾分类中的违法行为与个人信用记录挂钩等。

五、结语

物业作为垃圾分类中的重要主体，发挥着不容小觑的作用。其角色定位表明有必要将物业公司作为重点主体进行培育，需要以法律的形式明确其权利义务关系，以法律为支持保障其真正发挥力量，以政府帮助的形式提高其实力。同时要注意加强物业公司与其他主体的联系，不可局限于物业自身，而应统筹城市内物业的联动合作。目前，物业在垃圾分类中的地位尚不明晰，还需要从各方面进行长期建设，只要能够合理利用小区物业的力量，一定能够为垃圾分类工作扎实推进起到积极作用。