新中国70年我国社会教育政策回望、演进与前行

王 乐

(陕西师范大学 教育学院， 陕西 西安 710062)

社会教育是除学校和家庭之外的社会机构、组织、企业和个人，在广域的社会时空中，针对所有学习者的需要开展的有目的、有组织、有计划的开放性教育活动，[1]包括公共文化机构所开展的教育、民间组织开展的教育、各级各类教育机构及政府部门开展的社会培训、企事业单位开展的职工教育、社区教育、社会成人学历教育等类型。[2]尽管具有“社会教育”意义的实践活动与人类社会几乎同时出现，[1]但是“社会教育”的词源发轫和专业演绎则肇始于19世纪上半叶的德国，20世纪初从日本传入中国。新中国成立以来，经过70年风雨兼程，得益于党和国家的重视，一系列与社会教育相关的方针政策相继出台，社会教育事业取得了长足发展。然而与学校教育和家庭教育不同，社会教育的特征与类型的复杂性以及内涵阐释的莫衷一是使社会教育的政策写入较为零散和隐晦，这势必影响社会教育发展的可持续性。因此，本文尝试通过梳理社会教育政策，揭示其发展脉络，分析其演进逻辑，展望其前行方向，使其在系统、明确的框架下更好地为社会教育事业“保驾护航”。

一、 社会教育政策的历史回望

时代特征是政策制定的主导，政策是时代发展的推动。我国社会教育政策的颁布与社会发展“一脉相承”，每一阶段都突显出时代所赋予的目标、重心和任务。虽然受学科与专业发展影响，社会教育在很长时期没有被明确表述，但是政策文本对社会教育的具体工作却有详细指导，因此下文主要是基于政策内容的概括分析。

(一) 起步阶段(1949—1977年)：以思想政治教育和扫盲教育为两翼

新中国成立后，百废待兴，整个教育系统面临重组，社会教育虽未形成完整建制，但其功能在服务国家建设的教育政策中已被反复提出。这种指向实践的制度初建主要表现在思想政治改造和扫除文盲两个方面。

一方面，当社会主义改造基本完成后，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出，教育方针应该“使受教育者成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者”[3]，这为社会教育首次指明思想改造的政治方向。1958年，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，肯定了社会教育的多样形态，要求“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举”，鼓励开办“半工半读学校”和“各种形式的业余学习学校”，同时明确“教育必须为无产阶级政治服务，教育必须同生产劳动相结合”。[4]“文化大革命”期间，全国各地兴办“五七干校”，要求建成可以“学政治、学军事、学文化”的“大学校”，集中对党政干部、知识分子进行思想改造。同时，许多工厂开始创办“七二一大学”，在“无产阶级政治挂帅”的指导下让教育和学生“回到生产实践中去”。[5]

另一方面，中国要丢掉贫穷落后的帽子，发展成为现代化强国，首要工作即扫除文盲。[6]面对80%以上的文盲率，1950年，政务院颁布第一份扫盲教育文件——《关于开展职工业余教育的指示》，明确“有计划有步骤地开展农民业余教育，提高农民的文化水平，是当前我国文化建设上的重大任务之一”[7]。1952年，教育部在《关于各地开展“速成识字法”的教学实验工作的通知》中指出：“有计划地扫除文盲已是当前刻不容缓的重大政治任务。”这也标志着扫盲教育从“文化建设”上升到“政治任务”。[8]1956年，《关于扫除文盲的决定》的颁行，为扫盲教育的双重属性赋予了法律保障，同时掀起了轰轰烈烈的扫盲教育浪潮。1964年的人口普查显示，全国文盲率已经下降到52%。截止到1966年，全国共开展3次全民性扫盲运动，扫盲形式包括冬学、民校、夜校、速成班等，扫盲对象从干部和青年逐步推广到农民和少年，最后扩展到全社会。

起步阶段的社会教育政策具有以下特点： 第一，迫切服务政治建设与社会发展，对教育规律的认识具有一定的历史局限性； 第二，重视教育活动的社会参与和实践导向，积极探索社会与教育之间的关系，社会教育的学理逻辑尚不明确； 第三，社会教育主体初步确立，各项责任和义务有待完善。

(二) 探索阶段(1978—1995年)：以科学技术教育为重心

党的十一届三中全会以后，国家工作重心逐渐向经济建设转移，广大人民群众的科学技术素养与经济建设需求之间的矛盾愈渐凸显。社会教育不再局限于政治认同和文化形塑，还要承担经济建设的任务，培养发展经济所需要的科技人才。在此背景下，社会教育政策开始突破“扫盲—业余小学—业余中学”的教育结构，聚焦于科学技术教育开展，这也预示着专业化和职业化探索的起步。

1978年，邓小平在全国科学大会上重申“科学技术是生产力”的马克思主义论断。次年，中共中央在《关于加快农业发展若干问题的决定》中提出，要构建“农业技术推广网”，主抓“技术培训工作”，鼓励开展“各类训练班”。[9]这也是改革开放后社会教育的雏形。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中首次对社会教育进行单独阐述，并明确肯定其地位，在“造就有文化、懂技术、业务熟练的劳动者”的指导下，要求“学校教育和学校外、学校后的教育并举”，强调“有关干部、职业、农民的成人教育和广播电视教育是我国教育事业极为重要的组成部分”。[10]此后，乡(镇)、村等单位不断涌现出“农民文化技术学校”“成人教育培训中心”“业余学校”“假日学校”等具有“成人教育特点”的教学形态。90年代初，《中华人民共和国科学技术进步法》和《关于加强科学技术普及工作的若干意见》相继出台，要求“动员全社会力量，多形式、多层次、多渠道地开展科普工作”[11]，鼓励企事业单位、社会团体、各类场馆以及大众传播媒介等加大科普宣传力度和数量。随后，所有场馆纷纷挂牌“科普教育基地”。1995年，中共中央、国务院在《关于加速科学技术进步的决定》中正式提出“科教兴国战略”，强调“研究开发与群众性科技活动相结合”，“通过各种宣传媒介和舆论工具、设施场所，以群众喜闻乐见的形式”，“把人民的生产、生活导入文明、科学的轨道”。[12]至此，教育政策构建的“科学技术”社会教育网络初步形成。在“星火计划”“燎原计划”“863计划”等一系列科技创新政策的推动下，我国科学技术水平也迅速提高。

探索阶段的社会教育政策具有以下特点： 第一，社会教育地位日渐凸显，价值脉络不断清晰，独立的身份意识萌芽逐渐显现； 第二，社会教育的内在结构和规律开始受到关注，服务现实的导向使其过于扎根经验层面； 第三，特定的(科学技术指向)社会教育体系初步建立，完整的社会教育网络依然在探索中。

(三) 深化阶段(1996—2011年)：以社区教育为主线

1995年，《中华人民共和国教育法》颁布实施，明确提出“建立和完善终身教育体系”[13]，社会教育开始进入全新发展阶段。此时，市场经济体制改革推动了社区改制，社区教育作为社区建设、社区发展的重要组成部分受到国家高度重视，[14]并成为以构建终身教育体系为目标的社会教育政策的主线。

1996年，《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出“要积极进行社区教育试点工作”[15]，“社区教育”概念首次出现在中央政策中。1999年，教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》，再次提出“开展社区教育实验工作”，要求“逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”，[16]明确了社区教育和终身教育的关系。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》，强调大力发展社区教育，开展创建“学习型社区”活动，促进学习型社会形成，将社区教育作为人才培养的重要基地。2004年12月，《教育部关于进一步推进社区教育工作的若干意见》是中国社区教育发展的里程碑式文件，它明确规定了开展社区教育的指导思想、原则、目标和任务。截止到2008年，全国共建立114个社区教育实验区，34个社区教育示范区。上海、天津、沈阳、南京、武汉、成都、北京、杭州等地也涌现出了各种形态的社区学校，形成社区学院、社区学校和教学点的三级网络。[17]2010年，社区教育作为“战略任务”被正式列入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。

深化阶段的社会教育政策具有以下特点： 第一，构建了以社会教育为重要组成的终身教育体系，确立了提高国民素质的总体目标，完整的社会教育系统基本形成； 第二，明确了社会教育与人才培养之间的关系，探索出以社区教育为抓手的社会教育人才培养模式； 第三，社会教育的政策表达和内涵逐渐清晰，持续向组织化、结构化和系统化的实践设计深化。

(四) 繁荣阶段(2012年至今)：以“互联网+教育”为契机

进入21世纪，随着互联网的普及以及生产生活方式的智能升级，中国社会正式迈入数字化时代。面对丰富的数字资源和便捷的网络服务，社会教育借助“互联网+”模式迎来了飞跃式发展，社会教育政策也进入繁荣时期。

2012年，教育部发布《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》，要求“为每一名学生和学习者提供个性化学习、终身学习的信息化环境和服务”，“建立遍及城乡的一站式、多功能开放学习中心”。[18]这也成为社会教育信息化的指导性文件。2015年，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》发布，提出“探索新型教育服务供给方式”，“鼓励互联网企业与社会教育机构根据市场需求开发数字教育资源，提供网络化教育服务”，[19]这标志着“互联网+社会教育”模式初步形成。2018年，教育部发布《教育信息化2.0行动计划》，要求“构建网络化、数字化、智能化、个性化、终身化的教育体系，建设人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会”。[20]同年，《教育部关于加强网络学习空间建设与应用的指导意见》首次提出“构建‘互联网+教育’新生态”[21]。与此同时，“互联网+”社区教育、农村教育、场馆教育等相关政策也相继出台，包括《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》(2016年)、《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》(2017年)、《数字乡村发展战略纲要》(2019年)等。在上述政策的指导下，我国先后启动国家数字文化网、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划等三大公共数字文化工程，乡村数字图书馆、数字博物馆、慕课、“知识付费”等不同形式的教育生态得到蓬勃发展。至此，社会教育以互联网为契机正式拉开第二次跨越式发展的序幕。

繁荣阶段的社会教育政策具有以下特点： 第一，社会教育内涵不断扩大，全时空的终身教育体系正在形成； 第二，社会教育的目标和任务基本确立，教育形式、途径和平台日趋多元； 第三，社会教育的现代化程度增强，数字手段改变着传统的教育理解，社会教育观念更加开放。

二、 社会教育政策的演进逻辑

社会教育政策是政府部门根据一定目的在全社会范围内分配教育资源的规划，是协调各种互相冲突的教育利益的活动，是负载各种利益者价值的文本。[22]新中国成立以来，社会教育政策在规划、利益和价值方面不断做出调整，其背后的演进逻辑主要表现在其主体、目的、内容和路径4个方面。

(一) 社会教育责任主体由“政府”向“社会”转移

政策是国家意志(政府)和人民诉求(社会)的文本表达，政策的实施是各利益主体间耦合的过程。社会教育政策在70年的蜕变过程中，其责任主体逐渐由“政府”向“社会”转移。

新中国成立后，我国自上而下实施“计划体制”，国家作为责任主体主要采用行政手段对教育事业进行直接干预与管理。[23]例如，中共中央于1960年发出通知：“农村扫盲和业余教育工作，由各级党委的农村工作部和各级政府的农业部门负责主管(包括工作方针、规划、具体安排和教学工作等)”[8]。政府统一负责模式在国家困难时期极大推动了社会教育的发展，但由于对其他主体能动性和积极性的忽视，也制约了其纵向长远发展和横向全面发展的未来空间。为了突破这一瓶颈，让社会力量参与国家建设和发展当中，1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，政府开始对教育“简政放权”，肯定不同主体的教育责任，鼓励人民团体、社会组织、集体经济单位和个人为发展教育贡献力量。到90年代，随着计划经济向社会主义市场经济体制转型，政府职能也在逐渐转变。教育管理的行政逻辑以“适当宏观调控”为主，社会主体获得更大的自主权和话语权。《面向21世纪教育振兴行动计划》鼓励社会力量在政府的指导下举办各种形式的职业教育和成人教育，建立以政府办学为主体、社会各界共同参与的办学体制。进入21世纪，随着教育开放化、多元化和现代化程度的提高，社会教育政策的责任主体不再局限于政府，更多社会力量以不同形式参与进来，真正激活了“社会”教育的主动性。

(二) 社会教育目的由“现实导向”向“发展导向”转变

满足社会需要的“现实导向”和服务于未来事业的“发展导向”一直是教育目的试图平衡的两组关系，这种矛盾根植于历史发展的阶段属性及其规限。纵观历史发展，我国社会教育政策的目的阐释表现出从“现实导向”向“发展导向”转变的趋势。

新中国成立初期，各项事业亟待重建，一切工作的重心都要服务国家整体发展的大局，所以社会教育政策将“政治稳定”和“现实需求”作为教育目的的核心。在推进教育事业发展过程中，国家面临的首要困境即思想意识改造和扫除文盲，因此各种具有社会教育属性的政治运动和扫盲运动大规模开展，旨在落实培养“有社会主义觉悟的有文化的劳动者”的教育目的。改革开放以后，国家迫切需要为经济建设服务的科技型人才，科学技术成为发展的第一生产力，社会教育也进入了以科学技术教育为重心的新阶段。但是，无论旨在提高民众政治觉悟和文化水平的思想政治教育和扫盲教育，还是专注科普宣传的科学技术教育，其依循“现实导向”的政策传统并没有明显改变，依然强调教育对社会发展的现实推动作用。到90年代中后期，我国综合国力提升，社会教育政策开启了“发展导向”的教育目的转身，“素质教育”“终身教育”“社会参与”等关键词构成了“提高国民素质”的发展图景。进入互联网时代，社会教育的内涵、空间和作用不断扩大，“学习型社会”“个性化学习”“教育信息化”等关键词构成以“人人皆学”为指向的“学习空间”，从而正式确立社会教育政策“发展导向”的价值内核。简而言之，“现实导向”是被动的对环境的规范性依赖，“发展导向”则是主动的对未来的开放性探索。

(三) 社会教育内容由“单一”向“多元”转化

教育内容是社会中政治、经济和文化在发展逻辑上对教育期待和要求的直接表达。[24]244社会的变革必然带来教育内容的调整，当中国从“封闭”走向“开放”，社会教育内容也做出了从“单一”向“多元”转化的回应。

当国家整体处于低水平发展时期，社会教育内容主要以文化和政治为主，旨在对民众进行知识教育和思想教育，使其掌握基本的“读写算”能力以及形成对国家的政治认同。例如，《关于开展1949年冬学工作的指示》明确规定，冬学教育包括政治和文化两项内容[25]。随着改革开放“春风”的袭来，为满足国家发展需要，社会教育内容在继续深化文化和政治教育的基础上，开始重视科学知识和技术技能教育。这一转变是对“教育与生产劳动相结合”的时代解读，是对“提高国民素质”的实践探索，更是对“科教兴国”战略的坚定落实。当社会教育目的转向“发展导向”时，社会教育内容也朝着多元化的纵深演进，包括个体意义上的全面自由发展和社会意义上的可持续发展。在此情况下，社会教育开始超越基本需要的满足，鼓励人们追求高雅且有品质的生活，提高人类解决环境及发展问题的能力。[26]因此，法制教育、生态环境教育、人口教育、审美教育、道德教育、卫生教育和场馆教育等纷纷被纳入社会教育。一系列相关政策法规也相继出台，例如《国家环境保护“十三五”规划纲要》(2016年)、《“健康中国2030”规划纲要》(2016年)、《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》(2017年)等等。

(四) 社会教育路径由“封闭化”向“开放化”转轨

社会教育的路径是多元的，但这种面向社会的开放性并非自始有之，而是在社会发展中逐渐获得的。社会教育的相关政策通常会对教育实施路径予以说明，所以教育路径的改变在很大程度上是由政策推动的，抑或与政策同步。

社会教育伊始，由于缺乏自主性以及专业平台，它主要借助补习学校、干部业余文化学校、职工业余学校、民校、农民业余中学、夜大等机构对民众开展教育。这种“学校化”社会教育具有一定的封闭性，人民群众被组织起来在特定时间、特定场所接受特定教育。例如“半工半读学校”“业余学习学校”“五七干校”“七二一大学”等都具有典型的“学校化”特征。随着人们思想的解放和政府的“简政放权”，社会教育开始走出“学校”，“活动化”和“社会化”教育模式逐渐出现。除了夜大、函授教育、技术学校以及广播电视大学等“学校化”教育外，小型图书室或阅览室、文化室、书报亭、村民委员会等“活动化”“社会化”形式陆续登场。当“构建终身教育体系”被正式写入教育政策，社会教育路径也开始向“开放化”转轨。其两大关键表征分别为：社区教育的迅速发展及其政策的相继出台；社会教育向社会组织和公共场馆的转移，包括科学馆、艺术馆、博物馆、图书馆、体育馆和青少年之家等。直到互联网的普及，社会教育路径的“开放化”才真正达成。它借助“现代远程教育工程”，构建开放式教育网络，实现跨越时空的教育资源共享；借助“宽带中国”战略和“互联网+城市”“互联网+科普”计划，搭建快捷、方便的社会学习平台，实现“人人皆学、处处能学、时时可学”的教育图景。

综上所述，社会教育政策的演进逻辑实质上是一种与社会发展同步，且符合教育内在规律的民主化和现代化的进程。前者实现了教育权力和责任向民众和社会的转移，后者完成了教育结构和理念与时代的同步发展。

三、 新时代社会教育政策的前行方向

现实与未来是风险与机遇并存的。随着社会发展的日新月异，终身学习已成为未来智慧生活的必要技能，人们对教育的理解和期待也日趋多元和开放，社会教育在不断演进中势必承担更加重要的责任。在各种张力的互涉中，社会教育政策将努力探索出一条连接现实与未来的路径。

(一) 社会教育政策的现实挑战

社会教育在70年披荆斩棘中取得的成就是斐然的，面临的困难也是异乎寻常的。然而这种挑战又非仅仅源于社会环境和发展阶段的桎梏，它是在社会高速发展的开放性和社会教育边界意识的保守性之间的张力中形成的政策无力。由于这种无力是由多种因素共同作用而成，它们很可能会伴随社会教育的发展持续较长一段时间。

一方面，社会教育的发展及其需求超出了已有政策保障的力度和范畴。教育发展离不开政策的支持与引导，健全的法律、法规是社会教育规范运行的保障。[27]其他国家对社会教育事业的推进无一不是立法先行，例如日本的《社会教育法》(1949年)、美国的《终身学习法》(1976年)、韩国《社会教育法》(1982年)、英国的《学习的时代》(1998年)等等。反观我国，新中国成立以来，与社会教育相关的政策文件颁布了很多，但是在国家层面还没有出台一部明确以“社会教育”或“终身教育”为主题或主体的法律、法规。究其原因是，改革开放40年的急速前行，使得政策制定未能与社会教育的发展以及人们对发展的期待保持同步，尤其是当责任主体由“政府”转向“社会”，教育目的由立足“现实”到立足“发展”。此外，“让一部分人先富起来”的发展理念产生的教育资源分配不均也已经开始显现，所以当前政策的着力点应当致力于统筹资源的合理配置，补偿“一心一意谋发展”过后的“阶层鸿沟”。

另一方面，社会教育边界意识的模糊不清使政策的完善难以扎根实处。当社会行动者以特定方式塑造边界时，社会实体才得以出现。[28]263然而在理论和实践中，社会教育长期处于“无界”和“越界”的“失界”困境，难以言明哪些属于或不属于社会教育。[1]这也导致社会教育的身份属性不确定、责任主体不明确、职能边界不清晰以及资源归类不系统。而且社会教育政策演进的民主化和现代化逻辑在很大程度上加剧了边界意识的困惑，因为社会教育的主体、资源、路径等因素越来越多元和开放。当社会教育无法为自身“立界”，其保守性又在不断被现代性所冲击，它就很难再为政策的完善确立明确的对象和指向，法律条文也如空中楼阁，难以切实落地。所以，社会教育边界意识的挑战在于这种学理性和常识性的“无界”，很难在短时间内予以澄清。那么，问题的关键则聚焦在如何让政策暂时搁置“边界意识”，直接为社会教育主体、资源、路径等赋权。

(二) 社会教育政策的未来发展

1. 加快社会教育立法，完善终身教育政策保障体系

建立专项法律是完善社会教育政策的首要任务，更是推动社会教育规范化的关键步骤。因此，我国应积极推进社会教育立法，肯定社会教育的作用与地位，阐释社会教育的属性、任务和方向，明晰责任主体的身份、关系、权利和义务，与其他教育系统共同构建完整的终身教育法律保障体系。在此基础上，构建社会教育政策体系框架，[29]完善决策、实施和保障三大机制，确保决策的科学力、实施的执行力和保障的支持力。另外，还应结合地方已经出台的社会教育政策，例如《福建省终身教育促进条例》《上海市终身教育促进条例》等，继续修正、调整和充实相关章程、条例或规定，进一步加强立法试点工作，由点到面推动国家层面的制度完善。

2. 扩大整合社会资源，持续推进学习型社会构建

叶澜认为一切教育活动都能对人的身心发展发挥“社会教育力”。[30]只有当教育机会和教育资源向全社会开放时，学习型社会才可能实现。学习型社会构建的关键指标是社会范围内教育活动的参与度和开放度，而社会教育正是其实践层面的重要表征。所以，社会教育政策的完善应与学习型社会的发展方向保持一致，引导社会教育扩大活动半径，广泛整合社会资源，调动一切“社会作用力”和“社会影响力”，(1)根据叶澜教授的界定，教育作用力指专门的教育活动有目的地对人的身心发展起作用的力量，教育影响力指生活中的日常事物和社会活动无意识地对人的身心发展起作用的力量。推动整个社会的教育化，使其符合学习型社会的标准和蓝图。此外，学习型社会由社会、家庭和学校三大教育系统共同构成，而相较其他两者，社会教育对人的影响更加全面、持久和深刻。从终身成长的角度分析，学习型社会的构建是以社会教育为中心，对家庭教育与学校教育的资源整合。因此，社会教育应与学校教育和家庭教育保持政策方向的统一、政策内容的协调和政策实施的平衡，树立一种“大教育观”，在资源互补、互惠中形成教育合力，推进学习型社会构建。

3. 优先弱势群体政策供给，促进教育公平发展

“坚持以人为本，促进教育公平”是社会教育政策恪守的基本原则。“以人为本”中的“人”不仅是大写的“人性”，更是小写的“主体性”，是对每一个个体的尊重，其最终导向的是社会公平正义。教育公平的价值内核即“以人为本”，是以“小写的人”的特点和需要为旨归的教育资源的合理配置。“以人为本”是现代社会教育发展的必然逻辑，也是实现教育公平的必要条件。因此，在罗尔斯差异原则的指导下，社会教育政策应优先扶持弱势群体，包括农民、失业人员、贫困人口、残障人士等，设计专项计划，提供补偿服务，划定特殊教育场域和资源，保证其重新获得因自然、制度等原因丧失的教育福利。这也意味着，国家应将“平衡和充分的发展”作为完善社会教育政策的逻辑起点，满足人们对“美好生活”的期待。[31]

4. 扶持和规范网络平台建设，打造数字化社会教育体系

置身信息化、网络化和智能化的“数字时代”，在大数据、区块链、5G、人工智能、物联网等技术的支持下，人们各个方面都在经历着“数字化成长”。[32]1在此背景下，教育政策应大力推动网络平台建设，鼓励各类主体依托数字技术，探索“互联网+教育”模式，提供数字化社会教育服务，实现社会资源的教育共创和共享。数字化网络学习平台是未来社会教育的主阵地，是实现教育资源快速整合的重要方式。平台建设主体应充分利用互联网和移动终端，科学开发教育项目和产品，采用丰富多样的形式，开展有特色、有创新、有价值的专题网络教育。此外，互联网的蓬勃发展也滋生了种种乱象，严重扰乱了人们的健康生活。所以，社会教育政策应依据互联网治理相关法律法规，引导和规范网络教育发展，“让这个家园更美丽、更干净、更安全”，努力打造绿色、健康的数字化社会教育体系。