浅析普通证券期货投资者保护调解机制

赵 敏

（北京盈科（贵阳）律师事务所，贵州 贵阳550000）

我国证券市场各类违法、违规行为多发，与此同时，各类证券期货纠纷频繁发生，且呈现群体性特征。中小投资者占我国证券市场大部分份额，由于其对各项法律法规认识不充分，风险识别能力不足，自我保护能力较弱，其权益更容易受到侵害。另外，我国资本市场多层次快速发展，规模扩张迅速，产生了大量的新兴业务，中小投资者更显弱势。各投资者与市场主体之间的纠纷存在持续增多的现象，监管部门资源较为有限，无法顾及所有纠纷，如单纯通过向监管部门投诉的方式解决纠纷，存在监管部门无法以行政手段解决民事纠纷的问题。此外，如中小投资者选择以诉讼的方式解决纠纷，也存在门槛高、耗时久、成本高的问题。因此，以调解的形式解决纠纷、化解矛盾，是目前我国资本市场需要关注并运用的一种模式。调解既节约司法资源，提高纠纷解决效率，可以有效保护中小投资者利益。

一、证券市场纠纷调解机制

（一）《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》

2016年，最高人民法院（下称“最高法”）和中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）联合发布了《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》（法〔2016〕149号）。在此通知中，首次规定了证券市场调解制度。该通知选取了中国证券投资者保护基金有限责任公司、中证中小投资者服务中心（下称“投服中心”）等八家专业机构作为试点调解组织，明确指出如投资者申请调解，证券期货市场经营主体应积极配合。

单个投资者赔偿金额往往比较小，为加强保护中小投资者，作为公益机构的中证中小投资者服务中心、中国证券业协会等机构一直尝试各种保护中小投资者权益不受侵害的方式。投服中心于2016年与多家证券经营机构签订工作备忘录，主要内容为如何为投资者解决纠纷。此外，投服中心还试点推出小额快速调机制等一系列投资者赔偿机制。中国证券业协会在结合自身特点的情况下，与各地证监局联合推动并设立地方证券纠纷调解中心。

最高法和证监会联合发布的《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》确认了调解结果的法律效力。但是，从法律层级层面来看，该份文件仅为规范性文件，因此通过调解解决《证券法》层面的投资者纠纷的实践操作存在无上位法律支撑的权威性问题。

（二）《中国证券监督管理委员会关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》

证券期货纠纷多元化解的机制建设，让投资者有了更充分的表达诉求、权利救济的途径，并巩固了资本市场基础制度，从而进一步保护投资者合法权益不受侵犯。①自《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》（法〔2016〕149号）发布以来，各试点地区的法院、证券期货监管机构（如当地证监局）、试点调解组织（如投服中心）加强了相互的协调联动，充分发挥了纠纷多元化解机制的作用。不仅依法公正地化解了一系列证券期货纠纷，保护了投资者的合法权益，还提高了一系列化解纠纷的效率，取得了试点工作的初步成功。

为贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、国务院办公厅发布的《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（国办发〔2013〕110号）以及最高人民法院发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号），经总结试点工作经验后，最高法和证监会在全国联合建设证券期货纠纷多元化解机制，并发布了《中国证券监督管理委员会关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》（法〔2018〕305号）。

《中国证券监督管理委员会关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》不仅建立健全诉讼、调解对接的工作机制，还加强对各调解组织的管理，从而进一步落实纠纷多元化解机制保障工作。该文件规定，各地方高级人民法院需要对辖区内的人民法院工作进行指导、监督、检查，落实证券期货纠纷多元化解机制的各项工作要求；证监会监督并指导调解组织的各项工作，各派出机构加强对辖区内调解组织的内部管理并规范其内部运作，指导、支持各调解组织开展工作。如各级地方法院、证券期货监管机构在工作中遇到问题，需及时将工作情况及相关问题层层上报至最高法、证监会。

（三）《中华人民共和国证券法》

2020年3月1日，新《证券法》正式实施，证券期货纠纷化解机制得到了进一步创新。如投资者与发行人、证券公司等发生纠纷的，可向投资者保护机构申请调解。如证券业务纠纷是在普通投资者与证券公司之间发生的，且由普通投资者提出调解的，证券公司无权拒绝，这体现了对处于弱势地位的普通投资者的保护。新法进一步确认了《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》（法〔2016〕149号）的效力，并对证券期货纠纷调解制度进行了一定程度的发展，对提高纠纷解决效率、降低纠纷解决成本、维护普通投资者权益起到积极的作用。

新《证券法》第九十四条规定不仅指明了普通投资者可向投资者保护机构申请调解的方向，将证券纠纷调解制度上升到法律高度，还创建了普通投资者与证券公司纠纷的强制调解制度，实现了向中小投资者的倾斜保护。新《证券法》将专业投资者和普通投资者区分开来，确定可以申请强制调解的权利主体，并为小额速调机制、单边受理机制、诉讼调解对接机制等在投资者保护机构中的实践提供法律支持，解决了纠纷调解的权威性问题。

二、证券市场纠纷强制调解机制的运行

当证券业务纠纷在普通投资者与证券公司之间发生时，可从以下几个角度来关注强制调解机制的运行：

（一）适用主体

只有当证券业务纠纷在普通投资者与证券公司之间发生，且普通投资者申请调解时，才适用强制调解制度。新《证券法》规定的普通投资者范围应结合《证券期货投资者适当性管理办法》及其他法律法规进行界定。《证券期货投资者适当性管理办法》第七条规定，投资者分为普通投资者与专业投资者；第八条明确列出了几项条件，如投资者满足其中任意一项调解，则视其为专业投资者。这几项条件大致可分为：投资者为经批准设立的金融机构；金融机构面向投资者发行的理财产品；各类社会公益基金；合格境外投资者；人民币合格境外机构投资者；符合一定净资产、金融资产、证券、基金、期货、黄金、外汇等投资条件的法人或其他组织；符合一定金融资产、年收入、证券、基金、期货、黄金、外汇等投资条件的自然人；具备一定金融相关业务执业经验的注册会计师及律师。

新《证券法》通过对强制调解制度的明确规定，对处于强势地位的证券公司附加了一定的强制义务，不仅拓宽了普通投资者小额证券期货纠纷的维权方式，也进一步避免了证券公司拒绝调解、推诿调解、延迟调解等不积极调解的情形的发生。

（二）适用标准

对于强制调解制度，新《证券法》仅作了原则性规定，该规定如何适用、具体适用标准未详细列出，是否沿用目前的小额速调机制标准进行调解亦未明确指出，存在一定的操作空间。如适用标准过于宽松，可能导致强制调解制度流于形式；如标准过于严格，则可能限制证券公司的权利。

（三）程序启动

在过往实践中，是否启动调解程序取决于争议各方当事人是否同意调解，而新《证券法》赋予普通投资者单方启动调解程序的权限，规定了证券公司必须接受普通投资者调解申请，此即强制调解制度。但强制调解制度并不强制证券公司接受调解结果。最终能否达成调解协议，依旧取决于争议各方是否达成了一致的合意。实质上新《证券法》并未突破调解的自愿原则，而是改变了调解程序的启动流程，实现对普通投资者一定程度上的倾斜保护。

三、现阶段证券市场纠纷强制调解机制的成果

（一）杭州市中级人民法院成果

杭州市的“电子化”“信息化”“网络化”是其调解机制的一大特点。浙江证券期货纠纷智能化解平台是杭州市中级人民法院与浙江证监局在对证券期货纠纷调解机制的统一认识后共同推出一大新型服务平台。

这一平台是全国首家以信息化技术为核心的纠纷调解平台，也是我国首次证券期货纠纷调解全流程网上完成的一大尝试。在该平台上，杭州市中级人民法院可完成在线立案、诉讼、调解、开庭等一系列工作，并将投资者损失经计算后发布在平台，司法确认也是在线上完成。一系列流程结束后，将自动生成文书。该平台为集前述功能于一身的多功能多元化高效调解平台。截至2020年3月，已有500余名投资者依靠该平台发起调解或诉讼请求，成功化解多起证券期货纠纷。2018年至2019年，约1100余名投资者陆续提起诉讼，要求祥源文化、龙薇传媒等赔偿股票投资损失，总标的额近亿元，引起了社会各界的高度关注。由于此类纠纷社会影响大、涉及群众范围较广、投资者的维权成本较高，为高效化解此类群体性纠纷，杭州市中级人民法院、浙江证券业协会、投保基金充分运用该平台处理纠纷，对该系列案中的各投资者进行集中调解，帮助各中小投资者降低成本进行维权，并助其快速获得补偿，有力地保护了普通投资者的利益，也为证券市场虚假陈述侵权纠纷的高效调解与化解纠纷机制提供了成功的经验。截至2019年，投保基金集中调解了该系列案件中的309件，杭州市中级人民法院审结了其中的581件案件，累计赔付金额约8400万元，赔付比例高达87.5%。后来，该案被最高人民法院列入2019年度人民法院十大商事案件。

杭州市中级人民法院是率先开展诉讼、调解对接工作机制的法院之一，其以“互联网+”的新颖模式，引导投资者线上发起证券期货纠纷调解申请，再通过立案、审查和裁定程序，高效完成了证券期货纠纷线上全流程调解，积累了较多的经验。杭州市中级人民法院曾在一天内完成从立案到审查与裁定的证券期货纠纷线上调解，让证券期货纠纷调解更快捷、高效。

目前，杭州市中级人民法院的工作重点为在诉前通过该平台对各投资者申报的证券期货纠纷调解申请进行过滤和分流，发挥杭州市中级人民法院在证券期货纠纷调解机制中的作用，结合法院、各监管部门、行业协会、各调解组织的多方优势，探索并完善证券期货纠纷在线调解的工作机制，在线上全面开展证券期货纠纷调解工作。

（二）上海金融法院成果

2020年，上海金融法院接到一批起诉某公司证券虚假陈述的案件，并通过诉讼、调解对接的工作机制，将该批案件委托至投服中心进行调解。上海金融法院与投服中心经过多次完全、充分地沟通，通过双方的系统对接，在线移交了各投资者的案件信息与证据材料，实现了无纸化办公，并简化了案件的委派调解程序，高效地减少了当面沟通流程，也大大节约了各诉讼材料的流转时长。

在本批系列案件中，上海金融法院通过指导投服中心开展工作，与投资者、上市公司进行了视频、电话、电子邮件等在线方式的调解，并结合各方当事人的具体情况与各方诉求，指导投服中心给出了落地可行、合法合规的调解方案，最终该系列案件全部达成调解协议。投服中心通过诉讼、调解对接的工作机制，将该批系列案件的调解协议与各具体案件的相关信息返回至上海金融法院，在收到各方当事人在线提出的司法确认申请后，上海金融法院进行了线上司法确认。

上海金融法院遇到的此类系列案的化解成功，意味着我国证券期货纠纷诉讼、调解对接线上工作机制的成功，为全国各地其他人民法院及调解机构开展相关工作提供了案例。通过该机制，人民法院与调解机构能更高效地建立沟通渠道，让案件相关信息更加高效地在各司法机关与调解组织之间流通。

（三）全国其他法院成果

目前，我国已有超过2800家法院接入了法院调解平台，该调解平台亦入驻了各调解组织，基本覆盖资本市场各投资领域与全国各法院辖区，可以实现全流程线上证券期货纠纷调解，从投资者申请线上调解开始，立案、法院委派或委托调解、开展调解工作、制作调解协议、线上司法确认等，均可在线上完成。对各方当事人，尤其是普通投资者而言，节约了诉讼成本，令其更有信心在资本市场进行投资，进一步促进了资本市场发展。

四、完善证券市场纠纷强制调解机制的建议

（一）明确完善路径

虽然新《证券法》通过出台强制调解规定对普通投资者作出了一定程度的倾斜保护，但并未规定证券公司拒绝调解程序后的惩戒措施等内容。在实践中，可以参考并借鉴《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》（法〔2016〕149号）第十七条的规定，即当普通投资者申请调解时，证券公司应当积极配合并参与调解。对于无正当理由拒绝调解或未按调解协议履行义务的证券公司，证券期货监管机构应依法核查，如发现违法行为或违规行为，及时查处并记入资本市场诚信数据库。

（二）强化经营机构自律意识

我国证券市场高速发展的同时，必不可少地会出现各类新式证券期货纠纷，而且纠纷的主体逐渐多元化，纠纷数量也在增长。传统的调解模式无法满足各方对于纠纷调解的高效、便捷、多元途径解决需求。新《证券法》的推出，一方面，增加了证券市场纠纷解决的途径，加强了纠纷治理能力。另一方面，通过证券经营机构的自律约束与证券业行业资质，纠纷调解机制的用途将逐渐增多。

（三）推动线上调解机制

由于大部分普通投资者与证券公司并不处于同一地点，建议推动证券期货纠纷在线调解机制，将低成本、高效率的证券期货纠纷调解方式向广大普通投资者普及。大致调解流程如下：投资者在线上提交调解申请后，由对应的司法机关委托调解机构受理，调解机构在核实各当事人真实身份、证据材料之后，进行在线调解。在调解过程中，调解机构可以提供相对合理的调解方案，一方面，投资者可省去现场申请调解、现场出席等一系列中间环节的费用；另一方面，这种新型线上调解机制实现了全程电子化操作，各项证据、文书均有电子存档，不仅可以高效处理案件，也符合现阶段节能环保的要求。如争议各方达成一致，则调解成功，调解机构将调解协议移交司法机关，由司法机关在线制作相关司法文书并送达各方，赋予调解协议强制执行的效力。

五、结语

调解是解决纠纷的重要制度，新《证券法》站在维护证券市场秩序的原则上，总结我国近年来证券市场的实践经验，并结合《民事诉讼法》等各项法律法规中关于申请司法确认调解协议的规定，在传统调解机制的基础上注入公益与权威元素，创造性地规定针对普通投资者与证券公司之间争议纠纷的强制调解模式，赋予传统调解新的生命力，提高调解效率，有效地化解群体性纠纷可能性。最高法、证监会共同发起的诉讼调解对接机制，不仅有力推动人民法院、监管机关协同开展纠纷调解工作，也通过对各方当事人自愿达成的调解协议的确认，赋予调解协议以强制执行力，为各方当事人要求对方按约履行调解协议约定的义务提供了有力保障。

新《证券法》确定的强制调解制度，能最大限度地调动争议各方的力量，共同解决所涉及的证券期货纠纷，不仅能有效保护普通投资者的利益，弥补其对法律法规认识不足、投资前期风险识别能力较差、自我保护能力较弱的缺点，也节省了大量司法资源、行政资源、社会资源。这种新型调解机制不仅符合现代社会治理的需要，也使得我国传统的纠纷调解机制焕发了新的生命力，成为推动我国证券市场健康发展的重大并成功的实践。

综上，一方面，强制调解制度可帮助争议各方当事人着眼于纠纷的实际情况，灵活确定纠纷解决的时间、地点、方式，尽可能地保护了普通投资者，降低各方当事人解决纠纷的成本，不必再花费大量时间、精力、资源进入诉讼程序，有效发挥了纠纷的矛盾预防功能与源头治理功能。另一方面，依普通投资者申请才启动强制调解程序，也充分尊重了普通投资者的程序选择权，严格遵守了法定程序，未违反法律的基本原则。经人民法院确认的调解协议，也明确了争议各方当事人的权利与义务，保护了作为弱势群体的普通投资者的利益。

注释

①《中国证券监督管理委员会关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》。