论湖南省划定生态保护红线的原则及实现

吴 勇， 扶 婷

(湘潭大学 法学院， 湖南 湘潭 411105)

2018年7月，湖南省人民政府印发了《湖南省生态保护红线》，划定了武陵山区生物多样性维护生态保护红线、雪峰山区生物多样性维护—水源涵养生态保护红线、越城岭生物多样性维护生态保护红线、洞庭湖区生物多样性维护生态保护红线(包括长江岸线)、南岭水源涵养—生物多样性维护生态保护红线、罗霄山水源涵养—生物多样性维护生态保护红线、幕阜山水源涵养—生物多样性维护生态保护红线、长株潭城市群区域水土保持生态保护红线、湘中衡阳盆地—祁邵丘陵区水土保持生态保护红线。但此次更多是上层建筑意义上的生态红线划定，还没有到具体地理层面，生态红线的管护也亟待完善。因此，这次划定只是一个开始，湖南省还面临着生态保护红线划定的进一步确定和管护问题。要解决上述问题，应当确定湖南省划定生态红线的基本原则并确保其落实。

划定生态红线的基本原则是贯穿于生态红线划定和保护的整个法律体系中的指导性原则，只有确立了基本原则，具体制度的设计才能有所依凭[1]。基本原则起着全程指导性的作用，能够减少走弯路的可能性，发挥定纷止争的功能。在确定湖南省划定生态红线基本原则之前，应当考虑基本原则确定的出发点。其一，应当从国家划定生态红线的保护性目标出发，保障国家生态安全。2013年9月国家林业局印发的《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020年)》第四章“推进生态文明建设的重大行动”中指出：“划定生态红线的意义就在于要把需要保护的生态空间、物种严格保护起来，这是构建我国生态安全战略格局的底线，也是维护代际公平、留给子孙后代的最大、最珍贵遗产。”其二，应当从央地红线协同关系出发，确保地方生态红线的划定不与国家制定的各类环境规划相冲突。其三，明确湖南省生态保护红线的制度功能、效力位阶定位、红线协调的利益关系。据此出发，湖南省划线的原则应包括单线原则、协调性原则、均衡性原则、红线责任原则。

一、单线原则及其实施要求

(一)单线原则的含义

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《若干意见》)指出：“以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，维护国家生态安全，促进经济社会可持续发展。”《若干意见》为生态保护红线提出了“一条线”“一张图”的基本思路，“一条线”是指将具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的森林、草原、湿地、海洋等生态空间统一划入生态保护红线，最终形成生态保护红线全国“一张图”[2]。与环境质量红线、资源利用红线不同的是，生态保护红线是将生态系统、生态景观中的生物及其所依附的非生物环境一体化保护，以地定物，所欲保护的是整体的、相互联结的大小生态系统。其保护内容不仅着眼于特定类型的自然资源，更将其相互客观联系的状态加以保护。由此，生态保护红线跨越了政府部门的分工界线，是一根特定空间区域内人类与自然界交往的整体线，是部门线之上形成具备生态保护整体意义的行为线，政府及其组成部门、资源与环境量利用者、公众都要受其约束。在该线下形成权利义务的相关者，从而粘合以往法律关系内容裂散的问题，在相关利益者之间联结起法律关系。

(二)单线原则的实施要求

单线原则在生态保护红线的划定和管护中，应当体现为以下几个方面：

1.体现为湖南省生态环境资源保护的一体化

生态保护红线与以往环境要素单独保护不同，是将生态系统、生态景观中的生物及其所依附的非生物环境一体化保护。因此，在划定生态保护红线的过程中，不能将生态保护红线的任务简单地分给市州县区政府，而应从湖南省的整体生态环境资源出发，整合省内符合生态保护红线条件的所有环境资源。如当前全省的生态保护红线空间格局为“一湖三山四水”，其中“一湖”是指洞庭湖，主要包括南洞庭湖、东洞庭湖、西洞庭湖、横岭山等自然保护区，外加长江岸线。该区域的主要生态功能为生物多样性维护、洪水调蓄。“三山”是指武陵山区、南岭山区、幕阜山区。“四水”是指湘江、资水、沅江、澧水的源头区及重要水域，“四水”及其重要支流都发源于湖南省武陵—雪峰、南岭、罗霄—幕阜三大生态安全屏障。在将以上“一湖三山四水”划定生态保护红线时，从环境资源的整体性出发，按照该环境资源所发挥的主要生态功能划定红线。以雪峰山区生物多样性维护—水源涵养生态保护红线为例，该红线区域的划定应以其主要生态功能生物多样性保护为主，以水源涵养为辅。划定其他生态保护红线以此类推，重视环境资源发挥生态功能的整体性，不再以单独的环境要素为保护单元。

2.体现为湖南生态保护红线管理的一体化

湖南省委、省政府在做有关政府决策时，应当充分考虑生态保护红线的划定与管护问题，履行好生态保护红线所划区域的保护责任。将省委、省政府作为生态保护红线的责任主体，从指导思想上、行为模式上坚决贯彻党中央的决策部署，结合湖南省的实践促进生态保护目标的实现。

生态红线的管护是一项综合性的工程，不仅需要环境管理部门的参与，也需要其他行政部门的支持，而其他行政部门由于没有强制性的规定，很难有动力参与到生态红线的管护工作中，部门之间的合力无法形成，从而难以实现对生态红线的整体、系统、有效管理。这种情况在湖南省也不例外。对于生态红线区域生态系统的某一项环境要素进行管理，应该结合生态系统的其他环境要素[3]，因此生态红线区域的管理应当以维护生态系统的完整性为出发点，构建各职能部门关于生态红线的管理协作机制。湖南省在这方面也做了一些探索。2017年7月，湖南省人民政府办公厅发布了《关于成立湖南省生态保护红线划定和管理工作领导小组的通知》，规定由1名副省长担任组长，由相关省级职能部门的负责人担任成员，希望通过在省级成立领导小组的方式推动各职能部门的资源整合和共同协作，实现生态红线区域的整体和系统管理。但是在2018年7月发布的《湖南省生态保护红线》中，没有吸收这一做法，仅规定各级环保部门和有关部门按照职责分工加强生态保护红线的执法监督。这样就难以推动各部门之间的协作，实现生态红线管理的一体化。因此，湖南省应当在这方面予以重视，修订《湖南省生态保护红线》，强化职能部门之间的协作，构建如资源共享、联席会议等协作机制。

同时，加强各部门管理与公众参与的协调。社会公众与生态红线的划定与管理紧密相关，生态红线管理应当考虑社会公众的参与，引导公众关注和参与生态红线的保护。以市场化机制为补充的风险评估制度可以有效消除传统“命令—控制”型行政管制方法的弊端。市场化的机制必然要求更多的第三方机构参与环境风险评估，同时也是公众参与形式之一[4]。公众参与既可以监督政府科学化决策，又有利于公众了解生态保护红线制度，接受生态保护红线方面的决策。

3.体现为生态保护红线管理信息的系统化

生态保护红线管理信息系统化是实现单线原则的重要保障。信息的系统化要求各部门信息共享、整合各类环境信息，形成系统的信息资源，这样有利于促进资源优化配置、节约管理成本。信息整合后，各监管部门能够及时有效地获取、筛选和利用信息，快速配置有效资源，实现高效管理，促进资源成本的节约。系统化体现在：首先，生态红线的资源整合包括整合各部门直接的信息资源、整合中央和地方的资源、整合政府与公众监督的资源。其次，应当建立结构完整、功能齐全、技术先进、天地一体的生态红线信息管理平台，建设国家和地方生态红线多层级管理信息系统，加强生态红线的统一监管和动态调整[5]。要达成这个目的，除积极对接国家生态保护红线监管平台外，湖南省的红线监测系统应注意加强部门之间的数据共享，利用各政府部门已有的生态环境数据和平台，加强对监测信息的分析、整合及综合运用，全方面掌控生态保护红线的构成与动态变化，实现对生态保护红线区域内信息的科学、系统管理。最后，加大信息公开也是生态保护红线管理信息系统化的重要内容。信息公开是公民参与环境管理的重要途径，将生态保护红线划定与管理的信息公开透明，使公民、社会及时获悉信息，也能促使其主动关心生态红线的划定与管理，使其作为监督者及时提供信息，从而促进政府与公众信息资源整合，推动生态保护红线管理信息的系统化。

二、协调性原则及其实现

生态保护红线的划定应与其有关的规划、法律制度相协调，在原有制度发挥保护生态环境功能的同时，生态红线的划定弥补原有制度、规划在保护生态环境方面的不足。划定湖南省生态保护红线遵循协调性原则，可以从两个方面进行理解：一方面，红线制度与已有制度的互补与分工；另一方面，生态保护红线应与资源消耗上限、环境质量底线相互配合，严格禁止各类社会活动和经济活动超过环境资源承载能力。

(一)生态保护红线与已有制度的协调

从中央与地方的角度看，地方在国家红线区之外还可以划定本地方的生态保护红线区，央地的红线区可以采取差异化的管护方式。如湖南省目前现有国家级风景名胜20处，数量居全国之首，另有51处省级风景名胜区[6]。这些都是划定生态红线的参考区域。当然，由于国家层面对于划定生态红线做了强制性要求，湖南省已经被划定为国家生态红线区域的，应当严格遵守国家规定进行管护，同时湖南省还能根据生态区域的特点，自行划定生态功能区、敏感区、脆弱区等生态保护区域。这些区域不能与国家划线区域相冲突，并且应当按照相应的技术规范和制度进行生态红线的划定和管护。

在生态保护红线划定之前，为了保护生态环境，国家及地方制定了大量的法律以及各类规划。划定生态保护红线时，针对不同区域既有制度的差异，以及红线区存在央地关系的考量，对生态保护红线制度应当作出一致化的要求，形成完整的生态保护红线区体系。同时，生态保护红线的划定应当考虑主体功能区规划、土地利用总体规划等，生态保护红线的管护应当结合上述规划的实施，与规划互相协调、形成合力，共同发挥保护生态环境的作用。湖南省在划定生态保护红线时，也应当从地方整体发展出发，与各类规划相衔接，共同促进湖南省全方面发展，如与永久基本农田布局协调，不突破永久基本农田边界，产生维护生态环境的最大效益。另外，协调性原则实现红线地区地方立法与现有规定对接，也要对有关制度进行完善。2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”由此可见，湖南省划定生态保护红线是在湖南省原有的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区、禁止开发区等区域进行“线上划线”。在“线上划线”基础区中，生态功能区、生态敏感区、脆弱区等关于区域内资源的利用已有一些政策性的规定，为了形成与原有政策的互补和配合，还应完善有关制度，如在重点生态功能区实行产业准入环境标准制度、严格管制开发活动制度、建设项目环境管理制度、环境状况定期通报制度、分级管理制度。在生态敏感区、脆弱区实行限制开发制度、产业准入机制、重大生态建设工程生态督查专员管理制度、生态补偿机制等制度。

由于生态红线划定带来的行政职能的影响会引发行政管理的变化，为了更好地适应这种转变，也应当在红线管护所涉及的行政管理中贯穿协调性原则。首先，红线划定将会影响行政许可行为。在我国环境立法与政策中已对环境资源利用者、排污者确立了行为限制的背景下，对生态保护红线的划定和管护会对各级政府和职能部门在环境资源领域的行政许可权产生限制，红线区域的确定也会引发建设用地、农用地等相应的调整，迫使地方转变经济社会发展方式，进而影响地方政府及其职能部门的行政审批等[7]。其次，红线划定将会强化环保部门的监督职能。环境保护部门在承担环境管理职责的同时也对其他部门履行环保方面的职能有监督作用，生态保护红线将强化环境保护部门的统一监管能力，用地理界线对行业主管部门形成明确性、定额性义务，为环保部门监督其他部门履行其依法承担的环保职能设定明确的空间限制，确立明确的合法与违法行政的判断标准，强化环保部门的监督职责。

(二)生态保护红线与资源消耗上限、环境质量底线的功能互补

2016年国家发展改革委等9部委印发的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》指出要划定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，强化资源环境生态红线指标约束，将各类经济社会活动限定在红线管控范围以内。资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线之间只有产生功能互补，才能发挥保护生态环境的最大效益。

生态保护红线的划定，明确指出了在红线区内不能实施的项目工程及其他可能存在破坏生态环境的行为。生态红线是一条提醒政府、企业、资源利用者的警戒线，也是最严厉的一条线。若违反生态环境保护红线的相关规定，责任人将被追责。在这条线内，不予考虑GDP的高低。资源消耗上限是就特定的自然资源要素而言，在一定时间内确定某类资源的使用方式及总量，是一根有关部门制定的虚线，不侧重空间管制。从这个角度来说，生态保护红线是在所划定的区域内形成的资源利用上限。生态保护红线的划定以资源利用上限为总量基础，生态红线又反过来影响资源上限约束效应在空间分布上的均衡分布。环境质量底线是划分环境资源要素好坏的底线，越过这条线，则意味着环境遭到破坏。从生态保护红线、资源消耗上限、环境质量底线的关系来说，生态保护红线更像是资源消耗上限、环境质量底线在特定空间区域内的特别应用，构成一般法与特别法的关系。在资源消耗上限、环境质量底线的相关制度与生态保护红线发生冲突时，应当优先适用生态保护红线的相关规则，实现三条线之间的协调。

三、均衡性原则及其实施要求

划定湖南省的生态保护红线，一方面应考虑其划定范围是否与本省的空间、人口、产业布局均衡。另一方面，还应考虑红线区域的管护制度与红线区域的社会经济发展是否均衡。即生态保护红线的划定与管护应与湖南省以及红线区域的人口、产业等因素对生态服务的需求相匹配，实现红线保护在全省空间分布、管护力度、资源配备等方面的均衡化，便于深入贯彻落实“既要金山银山，也要绿水青山”的生态文明建设理念，均衡考量生态环境保护与社会经济发展之间的联系。

(一)划定的生态红线与湖南省经济社会发展均衡

生态保护与经济社会发展应是相统一、相联系的，我们不能简单地划定红线边界，割裂两者间的联系。自《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》印发之后，全国大部分省份都已经开展了生态保护红线划定工作。但是，在梳理其他省份划定生态保护红线的过程中，笔者发现较多省份都只是简单地进行红线区域划定。一是以单一的国土面积比例进行划定，比如要求本行政区域内多少国土面积作为生态保护红线范围，仅以国土面积作为划定红线区域的标准；二是把特定的行政区划定为该省生态保护红线区域，比如该行政区域内有某种珍贵或者特殊的动植物，然后就将整个行政区都简单地划为该省的生态保护红线区域；三是以海拔的高度作为划定红线区域的标准，例如划定为水源涵养区的要求就是需海拔在3 600米以上；四是单一地以山系作为划定要求。实际上，根据《生态保护红线划定指南》文件精神要求，在划定生态保护红线时，应把生态保护红线的界限与该地区的各种规划、区划界限和土地的利用开发现状联系起来，统筹分析当地的开发建设与生态环境保护的联系，结合当地的经济、社会实际发展情况，科学、合理、清晰地确定该地区的生态保护红线与经济开发利用的界限。因此，湖南在划定生态保护红线时应突破简单的划线思维，需要明确：

首先，生态保护红线是依靠法律来保障区域生态环境保护的底线，一经划定则必须严格执行，因此在划定时要统筹考量本省的空间、人口、生态需求等实际发展的问题。在划定本省生态保护红线区域时，因各地生态环境的不同，确定具体的生态红线区域以及划定区域后应实施怎样的管护制度，必然要同省内的空间、人口分布、现行产业的特点以及生态环境保护法律政策运行情况、本省生态服务需求等因素相匹配。如在湖南省划定生态保护红线时，考虑到生态系统的系统性与完整性，在确保主干河流、水库、森林、湿地、山脉等自然生态廊道的连接畅通与生态整体性未被破坏的情形下，应该把生态保护红线的划定与本省民众对生态服务功能的需求及产业对生态功能的需要综合考虑。

其次，湖南省大部分生态保护红线区域的经济发展程度较低，在强调对红线区域进行生态保护的同时，还要注意统筹该区域的环境保护与经济社会的协同发展，在提升该地区生态环境保护效率的同时，也应当综合考虑地方经济社会的发展。因此，在适用生态保护红线划定标准时，主管部门不应简单地适用“一刀切”的模式，而应该秉持科学、均衡发展的态度，把生态保护与发展统一起来，通过划定红线的工作使生态环境保护成为经济、社会发展的新动力。如湖南是一个生态大省，森林面积1 011.94万公顷，森林覆盖率达47.77%，排全国第8位[8]附表1，在红线划定时既要考量森林资源的保护和生物的多样化维护，同时也要考虑如何发挥森林资源的生态功能，以森林资源的生态功能促进地方经济发展，不因生态红线的划定为当地带来经济负效应。

(二)生态保护红线区域应进行分级类型化划定

为使红线区域实现生态、经济、社会三者效益的统一，应将生态保护红线地区管控划分为一级管控区、二级管控区。对一级管控区应实施最严厉的措施进行管控，因为一级管控区是生态保护红线区域的核心部分，该区域内应禁止一切开发利用活动，以保护生态安全；对二级管控区应施行差别化管护，可以适当地发展一些生态产业，前提是不能损害生态资源环境，这样可以促进该区域的生态资源与当地的产业经济平衡发展。同时，考虑到生态功能的不同，对类型不同的生态功能区实行不同方式的保护。生态保护红线区域可以按照生态系统用途的不同分为人文景区、森林公园、河流水源等类型。对于人文景区可以适度地推行生态旅游模式，这样既可以保护历史文化遗迹，又可以提高历史文化地区的价值。因为人文景区的生态功能相对较小，适当合理地规划旅游产业，打造高质量的旅游产品，能够改善当地的人文景观风貌，并带动当地的经济发展。对森林公园这种以生态功能为主的类型地区，应当尽量减少人为活动的参与，目的在于保护生态功能、增加生态自然恢复的能力。对于河流水源区应该加大保护力度，加强对排污企业的监管力度，避免出现河流水源部分遭受污染、破坏的情形。类型化处理的优势在于协调资源利用，从而更好地实现划定生态保护红线的目的，达到生态、经济、社会三者均衡发展。

四、红线责任原则及其实施要求

生态保护红线制度在党的十九大报告中被作为生态文明体制改革的重点内容，这充分说明了划定生态保护红线的重要意义。但不管一项制度设定得多么完美，都依赖于责任制度的保障。

红线责任原则就是用法律对生态保护红线的越线责任进行管控，对不同主体确定边界清晰、程度适当的法律责任，保障生态保护红线有效实施。湖南省应当对红线区域的地区进行生态调查评估，确定其生态资源承载容量，进而根据湖南省重点生态功能区、生态敏感区、脆弱区的具体红线范围和特征，把红线通过具体规则转化为主体的义务与责任，以保证红线责任清晰、合理，以达到既能落实国家的生态保护红线责任，维护国家自然资源物权的需要，又能结合湖南省的生态区域特色，形成湖南省的环境行政权与国家自然资源物权的横向协同行使。

(一)明确生态保护红线的政府责任

为了湖南省生态保护红线规定的有效施行，应对政府红线责任主体进行明确。根据《湖南省生态保护红线》,“各级党委、政府是划定和严守生态保护红线的责任主体”；“省委、省人民政府指导全省生态保护红线的划定和管理，统筹研究制定全省生态保护红线重大政策和措施，及时发布生态保护红线分布、调整、保护状况等信息”；“市州党委、政府负责生态保护红线的日常监管，建立目标责任制，把保护的目标、任务和要求层层分解，落到实处”；“县市区党委、政府负责生态保护红线的落地，将生态保护红线纳入各类规划，开展生态保护红线的政策宣传、日常巡查和管理”。上述规定虽然体现了在生态红线保护方面的政府责任，但是仍不够具体和完善，应当进一步细化政府的履职方式、责任形式，并根据职责分工将生态保护红线的划定情况、红线内的管护状况纳入政府的考核体系。

(二)加强生态保护红线越线责任的追究

哈耶克在《自由秩序原理》提到，“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的”，“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任”[9]99-100。一方面，在政府责任之外，对于其他主体的生态保护红线责任也应该要有所规范。实践中，若违反生态保护红线的主体是个人，在实际执法过程中较多适用的是财产罚，对限制人身自由的处罚还是相对少。所以，可以适当增加生态保护红线的行政处罚类别。对于企业、单位违反生态保护红线规定，可以适用双罚制。因为通常企业、单位违反红线规范时，该企业、单位的直接负责人或主管人员一般情形下都是知情的，主观上基本都是存在违法故意的，并且在客观上也实施了相应的违反红线规定行为或者至少纵容了这种行为的发生。所以，对于企业、单位不仅应对单位进行处罚，还应该对其直接责任人或主管人员进行相应的处罚。另一方面，增加生态保护红线的行政处罚力度。我国目前对于生态环境保护的违法处罚总体偏轻，规定的罚款数额较低，所以很多企业、单位宁愿选择缴纳罚款也不愿采取治污措施或者配备相关生态环境治理设施。而生态保护红线区域要么是重要的生态功能区，要么是生态敏感区或者脆弱区，在这些地方一旦实施违反红线规定的行为，极易造成生态资源的损害，导致生态功能的下降，并且这些地方的生态修复性极弱。湖南省进行生态红线地方立法时应加大生态保护红线区域的违法行为的处罚力度。

(三)对相关部门的红线责任范围予以确定

《湖南省生态保护红线》规定了政府在划定和严守生态红线方面的责任，其中对省级职能部门和各级环境保护主管部门的职责进行了初步划分，但是由于多部门共同参与生态红线保护，难免有职责的重叠或衔接不畅的情形。这会导致在有利或者可以体现政绩时，相关部门就会争相治理某些生态问题；在面对一些较难、复杂的生态问题时，则可能会出现无人监管的情形。另外，职能部门同时是地方政府工作部门，受制于地方政府，有的地方政府可能为了眼前的经济利益或者工作政绩，或对生态环境保护的重要性缺乏清晰的认识，影响生态环境部门的监督与管理，因此应当制定严格的责任制度，并将红线责任具体落实到各个履责主体。另外，湖南省生态红线管理应当采取自上而下的模式，细化省级部门的职责，生态红线区域由省级部门进行直接管理，并授权地方各级部门开展执法监督。对跨区域、流域的生态保护红线区，考虑到需对生态环境进行整体性的管理与保护，故应设置跨区域、流域的环境监督管理机构，把生态红线区域的生态保护和法律责任统一起来。如湖南省已经划定的9条生态保护红线，除越城岭生物多样性维护生态保护红线只涉及邵阳市外，其余每条红线至少涉及2个以上城市，其中湘中衡阳盆地—祁邵丘陵区水土保持生态保护红线涉及娄底市、邵阳市、永州市、衡阳市、郴州市5市部分地区。因此，跨区域的红线分布是湖南省生态保护红线划定的典型特征。湖南省应结合不同红线区域的生态系统特征、保护的重点方向成立专门的红线监督管理机构，根据各个重要区域的生态功能、影响面积、管理的难易等因素，来确定生态红线具体的责任部门及人员，推动红线责任的落实。