政府投资项目管理问题研究及对策

□ 文| 蒋纪华

投资项目现行的管理模式

2004年，国务院深入投资体制改革，我国项目管理模式由审批制改为审批制、核准制、备案制。政府投资项目实行审批制，政府部门审批项目建议书、可研报告、初步设计和概算。企业投资项目，实行核准制或备案制。

政府投资的定义和资金投向

政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，主要投向社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

政府投资项目存在的问题及原因

随着管理制度的不断完善，项目稽查和审计机关的跟进，政府投资项目越来越规范，但也存在以下问题。

1.不按期开工完工。有客观因素的影响，也有建设单位和施工单位的原因。

一是建设单位的原因。主要是项目前期工作不成熟。如群众工作未做通，征拆工作未完成，导致项目达不到开工条件；项目初步设计完成后，变更设计图纸或增加建设内容，如某建筑工程，原设计建设地下二层，地上四层，后变更为建设地下一层，地上五层，项目重新办理审批手续，致项目不能按期开工和完工；资金落实不到位，不能按进度拨付工程款，影响工程施工进度。二是施工单位的原因。如施工企业管理不善工作窝工，住建部要求建筑工地做到“六个百分百”，环保部门为完成蓝天保卫战目标，要求对达不到“六个百分百”的施工工地一律停工整治，由于施工企业计划不周密，组织不力，建筑工地达不到住建部和环保部门的要求，导致延误工期。三是不可抗力。受恶劣天气、突发事件和其它客观因素影响不能如期开工、正常施工，如台风、暴雨、疫情和施工过程中物料缺乏。四是其他原因。如招标投标环节招标失败或招标阶段发生质疑投诉影响开工。

2.资金落实不到位。在项目决策阶段，没有充分论证财政承受能力、政府投资能力和建设需求，“拍脑门”上项目。有的上级政府资金支持的项目，虽然申报项目时地方政府承诺配套，但建设过程中由于地方财政资金紧张，配套资金超过了地方的财政承受能力，财政承诺不能兑现，地方政府配套资金不能到位或不能足额到位，甚至有些项目，只按上级资金数量安排工程量。

3.招标投标不规范。有的政府投资的公益类项目，授权政府融资平台或有相应施工资质的国有企业建设，实质为代建，却包装成企业投资项目，然后套用招标投标法可以不招标的情形规避招标；有的项目不具备招标条件便开始招标；有的项目招标文件中资格条件设置不合理条件，排斥潜在投标人。

4.超工程概算。可研报告深度不够，概算不合理，概算不完整，导致超概算；项目建设过程中领导随意增加建设内容，提高建设标准；设计图纸不能满足施工要求，导致施工变更，如某雨水管网，设计人员未实地踏勘，设计的管网铺设在辅道，但因辅道较窄，机械进场后无法施工，又重新变更设计，概算增加。

加强政府投资项目管理的对策建议

1.超前谋划，科学决策。项目单位要做好项目前期谋划和决策。要时刻盯紧国家政策导向，结合当地经济社会发展需要，超前谋划项目。项目决策应遵循科学、民主的原则，也要考虑如何使效益或效果达到最大化，同时要遵循风险责任和可持续发展的原则。决策的方法要科学，依据要充分，数据要可靠。决策过程中，可聘请专家论证或委托信誉好、能力强的咨询机构专门研究，可邀请公众参与，广泛征求各方面的意见和建议。

2.严格把关，依法决策。项目审批部门要做好决策阶段的审批管理，把握以下几个审查重点。项目建议书阶段，重点审查项目建设的必要性；可研报告阶段，重点审查技术经济的可行性，审查预期社会效益以及项目资金等的落实情况。初步设计阶段，要严格核定概算，重点审查初设及其概算是否符合可研报告批复以及国家有关标准和规范的要求。审批部门对调整概算要加强限制。

3.规范程序，稳步实施。项目具备开工条件后方可开工。必须完成审批手续，资金落实到位。完成用地、规划、施工许可和工程质量备案，招标程序和勘察、设计、施工、监理、材料设备采购等合同的签署，以及按照国家工程质量、安全生产等方面的规定，完成施工前的施工图会审、技术交底等施工现场管理。要严格按照项目决策内容建设实施，如需变更应当重新决策，按程序报原审批部门批准。项目单位按照工程进度向各参建单位支付工程款，严禁由建筑企业垫资施工。严格概算调整的审查和决策程序。

4.强化责任，加强监督。落实项目单位的主体责任，项目单位要做好项目的前期工作，不打无准备之仗，不管本级政府投资项目还是争取上级资金项目，都要做到超前谋划，科学决策，保证前期工作的深入达到规定要求，并对报批提供材料的真实性负责；要做好实施阶段的管理，严格按批准的规模、内容、投资等实施。

建立监督管理机构，根据各单位职责，明确监管主体，做好分工，采取在线监测和现场核查等多种监管方式监督管理，确保项目顺利实施。