甘肃连城自然保护区森林资源管理“一张图”年度更新存在的问题及解决对策

苗丛蓉

(兰州市林业勘测设计队，甘肃 兰州 730000)

随着从国家层面提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，其实质是开展空间规划。长期以来，在林地概念、范围的界定上，林业部门与国土部门存在分歧。科学界定林地概念、范围，使之与土地利用总体规划和全国土地调查成果等充分衔接，是新时期对林地管理工作的新要求。开展森林资源管理“一张图”年度更新，目的是查清林地变化状况，及时掌握林地的动态变化情况，保持林地数据现实性和时效性，为建设项目使用林地行政许可、林地保护行政执法提供依据，为林地管理乃至森林资源监管提供有效服务。

1 连城自然保护区基本概况

甘肃连城国家级自然保护区位于甘肃省永登县西部，地理坐标为东经102°36′～102°55′，北纬36°33′～36°48′。保护区总面积为 47 930.0 hm2，地处黄河流域湟水主要支流大通河中下游，属青藏高原、河西走廊、黄土高原、祁连山脉与陇西沉降盆地之间最为明显的交接过渡地带。保护区特殊的地理位置和复杂多样的自然条件，造就了区内丰富的生物多样性。区内蕴藏着丰富的野生植物资源：有各类高等植物109科、444属、1 397 种，仅维管束植物就有 1 371 种，占甘肃省森林维管束植物种数的59.7%；其中珍稀濒危保护植物2种。保护区内野生动物种类多样，有记录的兽类共34种，占甘肃省兽类的20.2%；鸟类资源丰富多样，种类达148种，占甘肃省森林鸟类物种的83.6%，占甘肃省鸟类物种的30.0%。保护区内列入国家重点保护的野生动物有26种，其中属于国家Ⅰ级保护动物的有梅花鹿(CervusNippon)、斑尾榛鸡(Bonasasewerzowi)、金雕(Aquilachrysaetos)和黑鹳(Ciconianigra)4种。保护区内植被类型多样，其中有保存完好的青杄林、祁连圆柏林和大面积的青海云杉林，良好的森林植被涵养了丰富的水资源，为维护下游的水资源安全发挥了重要作用，在甘肃省乃至全国都有非常重要的生态价值。

2 历次林地年度变更的变化

2.1 前期基础数据及结合数据的变化

2015—2019年，连城保护区共开展了4次林地年度变更调查，首次变更是利用林地落界“一张图”数据库作为基础数据库，结合最新森林资源清查数据(一类连清)、土地利用总体规划、第二次土地调查成果等基础资料修正林地落界“一张图”数据库，核实调整林地界限；第二次年度变更是利用前期变更数据，结合甘肃省第九次森林资源连续清查成果，首次使用国土部门遥感影像作为变更底图，并在此基础上开展了公益林的重新落界；第三次变更调整较小，主要是在软件蓄积量字段计算上增加了二元材积公式；第四次年度变更调查名称修改为森林督查暨森林资源管理“一张图”年度更新，本次采用了CGCS 2000国家大地坐标遥感影像，且2019年森林督查与森林资源管理“一张图”年度更新和国家级公益林建设成效监测等工作协同开展，实现了共用一套遥感数据，一次判读区划，一次验证核实，一次现地复核。

2.2 七大属性变化原因及属性库字段变化

林地变化原因包括造林更新、林木采伐、规划调整、建设项目使用林地、毁林(湿)开垦、森林抚育、灾害因素、自然因素和调查因素9个一级变化原因，二级变化原因由最初的18个增加至第四次的26个。七大属性变化原因的增加使得林地管理更加严格，林地变化更加有据可循。

首次林地年度变更“一张图”数据库属性字段由林地落界数据的64个增加至133个，2019年森林资源管理“一张图”数据库属性字段已增加至206个。数据库属性逐步在林地“一张图”基础上整合了国家级公益林区划落界成果数据，完善了森林资源、国家级公益林等信息，整合形成森林资源管理“一张图”数据库，逐步实现森林资源“一张图”管理、“一个体系”监测、“一套数”评价。

2.3 坐标系及遥感影像的变化

2015年采用的遥感影像及数据库坐标系为6度分带(18度带)的西安80坐标系；2017年采用了国土遥感影像，为3度分带(34度带)的西安80坐标系，2019年则采用了CGCS 2000国家大地坐标遥感影像，完成了森林资源管理“一张图”年度更新数据的坐标投影转换，从西安80转到国家2000坐标系，为开展后期森林资源管理做好了数据基础。

3 森林资源管理“一张图”年度更新工作中存在的问题

3.1 林地更新调查与管理软件部分功能不完善

甘肃省林地年度变更调查全部采用甘肃省统一开发的林地更新调查与管理软件进行调查数据处理。对于有一定林业制图基础的技术人员，该软件的使用相对较容易，但对基层林业人员来说，由于软件的功能和设计的版块特别多，熟悉使用需要经过长期的培训学习。软件中涉及的政区数据、字典管理、属性赋值、前期数据丢失、前期属性赋值及统计汇总数据不一致等问题都是年度更新中的关键且不易解决问题。尤其是属性逻辑检查时，会出现某个字段和多少个小班属性填写错误，而很多人为了省事，直接使用软件批处理功能进行批量修改，但是修改了一个字段属性后，逻辑检查可能会出现另外一个属性填写错误(本来应该是填写正确的)。用甘肃省林地更新调查与管理软件检查通过后，需要用全国林地变更调查更新软件再次进行逻辑检查。为了逻辑检查全部通过，反复修改，可能造成一些字段属性的失真。

3.2 遥感影像时效性和偏差造成内业区划小班数量过多

森林资源管理“一张图”年度更新的变更时点都是截至上一年的12月31日(如2019年是对2018年12月31日前进行更新)，但所使用的遥感影像由于技术和天气等原因，省上下发的遥感影像有的不是当年更新时间点的，有的被大量云雾遮挡，使得年度更新时可能已经发生变化的地块无法在遥感影像上体现出来；由于前期林地变更所使用的遥感影像和本次林地变更所使用的遥感影像存在较大的偏差，导致前期变更数据不能和本次变更使用的遥感影像完全重叠，造成了大量的偏移，给内业区划增加了很大的工作量，且不能将偏移造成的小班区划合并到相邻的小班中。连城保护区经过4次年度变更，小班区划数量已从林地落界时的 3 994 个增加至森林资源管理“一张图”时的 6 303 个，很多小班在林地管理中已失去了小班区划的意义。

3.3 基层技术人员专业水平对成果精度造成影响

年度更新调查操作技术细则中，虽然提出了区划勾绘的精度要求，但基层调查人员限于技术水平，或多或少都有一定的差距。存在的大量现象就是懂技术懂软件的不了解实地状况，甚至不具备基础林业知识，而具备大量工作经验，对林区山头地块特别熟悉的人员又不懂软件操作，加之遥感影像同地形间存在一定程度的错位，这就出现不同的人区划的小班不一致的情况，导致的结果就是图层出现多部件、细碎、超边界、面相交和细缝等问题。其次就是对遥感影像图识别能力不够强，造成个别小班地类判断不够准确，小班勾绘存在一定的误差，如保护区内的宜林地和撂荒地就很容易被错误区划。连城保护区第一次开展林地变更时，由于林地落界错误和两次卫片的错位或者位移造成的错漏划较多，导致了调查因素变化高达77.58%，无形中增加了现地验证和矢量化的工作量，延长了工作时间。

3.4 传统管理方式滞后，不能满足新时期森林资源管理

近年来，随着计算机、遥感等新技术的全面应用，林业信息技术的需求不断扩大，但基层林业单位林地管理手段相对落后、林业信息技术人才匮乏。林业管理经营资料类别多，涉及到林业工作方方面面，如造林、退耕还林、林木砍伐、林地征占、林权变更、森林火灾、自然灾害等，但是基层单位都尚未将档案资料及时地整理成电子档案，无形中增加了矢量化的工作量，一定程度上影响了年度更新成果完成时间。

3.5 变更数据库与国土地类数据库的衔接难度较大

最初林地年度变更调查时，林地相关概念及划分标准按照《国家森林资源连续清查主要技术规定》执行，林地划分为8个二级地类，18个三级地类，非林地划分为5个二级地类，4个三级地类。此时国土二调执行的是《土地利用现状分类标准》(GB/T 21010-2007)，其中划分为12个一级地类，127个二级地类。2019年森林资源管理“一张图”土地类型按照《林地变更调查技术规程》(LY/T 2893-2017)执行，而国土三调采用《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)。由于二者所采用的分类及地类划分标准不一致，尤其表现在林业部门的灌木林地、宜林地和国土部门的灌木林地、难利用地等地类的衔接上难度较大，且两个数据库区划的小班边界在同一地块有较大的差别。

3.6 林业资金投入不足，制约林地保护及调查工作的开展

林业是具有战略性地位的公益事业和基础产业，承担着生态文明建设的重要任务，主要依靠国家投入。但长期以来，林业建设投资一直是采取补助的形式，近年来各级政府对林业的投入虽然有较大幅度增加，但大部分地方政府每年投入林业的资金相比较其它行业仍然非常少，单位面积投资偏低的现状没有得到根本性改变。林业外业调查往往都处在交通不便的山区，外业调查勾绘、现地核实等工作量大、内容多，需要充足的工作经费作保障。但是，从开展的几次年度更新调查看，都没能很好地落实工作经费，耽误了工作进度。

4 解决对策及建议

4.1 加强调查软件的稳定性与实用性开发

甘肃省林地更新调查与管理软件使用主要面向基层林业单位。随着机构改革的完成，很多县区都已撤销了林业局，专门从事林业工作的技术人员流失很大，加之调查软件本身功能版块较多、功能性较强，要熟悉运用和掌握，确实有不小的难度。建议省级部门组织软件开发单位对林地更新调查与管理软件进一步修改其实用性和可操作性，并对机构改革后基层从事林业工作的人员加强培训，使他们对软件尽快上手，熟练使用有关功能，以提高年度更新调查工作效率。

4.2 提高遥感影像的时效性和分辨率

根据以往年度变更调查，对图层进行变更区划最多的还是依赖本期的遥感影像，提高遥感影像的时效性及分辨率意义重大。另外，建议加强对遥感影像进行正射校正、波段融合、影像增强和裁切分幅等技术处理的稳定性，以提高前期变更数据库修边精度和小班区划调查的准确性，确保变更成果的质量。

4.3 加快“数字林业”建设，实现森林资源科学管理

随着林业信息技术的广泛应用，林业现代化高速发展，信息技术的灵活和广泛应用是林业建设的基本规范手段，将信息技术手段运用到森林资源管理“一张图”建设，实现“以图管地”，定期更新高分辨率遥感应用和林地资源档案，及时准确地掌握保护区林地的利益动态变化，提高林地调查和定期监测的实效性和精准度。加强保护区森林资源档案管理，健全图、表、卡等森林资源的基础资料，及时更新数据信息，并整理成电子档案和矢量化相关数据。这样能够在很大程度上缓解工作人员的工作压力，使人员安排和工作量安排更加合理，使保护区管理更加高效化、智能化、知识化。

4.4 加强不同数据之间的有效衔接

森林资源管理“一张图”年度更新和国土调查数据之间的衔接其实是解决不同数据之间的重叠和冲突问题，是林业和国土两个部门“多规合一”的重要前提。由于两者之间的空间信息、调查方法、区划标准、土地利用类型分类标准及调查结果等的不同，导致了两者之间有效衔接难度较大。经过国家机构改革后，国土部门和林业部门统一归由自然资源部门管理，建议从国家层面出台相关政策，统一坐标系、统一遥感数据源、统一修正，通过既尊重历史又照顾现实的方法解决现有数据之间的矛盾和冲突，真正实现林地、国土、耕地、城市规划等数据的统一，实现在同一张蓝图上进行合理的空间规划。

4.5 开展工作成果认定，建立稳定的资金投入机制

近年来，随着林地保护利用规划、森林资源连续清查、碳汇计量监测调查、森林资源管理“一张图”年度更新和天保工程、重点公益林建设、造林等工作的陆续开展，林业部门所承担的调查和其他任务过于繁重，尤其是森林资源管理“一张图”年度更新调查将是每年都要开展的常态化调查工作，虽然每项工作结束后要编制完成成果报告，但都未得到省级部门的成果认定，基层林业人员的付出没有得到很好的激励。因此，建议对年度调查成果进行认定，以此激励基层林业人员的积极性。调查工作的完成需要一定的经费保障，需要积极建立以公共财政为主的森林资源管理“一张图”年度更新工作经费稳定投入机制。另外，要逐步提高相关林业工作者的收入水平，以解决保护区面临的人才匮乏问题。

5 结语

森林资源管理“一张图”年度更新调查工作是一项全新且今后需常态化的工作，也是林地管理新增的一项基础性工作，对涉林案件的发现、查处、违法破坏森林资源行为提供了重要的基础支撑。本文以连城保护区开展的4次年度更新调查为例，对年度更新工作中存在的问题及解决对策进行了探讨。如何利用现代更高水平的技术为年度更新工作服务，有待于相关林业工作者进一步思考和探索。