“F+EPC”模式探讨

袁露露 青岛市市政建设发展有限公司

一、“F+EPC”模式定义

“F+EPC”模式，即“Finance+EPC”。“F”指融资；“EPC”指建筑行业的工程总承包模式，包括设计、采购和施工三个环节。所以，“F+EPC”模式指包含了融资行为的工程总承包模式。具体来讲，指经过政府部门授权的项目业主，采用招投标方式来确定项目投资人（也就是社会资本方），并由中标的投资人负责承担项目的资金融资和项目建设，当所建项目通过竣工验收并移交给业主后，由业主依据合同约定的投资收益偿还社会资本方的项目工程成本和资金占用成本，回购所建项目的投融资建设模式。

二、“F+EPC”模式项目的回报机制

采用“F+EPC”模式的项目，其回报机制主要包括两部分：一是融资回报。通常由业主方与社会资本方签订合同，约定投资收益。根据社会资本方筹措项目建设资金的参与方式不同，“F+EPC”模式通常可分为股权融资+EPC、债权融资+EPC和延付型+EPC三种类型。基于“F+EPC”模式分类不同，可由项目业主支付，或者从合资公司股权投资中获取分红收益[1]。二是工程总承包回报。通过项目业主直接投资或者由社会资本方与项目业主共同出资设立的合资公司，为项目业主筹措建设资金，用于支付EPC费用。

三、“F+EPC”模式是否可行

（一）法律层面

国务院令第712号《政府投资条例》已于2019年7月1日正式施行。其中，明文规定“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”以此来规范地方政府融资举债行为。“F+EPC”模式是工程总承包商既负责项目建设，又负责项目融资，因有施工企业垫资工程款的嫌疑而被认为违规。其本质上仍然是基于政府信用，所以没有实质兜底和担保。

（二）“F+EPC”模式实质上就是“BT模式”

“F+EPC”模式的项目资金，实际上是由EPC承包方筹措资金，政府部门（即项目业主或其指定出资代表）在项目验收移交前，不投入资金。所以，“F+EPC”模式实质上就是“融资+建设”模式，也就是我们通常理解的“BT模式”。

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债[2]。自此“BT模式”完全退出了历史舞台。

由此可见，“F+EPC”模式仍是基于政府信用产生的、变相的地方政府隐性债务，有违规举债之嫌。

（三）“F+EPC”模式风险

1.无法进行项目融资。财预〔2017〕50号文已明确禁止金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺。因此，采用“F+EPC”模式，实质上就是BT模式，无法进行项目融资。

2.实为政府隐性债务，资金回收风险大。在近期发布的规范地方政府举债行为、化解隐性债务风险的规章中，将社会资本方带资入场建设政府投资项目，拖延支付工程款的方式作为增加地方政府隐性债务的一种情形。

中央对于隐性债务的处置措施：一是遏制增量。要求金融机构不得为没有稳定还款来源的项目融资。二是化解存量。坚持中央不救助、谁举债谁负责的原则，强化地方政府举债行为的责任意识。三是要剥离融资平台公司的政府融资职能，推进其市场化转型。四是健全监督问责机制，严肃处理违法违规行为[3]。

从政府出台的相关政策和隐性债务的角度来看，“F+EPC”模式具有极大的不合规隐患。项目业主支付工程总承包费用的资金主要来源于每年的政府财政预算拨款，可见，政府对平台公司的拨款不构成约束性关系。这对于工程总承包商而言，其风险有增无减。由于政府不能出具付款承诺函，拖欠赖账的风险不可预知，因此，EPC承包商的资金链极易断裂。

综上所述，“F+EPC”模式不具备合法性及可行性。

四、应对措施

“F+EPC”模式对于项目业主而言有很高的合规性风险，对于EPC承包商而言存在项目业主方不及时支付工程总承包费用的风险。在当前政策监管下，为规避此类风险，可以采取的方式有：

一是由政府方（项目业主）直接投资，通过安排政府财政预算资金、财政补贴、发行专项债等方式，将融资剥离，回归到EPC工程总承包模式。

二是通过特许经营或PPP模式，将“F+EPC”模式转变为ABO模式、DBFOT模式或“PPP+EPC”模式。对于涉及政府财政支出的项目，应当通过财政承受力评估、安排年度财政预算资金或纳入中长期财政规划。

三是授权经营，由社会资本投资，政府给予一些保障和补助。由于“F+EPC”模式下，其主要的合规问题在于会形成政府隐性债务，这对施工企业而言，是没有实质兜底的，易发生资金断流。因此，可通过授权经营等形式采取企企合作模式。

结语：“F+EPC”模式是为解决基础设施建设融资难背景下，萌生出来的一种新型融资建设模式。但其本质仍属于“BT”模式，在现行政策下是行不通的。因此，需要对该模式进行完善，剔除和修正不合规之处，以更好地为公共设施项目建设服务。